上海市“互聯網+生活性服務業”創新試驗區發展探析

楊東升

[摘 要]上海市“互聯網+生活性服務業”創新試驗區發揮著開路先鋒、示范引領、服務支撐作用，但在制度供給、環境優化方面仍面臨瓶頸問題。為此，試驗區應繼續走在全市前列，承擔起優化制度供給、打造一流營商環境的重要任務，堅持“包容審慎”原則，從當前單一領域試點，逐步向與機制體系構建相結合轉變，在完善政策制定和落實政策執行之間，不斷尋求動態平衡點。

[關鍵詞]互聯網;試驗區;營商環境

為確立“互聯網+生活性服務業”的全國優勢地位，2016年6月1日，上海市政府正式批復設立上海市“互聯網+生活性服務業”創新試驗區（以下簡稱“試驗

區”）。經過三年發展，試驗區已成為互聯網企業集聚地、互聯網新興行業的制度創新策源地、風險投資機構遴選項目的高地、成熟“互聯網+”企業和TMT企業進入上海的目標首選地。

新形勢下，為上海全面落實“三大任務、一大平臺”，全力打響上海“四大品牌”，促進經濟更高質量發展的新要求，為進一步發揮“互聯網+生活性服務業”對全市新經濟的放大引領作用和示范效應，進一步提升區域經濟的發展質量和發展活力，調研小組通過實地走訪、座談會、個別訪談、咨詢專家等多種方式，開展調查研究，起草研究報告，先后赴試驗區建設的主要指導部門上海市商務委、生活性服務業的主要監管部門上海市市場監管局和長寧區市場監管局、專業研究機構上海市信息中心開展了深入的交流研討;深入美團點評、盒馬鮮生、易果生鮮、拼多多、每日優鮮、便利蜂等企業調研了解發展訴求，實地走訪了愚園公共集市;邀請愛君家政、南瓜車美發、泰笛洗衣、猩便利、食行生鮮、強豐等企業圍繞新零售方面的瓶頸問題開展座談交流;同時還邀請愛奇藝、假面科技、駿眾網絡、上誼貿易、特神文化傳播等企業圍繞版權方面的瓶頸問題召開座談會。

本調研報告立足試驗區發展現狀，凝練試驗區引領示范的核心優勢，深入剖析試驗區做大做強全國品牌面臨的瓶頸問題，在此基礎上，相應提出進一步加強頂層設計、完善制度突破、創新操作方式、營造產業生態的相關思考。

一、試驗區總體建設經驗及發展面臨的新形勢

自成立以來，試驗區已經成為全市乃至全國在信息消費產業領域的標桿和旗幟，品牌深入人心，企業紛至沓來。目前，全國互聯網企業前十強，上海三強美團點評、拼多多、攜程都在試驗區，還有分眾傳媒、易果生鮮、愛奇藝、科大訊飛等一大批龍頭企業，以及依圖科技、深蘭科技、云從科技、西井科技、猩便利、便利蜂、輕輕家教、VIPKID、噠噠英語等一大批獨角獸企業。在建設過程中，試驗區通過三方面“堅持”形成核心優勢及建設經驗，逐步確立了全國“互聯網+”產業龍頭地位。堅持通過企業集群匯聚產業生態，促進經濟效益、輻射效應同步顯現，成為推動全市經濟高質量發展的新增長點。試驗區注重全價值鏈招商引資及多層次產業體系培育，依托年均增長超10%的企業數量規模，總數已達到4500多家;驅動產業裂變形成10個知名企業集團系生態;三年來試驗區企業區級稅收連續保持高速增長，2016年增長26%，2017年增長30.71%，2018年增長16.68%，貢獻稅收年均增長高達24.46%。堅持通過服務提升便利社會民生，推動人民生活幸福感、獲得感不斷增強，成為服務全市及全國戰略的積極實踐者。試驗區以政府引導、企業主導的方式，在解決和吸納就業人口、便利居民消費、提高生活質量等方面持續貢獻社會價值。如，推動九華·鄰里中心成為便民消費服務中心典型案例，牽線美團點評、拼多多助力“鄉村振興”

“精準扶貧”戰略。堅持通過制度創新激發政府服務新動能，探索政企合作、監管交互新模式，成為營造良好營商環境的先行示范區。試驗區爭取制度層面先行先試，在全市率先探索準入審批改革，在全國首創網絡監管系統方式，推動政府職能改革成為企業落戶的首要吸引力。特別是2018年試驗區推出的“一照多址”“一證多址”、貿易精準監管、跨區域網絡市場協同監管等改革舉措，先后三次受到國務院通報表揚，是全國唯一一個三次受到表揚的地區。

在信息消費新時代里，針對曾經的BAT“上海之問”，上海市已經在“互聯網+”細分領域實現“彎道超車”，最顯著的特征就是垂直細分領域功能逐漸加強，其中創新試驗區內企業貢獻出“深耕細作”的重要力量。下一步，對標全市的重大戰略任務，試驗區將需進一步發揮好開路先鋒、示范引領、服務支撐作用。

1.“一個平臺”展示對外開放新格局，要發揮試驗區承載企業“引進來、走出去”布局的戰略性作用

在第一屆進博會上，試驗區表現亮眼，美團點評、易果生鮮等互聯網企業深度參與信息系統建設及參展企業交易環節。依托“6+365天”常設平臺，試驗區需在承接“對內+對外”擴大開放戰略持續發力，持續探索破解制約新經濟發展的體制機制障礙，更加聚焦放寬市場準入，率先開展教育、醫療、文化、旅游等服務業開放領域的先行先試，助推“互聯網+”知名企業拓展全球布局。

2.“三大任務”拓展經濟社會新空間，要發揮試驗區推動新經濟產業高質量發展的引領性作用

對標長三角一體化、科創板注冊制、自貿區擴區等三大戰略，試驗區需進一步發揮產業優勢、區位優勢，充分釋放互聯網經濟的虹吸效應和輻射效應。如，探索促進產業融合聯動、企業的跨地域監管、“互聯網”產業制度的協同聯動等，積極對接金融資本、培育儲備一批優質科技企業，探索自貿區功能擴區、建設數字貿易功能新片區可行性研究，為推動新經濟高質量發展試驗“上海路徑”。

3.“四大品牌”明確優勢培育新方向，要發揮試驗區助力購物與服務消費融合提升的示范性作用

依托生活服務類行業集聚優勢，試驗區具備助推“上海購物”“上海服務”品牌建設的優勢基礎，擁有扎實的促消費、惠民生工作抓手。通過產業培育、政府服務、民生服務，試驗區可在供給端進一步推動消費新業態、新模式加快涌現，在需求端進一步激發創造國內外強大購物服務消費市場，在實現服務經濟高質量發展的同時，不斷增強民生服務的體驗度、獲得感、滿意度，全力夯實消費的“穩定器”“壓艙石”作用，全面助力打響上?！八拇笃放啤?。

二、試驗區發展面臨的瓶頸問題

上海作為國內生活信息服務業態創新的引領者，對傳統行業的管理相對垂直細化、部門分工明確、行政規范全國領先，但在為信息消費的融合發展提供空間方面，監管策略相對不夠靈活，導致行業顛覆式創新仍然較少。在此背景下，作為全市乃至全國的“試驗田”，為進一步提升服務上海三大任務的能力水平，當前的試驗區在制度供給、環境優化方面仍面臨瓶頸問題。

1.在行政服務方面，流程較繁瑣、時間不可控的問題仍然存在

在全市優化營商環境的要求下，雖然試驗區已經率先實行“一照多址”“一證多址”等審批制度改革，取得了良好成效，但企業對此仍有更高期待。如，盒馬鮮生反映，食品經營許可、消防開業檢、施工許可證及其他許可類審批等都涉及“現場審核”，但審批部門并未將該環節納入計算時間，并且存在難預約、等待時間長、現場審核標準不統一等現象。另外，試驗區“一照多址”已經為營業執照申領環節做了最大精簡，而“一證多址”仍處于探索階段，尚未完全取消對分支機構的現場審核發證環節，創新力度仍待加大。當然，部分企業更希望嚴格事前審查的“求監管”需求也同時存在。

2.在放大制度效應方面，向全市及長三角拓展面臨頂層設計缺失障礙

當前，互聯網企業都是全國布局，這就要求“一照多址”“一證多址”試點在復制試驗區示范成果，盡快向全市及長三角地區推廣，但這個推廣過程面臨問題。一方面，信息系統尚未及時更新。新證照辦理方式與原工商系統不兼容，相關信息處理還屬于“體外循環”，但若政策快速鋪開，首先需要從國家總局的層面加強頂層設計，推動系統對應優化更新。另一方面，地區互認互信制度尚未建立。對于與外省市有業務關系的企業，若分支機構無獨立證照，使用集團統一證照是否被市場承認有待檢驗（尤其是資質許可類），另外，如出現法律糾紛，分支機構或母公司哪方可以作為法人主體的合法性尚無法律規定。同時，還面臨長臂監管與屬地監管的職責劃分問題。

3.在企業準入方面，線上企業與傳統企業的行業標準待更新

許多傳統行業“觸網”后，已突破線下場地、設施、人員等約束，難以也無需達到當前行業準入條件規范。如，申請教育資質需要至少一個校長、兩個教師，同時對場地的范圍大小也有要求（如校舍面積不少于300平方米，生均校舍面積3平方米以上），但“互聯網+教育”企業只是平臺企業，無需提供場地，致使許多線上教育企業處于無證經營的狀態，也無法開具教育培訓類發票供消費者抵稅。另如，鉑略咨詢反映，作為專業的企業財務培訓機構，因財務培訓不屬于人社部門較早制定的66項培訓內容目錄，也無法取得資質許可。

4.在事中事后監管方面，傳統監管模式難以適應新業態發展

“包容審慎”的原則要求管理部門進一步放寬事前審批，轉向事中事后監管方向。但從當前的區域實踐看，監管部門仍主要通過加強現場審核、材料核驗等方式督促企業合規經營，創新方式較少。原因一，技術手段有限。如，美團點評、拼多多等均擁有大數據系統，實時監控企業資質及交易糾紛信息，快速捕獲違規商業行為。但企業可以只服務于自身單一主體，市場監管則需涵蓋更廣范圍，數據系統的建設、與企業平臺的監控接口鏈入、或企業監管信息的實時反饋機制需要探索。原因二，人員力量有限。如，市場監管部門反映，平臺型企業體量大、業務多，以拼多多為例，月度平均接收舉報投訴超2000件，僅依靠有限的工作人員難以完全處理反饋。原因三，新興行業標準缺失。如，每日優鮮反映，缺失農產品及電商行業食品安全配套體系建設（其中包括農產品標準化體系、標準的質檢配套系統及質量安全誠信體系），不僅加大了市場監管難度，也阻礙了市場健康發展。

5.在支持企業創新方面，建立版權保護機制訴求較為普遍

知識產權保護是激勵創新的基本手段，也是國際競爭力的核心要素。試驗區作為推進全市信息服務消費主陣地，在產業發展環境等方面，尚未充分與國際通行規則接軌。一方面，企業維權難。網絡侵權的隱蔽性、復雜性和裂變性非常明顯，如，愛奇藝反映，各類論壇、社交平臺、電商平臺存在大量售賣作品資源打游擊侵權的問題，企業對侵權個人及平臺只能采取通知刪除的方式，甚至有的網站無法定位追查聯絡方式，維權成本過高，侵權認定非常困難。另一方面，版權質押難。在培育優質企業過程中，版權無法順暢質押融資的訴求較多。如，特神文化反映，由于相關法律制度缺失，國內知識產權和商標證無法按照國際通行方式作為固定資產評估，無法向銀行申請短期貸款抵押。同時，政府監管難。針對國際化、社交化、移動化的特點，相關部門監測監管的發現難、通知刪除難問題較電商平臺更為突出。

6.在市場環境建設方面，誠信體系尚未充分運用于監管環節

與美國主要依靠市場管理運作的信用模式不同，國內主要由政府部門規定信用激勵與約束的內容，包括各部門建設聯合懲戒系統。目前從對“互聯網+”企業的信用監管來看，仍然存在無法更好嵌入經濟運行的現象。表現一，無法可依的懲戒事項難以執行。如，上海市市場監管局反映，明確知道某自然人屬于失信人且經營過嚴重經營異常企業，該自然人再次注冊企業，仍需要正常辦理，盡管可能再次存在經營風險，但尚無法律規定失信人不得注冊企業。表現二，跨部門懲戒的認定標準有待銜接。不同部門對失信程度的認定標準不盡一致，嚴重失信、一般失信及懲戒措施需統一。如，因為標簽錯誤被職業打假人要求工商處罰的史泰博及由于分支機構存在歷史失信信息的飛利浦等，在部分地區長期不能參加政府采購后要求信用修復，卻面臨開具處罰信息的市、區兩級部門意見不同的情況。

三、進一步推動試驗區發展的相關建議

面對新形勢與新要求，試驗區應繼續走在全市前列，承擔起優化制度供給、打造一流營商環境的重要任務。要堅持“包容審慎”原則，從當前單一領域試點，逐步向與機制體系構建相結合轉變，在完善政策制定和落實政策執行之間，不斷尋求動態平衡點。

1.從國家層面看，加快頂層制度設計與法律制定，加快與國際通行市場規則相銜接

所有的市場環境問題，歸根結底多是體制機制的問題和法律制度的問題。要在對標國際的情況下加快探索，堅定向國際化、市場化、法治化的營商環境邁進提升的信心與決心，加快形成與國際投資、貿易通行規則相銜接的基本制度體系和監管模式。

一是優化行政許可的法律屬性，分級分類探索“告知承諾制度”。加快改變原來重審批、輕監管的審批模式，形成寬進嚴管、相互監督、相互制約的新管理模式。由于許可類均屬于法律規定事項，需要在小范圍率先探索，如針對食品經營許可證的審批，可分級分類進行優化，除現制現售等高風險的生產經營活動，其他的可由企業自由選擇是否施行“告知承諾”，尤其是針對連鎖標準化經營類企業，進一步擴大免于許可申請及現場審核的范圍。

二是落實各類網絡平臺管理責任，加快從立法層面引入侵權賠償機制。加快從知識產權保護角度，對于以提供網絡儲存空間為主，又會涉及大量作品信息網絡傳播的平臺的開發運營作出相應規范，要求平臺設置快速有效的投訴處理渠道和機制，主動制止侵權行為。另外，要依法加大知識產權保護力度，建立體現知識產權價值的侵權損害賠償制度，探索建立跨地區知識產權案件異地審理機制。

三是統一出臺全國性信用建設法規，構建以信用為核心的新型市場監管機制。推動實施事前信用承諾、事中信用分類管理、事后守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度。進一步完善各領域紅黑名單制度，在辦理行政審批、公共服務等過程中，推進對誠信企業實施“綠色通道”“容缺受理”等便利措施，對失信企業統一認定標準，依法依規進行禁止或限制，提高守信收益和失信成本。

2.從全市層面看，加大對內開放與對外開放，加大行政制度與監管模式雙創新

試驗區成立以來，始終承擔著全市“互聯網+”行業功能培育與政策創新的發展使命，面對新時代的“三大任務”，上海要把住“制度創新”這條主線，進一步做到與國家戰略的無縫對接。

一是邁開制度創新探索步伐，推動試驗區試點擴大至長三角地區。建議聯合衛計委、環保等部門，關注經營場所涉及行政許可的行業，除經營風險高、法律風險不可控、監管難度較大的行業，其他行業可率先開展試驗區與長三角一體化示范區合作探索，試點“一照多址”“一證多址”的長三角互信互認。依托“天網網絡監測平臺”“天眼大數據管理系統”等，著力構建各分支機構登記、許可、處罰等所有信息的跨區查詢和共享，優化跨區檢查執法聯合工作機制。

二是建立彈性準入協調機制，推動新模式審批方式優化。建議由市商務委、市行業管理部門、市場監管部門建立新業態準入協調機制，凡是業務準入條件與互聯網新業態的特點不匹配，企業難以獲得相關資質的，可向商務委等牽頭部門提出，由聯合工作小組受理評估，“一事一議”協調解決，給予試點機會。對于外省市可以開展、但本市尚未明確準入標準的業務及外省市審批簡化方式，敢于發揮試驗區先行先試功能，在“多證合一”“寬松準入”“審核改備案”“現場查驗環節精簡”等方面率先開展對標優化。

三是推進標準建設及市場自治，加強行業有效監管。加強對市場監管力量的配備，加大對提升網絡技術手段監管的人力及物力投入。結合“互聯網+”的技術、行業特點，持續推動監管創新，將美團點評、攜程、拼多多等大型網絡平臺相關數據接入政府監管平臺，充分利用云計算、物聯網、大數據等技術，創新網絡業務的監管手段。

3.從試驗區層面看，加強企業服務與環境優化，打造最高水平營商環境

試驗區所在長寧區政府，需堅定不移地致力于打造“互聯網+生活性服務業”產業發展的最佳生態環境，將試驗區建設成為長三角乃至全國現代服務業產業發展高地、制度創新高地和人才集聚高地。

一是牽頭推動制定互聯網分行業標準，探索多方協作的治理機制。依托龍頭企業及行業聯盟，探索政府、平臺企業、行業協會和消費者等多方主體共同參與、協同運作的治理機制，采用政府指導、行業組織牽頭、企業共商等模式，推進企業建立全面經營服務標準，逐步探索建立相關行業標準，“南瓜車”等企業也表示，希望利用“互聯網”企業的自身優勢，加強對所屬門店的標準化建設，協助制定區域行業管理標準。統一對行政監管中的重點制度和關鍵環節的實施標準，如將片區市場監管機構對連鎖企業的審批權限上移至區級部門，統一現場審核、許可發放的行政執法標準。

二是加強資源對接與業務合作，創新政府服務方式。更好發揮政府平臺作用，幫助企業對接區域空間資源，鼓勵區級政府或園區盤活區內外空間資源，為企業提供經營試點場所。協助對接“居民社區資源”，為企業進入居民社區和商務樓宇安裝設備、開展業務，提供場地對接等協調服務。協助對接“產業鏈業務資源”，整合政府和市場資源，利用政府購買服務，拓寬企業納入公共服務體系的路徑渠道。

（作者系中共上海市委黨校第57期中青班學員）

（責任編輯 矯海霞）