《北京市非物質文化遺產條例》解讀

王月月

2019 年1 月20 日，北京市人大常委會通過了《北京市非物質文化遺產保護條例》（以下簡稱《條例》），自2019 年6 月1 日起施行。［1］在立法過程中，北京市人大常委會廣泛征集了社會各界的意見，包括傳承人、項目保護單位、專家學者、街道、社區等，［2］確保立法的科學性和實用性。《條例》的出臺，使得北京市的非物質文化遺產保護工作有法可依，為今后非物質文化遺產的保護工作提供了堅實的法律依據。

一、《條例》出臺的時代背景

《條例》的出臺不是一蹴而就的，而是在一定的時代背景下，經過了反復的科學論證和研究。筆者認為，《條例》的出臺具有一定的立法背景、文化背景和社會背景。

1.立法背景

早在1950 年，日本政府就已經出臺了《文化財保護法》，首次提出“無形文化財”的概念。1962 年，韓國政府也出臺了《文化財保護法》，指出“無形文化財指具有重大歷史、藝術和學術價值的戲劇、音樂、舞蹈、工藝、技術等無形的文化遺產”。［3］然而，這些國家并沒有專門針對“無形文化財”制定專門的保護法，而是將它置于文化財的總體系中。19 世紀70 年代，聯合國教科文組織在制定文化遺產保護規劃時，曾提出過文化遺產由物質遺產和非物質遺產組成。［4］進入20 世紀以后，非遺的立法工作取得了突破性進展。2003 年，聯合國教科文組織通過了《保護非物質文化遺產公約》（以下簡稱《公約》），于2006 年4 月生效。由此，“非物質文化遺產”這一概念進入到全球公眾視野。在這樣的背景下，我國加強了對非物質文化遺產的法律保護工作。我國于2004 年被批準加入《公約》，并在《公約》的指導下，于2011年出臺了《中華人民共和國非物質文化遺產法》（以下簡稱《非遺法》）。之后，我國各省、自治區、直轄市紛紛出臺非遺保護條例或民族民間文化保護條例。

近年來，北京市政府高度重視非物質文化遺產的保護工作，制定了一些規章及相關文件為非遺保護提供指導。2010 年，北京市財政局、市文化局聯合制定了《北京市非物質文化遺產保護專項資金管理暫行辦法》。［5］2012 年，北京市文化局出臺《北京市文化局關于印發加強非物質文化遺產保護傳承扶持辦法的通知》（京文研發〔2012〕468 號）。［6］2015 年，北京市財政局與北京市文化局聯合印發了《北京市非物質文化遺產保護專項資金管理辦法》。［7］2016 年，北京市文化局和非遺保護中心推進北京市非遺立法工作的開展，研究了國內23 部地方法規及日本、韓國的非遺保護法，梳理了北京市非遺保護工作中仍存在的一些問題，完成了《北京市非物質文化遺產保護條例立項論證報告》草擬工作。［8］

2.文化背景

黨和國家高度重視文化的發展，非物質文化遺產作為中華優秀傳統文化的重要組成部分，同樣受到高度重視。2017 年1 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于實施中華優秀傳統文化傳承發展工程的意見》，其中第10條“保護傳承文化遺產”中指出：“實施非物質文化遺產傳承發展工程，進一步完善非物質文化遺產保護制度。”［9］習近平總書記在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告中指出要“堅定文化自信”，中國共產黨是“中華優秀傳統文化的忠實傳承者和弘揚者”。［10］

截至2019 年6 月，北京市各類非遺信息共有1.2 萬余項，其中有聯合國教科文組織“人類非物質文化遺產代表作名錄”項目11 項，國家級非遺項目126 項，國家級傳承人101 位。［11］盡管北京市非物質文化遺產資源豐富，然而其傳承工作卻面臨著諸如后繼乏人等多方面的困境。因此，多姿多彩的非遺資源的保護亟須保護條例的出臺，以提供有力的立法支持。

3.社會背景

2018 年6 月，文化和旅游部辦公廳發布了《文化和旅游部辦公廳關于大力振興貧困地區傳統工藝助力精準扶貧的通知》（辦非遺發〔2018〕40 號），提出“將貧困地區的傳統工藝產品與當代設計理念相結合，形成更好滿足社會需求、具有更強市場競爭力的產品”。2018 年7 月，《文化和旅游部辦公廳、國務院扶貧辦綜合司關于支持設立非遺扶貧就業工坊的通知》（辦非遺發〔2018〕46 號）發布，提出要“發展提升傳統工藝產品”。兩個通知都提到了“工藝產品”這一概念，意味著非遺要融入市場，走進現代生活。這與《非遺法》第三十七條“合理利用非物質文化遺產代表性項目開發具有地方、民族特色和市場潛力的文化產品和文化服務”［12］的精神是一致的，都凸顯了非遺的“生產性”。北京市的非遺資源歷史悠久，京韻十足，然而在實際的文化市場中，很多非遺產品仍缺乏市場。［13］為了使之永葆活力，積極探索如何轉化為符合現代生活需求的非遺產品，需要出臺法規引導、支持和規范非遺產品市場。

因此，正是基于以上的時代背景，北京市頒布了此《條例》，為今后非遺保護工作提供指導和依據，使非遺保護工作有法可依。

二、《條例》內容的十大特色

《條例》全文共有7000 余字，分為七章六十一條。其結構基本按照《非遺法》構建，體現了調查——認定——保護——傳承——發展的基本思路。《條例》在《非遺法》的指導下，立足北京地域文化，聚焦全國文化中心建設，是經廣泛征求意見、反復修訂后而出臺的，有十大突出特色。

1.堅持保護主線，突出地域特色

《條例》堅持了“保護第一”的主線，提出其基本目的是“為了加強非物質文化遺產保護、保存工作”（第一條），與《非遺法》的基本精神相吻合。同時，北京市作為全國的政治中心、文化中心，《條例》中也體現了鮮明的地域文化特色，如提出了“傳承北京歷史文脈，弘揚中華優秀傳統文化，推進全國文化中心建設”（第一條）；提出列入名錄的非遺項目應當“具有地域特色且在本行政區域內有較大的影響力”（第十七條第三款）。

北京市歷史優秀老字號企業資源豐富，是北京市歷史積淀的重要象征，是寶貴的文化遺產，如同仁堂、全聚德、六必居、東來順等，都具有獨特的傳統技藝。因此，北京市在制定《條例》時將老字號企業納入保護體系中，提出“市、區人民政府及其有關部門應當支持老字號企業挖掘傳統技藝的文化內涵，開發北京特色產品和服務”，體現了對老字號企業的扶持（第三十六條）。此外，《條例》鼓勵推薦具有地方特色、古都文化、京味文化的傳統工藝代表性項目列入傳統工藝振興目錄（第三十七條）。

2.提出建立健全聯席會議制度

非遺保護工作需要多個部門的共同參與，非遺保護工作聯席會議制度有利于整合各相關部門的力量，推動非遺的高效保護。此前，其他省（自治區、直轄市）也提出過建立聯席會議制度，并且付諸實際行動，如2008 年12 月，湖北省人民政府印發了《關于建立湖北省非物質文化遺產保護工作聯席會議制度的批復》（鄂政函〔2008〕300 號），2017 年湖北省非物質文化遺產保護工作聯席會議修訂了《湖北省非物質文化遺產保護工作聯席會議制度》。［14］《條例》在制定過程中已經成立了北京市非物質文化遺產保護工作聯席會議，涉及北京市發改委、市教委、市經信委、市財政局等多個部門，［15］提出要“建立健全非物質文化遺產工作聯席會議制度”（第六條），并規定了聯席會議的基本工作。

3.規定團體也可以被認定為傳承人

非遺的重要特征之一是活態性，“活”的重要體現在于傳承人。因此，傳承人是非遺“活”的重要載體，保護傳承人是非遺保護工作中的重要環節。過去很長一段時期，非遺傳承人一般是指個人，在非遺項目代表性傳承人的認定工作中一般也是指個人。這種認定方式體現了一定的科學性，但也存在一些問題，比如像廟會這種大型的民俗活動可能很難去認定傳承人，［16］因為個人很難體現這種活動的形式、活動及內涵，需要多人相互配合才能更好地展現。為了解決這種問題，各省（自治區、直轄市）在制定條例過程中也進行過調整，如《浙江省非物質文化遺產保護條例》第三章“名錄與傳承”第十九條中指出：“符合下列條件的組織和團體，可以申請或者被推薦為非物質文化遺產代表性傳承單位”。2015 年，《上海市非物質文化遺產保護條例》第二十九條規定，“代表性傳承人包括個人和團體”，將團體也納入了傳承人的范圍。［17］《條例》則結合北京市的實際情況，在第二十二條中提出“代表性傳承人可以是個人或者團體”。顯然，這項規定是在實際認定工作中的創新之舉，意義深遠。

4.完善傳承人的權利及退出機制

為鼓勵和支持傳承人的傳承活動，政府部門一般會對各級傳承人給予一定的扶持，提供一定的保障，賦予其一定的權利，規定相應的義務。《條例》第二十四條中指出：“具有一定技術水平的代表性傳承人，可以按照國家和本市有關規定申報專業技術職稱。”規定傳承人可以申請專業技術職稱，不僅是對其技藝的肯定，同時將其納入專業技術人員領域，也在一定程度上提高了他們的社會地位，體現了對“工匠精神”的傳承和弘揚。

在進入機制方面，對傳承人的認定條件更加全面。《條例》第二十五條中規定：“代表性傳承人應當堅持德藝雙馨，遵守法律法規”，不僅要求傳承人要具有精湛的技藝，而且要求傳承人要具有高尚的道德情操。在退出機制上，對傳承人進行定期考核。第二十六條規定要“建立評估制度”，對經提示后無正當理由仍不履行義務的傳承人，撤銷其資格。第五十八條規定對違反《條例》相關規定的，給予取消資格、撤銷資格、退還經費等處罰。通過定期評估，給傳承人適當的壓力，對增強傳承人的使命感、責任感等具有重要作用。

5.出臺優惠政策鼓勵學校培養后繼人才

針對如何解決當前非遺傳承面臨的“招不來、留不住、傳不下”的困境，《條例》第三十條提出要“培養非物質文化遺產后繼人才”，鼓勵高等學校、中等職業學校中增設非遺專業，并出臺減免學費的優惠政策，支持學校聘請代表性傳承人進校園從事非遺教學工作。這些舉措不僅鼓勵和支持了學校承擔起培養后繼非遺傳承人的重任，而且也吸引了青年學生學習非遺知識及傳統技藝，由此解決“人亡技消”的困境。［18］

6.提出分類保護并采用多種保護方式

非遺資源眾多，不同項目的存續狀態、傳承情況各不相同，因此，在非遺的保護工作中不能采用“一刀切”的方式，而應該從不同非遺項目的實際存續狀態出發，采用不同的保護方式，實行分級分類保護。《條例》指出要“實行分類保護”（第三十二條），針對瀕臨消失、傳承困難的一類實行“搶救性保護”（第三十三條），針對具有生產性質和社會需求的非遺項目，支持其轉化為文化產品和文化服務，實行“生產性保護”（第三十四條）。對代表性項目集中、形式和內涵保持完整、彰顯古都文化和京味文化的特定區域，實行區域性整體保護（第三十五條）。分類保護的方式體現了具體問題具體分析的哲學思想，為非遺的保護提供了靈活保護的途徑。

7.提出納入基本公共文化服務目錄

基本公共文化服務是面向公眾提供的，有利于豐富公眾的文化活動。截至2018 年底，北京市的四級公共文化設施共有7131 個，平均覆蓋率高達98.85%。［19］《條例》規定將具有地方特色、適宜普及推廣的非遺代表性項目納入基本公共文化服務目錄，支持傳統音樂、舞蹈、戲劇、雜技等項目進行展演（第三十八條）。通過該舉措，非遺項目將納入基本公共文化服務體系中，有利于豐富公共文化服務的內容，拓寬公眾的文化視野。

此外，《條例》支持社區將非遺保護工作融入社區建設，塑造社區的特色文化，并鼓勵將代表性非遺項目入社區管理中，如居民公約、自治章程、村規民約等（第四十六條）。

8.加強保護原材料，彰顯人與自然的和諧共生

傳統技藝、傳統醫藥、傳統美術中的部分非遺項目與原材料關系密切。原材料資源的豐富與匱乏將直接使非遺項目的保護和傳承受到影響。如據國家級非遺北京料器第七代傳承人介紹，制作料器的原材料面臨即將耗盡，料器面臨消失的危險。［20］這個例子就鮮明地體現了原材料對非遺項目發展的重要性。《條例》第三十九條指出要加強對與非遺代表性項目密切相關的天然原材料的保護，包括動物、植物等，鼓勵合理使用替代品，并且嚴禁對天然原材料進行亂采、濫挖或盜賣。這不僅有力地促進了非遺項目的傳承，而且體現了對大自然的尊重，彰顯了人與自然的和諧共生。

9.鼓勵成立行業組織并重視與文化創意相融合

行業組織是一種具有自發性、市場性、行業性、會員性、非營利性、非政府性和互益性的社會組織，［21］是溝通政府和會員的紐帶。《條例》鼓勵成立非遺相關的行業組織，支持其研究、挖掘、宣傳非遺的歷史文化內涵（第九條）。而且，《條例》重視非遺相關各行業間的融合發展，鼓勵有關部門建立非遺與科技、文化創意、健康等產業相融合的合作平臺，推動產學研融合、校企合作（第四十七條）。

在文化產品（服務）產出及消費方面，《條例》鼓勵公民、法人和其他組織合理利用非遺資源，開發文化產品和文化服務，并給予一定的資金支持（第五十條），推動非遺的創造性轉化、創新性發展（第四條）。《條例》還指出政府及有關部門應當建立消費促進機制，引導消費非遺文化產品及文化服務，促進宣傳（第四十八條）。

10.重視對非遺知識產權的保護

知識產權，又稱為智慧財產權或智力成果權，是指人們對其創造的智力成果依法享有的專有權利，本質上是一種無形財產權。［22］其中，著作權、專利權和商標權是知識產權中的重要組成部分。［23］《條例》也體現了知識產權的重要性，強調依法保護非遺知識產權，對涉及知識產權的傳統技藝、生產工具、藝術表現方法等通過注冊商標、申請專利及著作權的方式加以保護（第五十四條）。這為非遺知識產權的保護提供了有力的支撐，而且有利于規范行業內的市場秩序。

三、《條例》的不足之處

筆者認為《條例》雖然已經比較完備，然而在保護原則、傳承人認定條件及違法處罰方面還存在些許不完善之處。

1.非遺保護的三大原則未明確提出

《非遺法》第四條提出，保護非遺，“應當注重其真實性、整體性和傳承性”，這是保護非遺的三大基本原則，而對照《條例》中的總則部分，并未發現體現這三大保護要求的條款。筆者認為，這三項要求對非遺保護來說至關重要，是甄別非遺保護項目的準繩。首先，非遺保護的真實性原則。1977 年，《實施保護世界文化和自然遺產公約操作指南》對真實性的界定如下：“（文化）遺產應當滿足在設計、材料、工藝和位置環境方面真實性的檢驗；真實性并不局限于原始的形式和結構，它還應包括在時間延續過程中構成其藝術和歷史價值的所有持續的改動和添加。”［24］“真實性”要求我們所要保護的非遺項目是真實存在于人們日常生活中，而不是偽造的。其次，非遺保護的整體性原則。整體性原則是要求保護非遺項目本身及與之相關的其他要素或文化空間，強調非遺保護不僅是針對項目本身，也應當關注它所產生和發展的環境。第三，非遺保護的傳承性原則。傳承性指“各族人民世代相傳”的非遺項目，一般通過口傳心授的形式代代相傳，這也是非遺“活態性”的關鍵所在。總之，這三大保護原則是申報、認定、評選非遺項目的重要標準，也是保護工作的重要要求，在非遺保護中起著重要的規范作用，應當加以體現。

2.非遺傳承人的認定及權利還需完善

根據2008 年文化部通過的《國家級非物質文化遺產項目代表性傳承人認定與管理暫行辦法》（中華人民共和國文化部令第45 號）第四條關于代表性傳承人的評審條件，從事非遺資料收集、整理和研究的人員不得認定為國家級非遺傳承人。因此，在非遺代表性項目傳承人的評審及認定方面，設定否決條件也是十分有必要的。如《江蘇省非物質文化遺產保護條例》第二十七條規定，不直接從事非遺項目傳承工作和活動的人員不得被認定為傳承人。［25］《廣東省非物質文化遺產保護條例》中第二十七條對傳承人申請者也設定了法定條件，規定了三類人員不得被認定為傳承人。［26］《條例》的第二十二條中設定了滿足的條件，但未設立否定條件，還可以繼續完善。

在傳承人應享有的權利方面，《條例》第二十四條規定了傳承人的基本權利，可以評技術職稱，以及政府應給予的支持，但條文中未提及傳承人在獲得政府支持之外的個人權利，比如未提及參加非公益類活動所獲得報酬的歸屬問題，可能也會使傳承人產生是否可以作為自己報酬的疑慮。如《江蘇省非物質文化遺產保護條例》第三十條第四款規定傳承人享有的權利包括“取得傳承、傳播工作或者其他活動相應的報酬”。［27］

3.法律責任內容少且未涉及處罰金額

從法律相關責任來看，《條例》中涉及的法律條文數量較少，第六章“法律責任”共有4條。《非遺法》中“法律責任”共有5 條，《江蘇省非物質文化遺產保護條例》《福建省民族民間文化保護條例》《湖北省非物質文化遺產條例》中的“法律責任”都有4 條，《廣西壯族自治區民族民間傳統文化保護條例》中的“法律責任”有5 條，《浙江省非物質文化遺產保護條例》中的“法律責任”有6 條，《貴州省非物質文化遺產保護條例》有6 條，《寧夏回族自治區非物質文化遺產保護條例》中“法律責任”有6 條，《云南省非物質文化遺產保護條例》中“法律責任”有7 條。當然，只要法律責任涵蓋范圍廣泛、具體內容豐富，具體條目的數量也不能代表實質性的問題，但條目數量及內容仍是重要的參考標準。

《條例》中明確提出對違反《條例》相關規定的行為進行處罰，但沒有涉及具體的處罰金額，其約束力可能會受到一定程度的弱化。上述列舉的各省（自治區、直轄市）的條例中均提出了具體的處罰金額，最高一般不高于10 萬元。誠然，處罰金額的數量并不是目的，然而，在當今經濟快速發展的社會，罰金可以起到重要的制約作用。

四、進一步完善《條例》的幾點思考

基于前文所指出的幾點不完善之處，筆者認為可以從以下幾個方面去思考，促進《條例》更加完善。

1.非遺保護的三大原則應當在條文中適當呈現

如前所述，非遺保護的三大原則在實際工作中具有重要的指導作用，有些省份在條例中也予以體現，筆者認為《條例》也應該在適當的條文中加以呈現，以此作為指導。其一，可以參考《非遺法》在總則中增加條款來體現；其二，可以參考其他省份條例條文，在具體的相關條文中適當呈現。由此，使得非遺保護的“真實性、整體性、傳承性”在《條例》中得以體現，指導非遺的保護工作。

2.補充非遺傳承人的認定條件及取得報酬的權利

在完善傳承人的認定條件方面，除了現有的評選條件外，應當增加否決條件。參考《國家級非物質文化遺產項目代表性傳承人認定與管理暫行辦法》（中華人民共和國文化部令第45號）第四條及前文列舉的兩個條例等，在現有條款基礎上，增設否決條件，規定從事非遺資料整理、研究等工作而非直接參與非遺傳承活動的這類群體不得申報、不得被認定為非遺代表性項目傳承人，從而使傳承人的評選條件更加完備。

在傳承人從事非公益性活動所獲得的報酬方面，應當參考相關條例條款，結合傳承人的實際經濟收入情況，從法律上允許他們在從事正常的非公益類活動中所獲取的報酬歸傳承人所有，從而明確報酬的歸屬，增加傳承人的收入。

3.增設違反《條例》規定的處罰條文

對違反《條例》相關規定的違法行為做出一定的罰款處罰，對保護、保存非遺資源是十分必要的。《條例》中應當增設具體的罰款金額，以罰款為手段，引導人們對保護非遺活動的重視，通過刑事處罰、罰款讓違法人員意識到破壞非遺資源后果的嚴重性。罰款的具體金額應當根據違法的程度來決定。此外，除了罰款，還可以處罰與個人密切相關的活動，比如對違反本條例相關規定的人員做出禁止參加公職考試、禁止銀行貸款等。通過罰款約束不法行為，引導公眾增強保護北京市非遺的自覺意識。

總之，非遺的保護工作任重而道遠，非遺的立法保護是其中的重要保護方式。《條例》的出臺是非遺保護的新起點而非終點。在今后的非遺保護工作中，隨著社會環境的變化，《條例》的具體內容也會進行修訂以適應新時期、新階段的具體需求。此次出臺的《條例》在國內來說已經相當完備，筆者提出的幾點不足希望能為今后的修訂工作提供參考。