PPP項目資本金制度改革問題探析

徐春燕

固定資產(chǎn)投資項目資本金制度是我國投資調(diào)控的重要手段之一，早在1996年就出臺了項目資本金的管理制度，《公司法》也對資本金有相關(guān)規(guī)定。隨著財辦金[2017]92號文的出臺，又對資本金額的資金性質(zhì)或來源作了規(guī)定;國資發(fā)財管[2017]192號文件發(fā)布，禁止央企引入“名股實債”類的融資性股權(quán)資金;而隨著“資管新規(guī)”的出臺，很多銀行對PPP項目相關(guān)融資工作都采取暫停或暫緩?fù)七M的應(yīng)對措施。市場對PPP項目的觀望情緒嚴重，政府的各種規(guī)范性文件一定程序上防范了金融風險，同時也澆滅了金融機構(gòu)參與基礎(chǔ)設(shè)施融資的熱情。如何完善PPP項目資本金制度，存在哪些問題？本文就此進行簡要探析，以期進一步完善制度，對相關(guān)PPP工作者有所幫助。

一、資本金新政策出臺引發(fā)的思考

國發(fā)[1996]35號文件是專門針對固定資產(chǎn)投資項目資本金管理規(guī)定的一項試行制度，規(guī)定對各種經(jīng)營性投資項目，必須首先落實資本金才能進行建設(shè)，具體包括國有企業(yè)基本建設(shè)、技術(shù)改造、房地產(chǎn)開發(fā)項目、集體投資項目等。公益性投資項目不實行資本金制度。

則隨著〔2014〕43號）文件的出臺，切斷了融資平臺為地方政府輸血的功能，政府信用背書、平臺借款的模式已不復(fù)存在。然而，實踐中依然存在項目公司股東以“明股實債”、“股東借款”等融資資金作為項目資本金。2018年3月2日，財政部發(fā)布（財金〔2018〕23號文），要求國有金融機構(gòu)不得為社會資本合作（PPP）項目提供債務(wù)性資金作為項目資本金，國有金融企業(yè)向參與PPP項目投資建設(shè)的社會資本方或地方政府融資平臺公司提供融資的，應(yīng)對資本金進行“穿透性”審查，確保資本金比例合規(guī)。

可見，監(jiān)管層已經(jīng)意識到實踐中不少項目資本金存在空心化、穿透看都是借貸資金充當資本金等問題的嚴重性，并已經(jīng)下定了治理的決心。

二、如何解讀資本金不得為債務(wù)性資金和穿透檢查

財金〔2018〕23號文第二條穿透原則，及 “明股實債”、股東借款、借貸資金等債務(wù)性資金均在禁止之列，項目資本金似乎應(yīng)追溯至最初資金來源，根據(jù)資金性質(zhì)來界定該出資是否合規(guī)。而所謂的債務(wù)性資金，是對項目公司而言的債務(wù)資金，還是對項目公司股東而言的債務(wù)資金呢？國發(fā)[1996]35號文，明確項目資本金為非項目公司債務(wù)性資金。可見23號文再次重申資本金不得為債務(wù)性資金，是強調(diào)項目投資人用于項目的資本金不得為債務(wù)融資性資金，即為自有的權(quán)益性資金。

對于產(chǎn)業(yè)公司而言是否需層層向上查看股東之財務(wù)報表以確保不存在債務(wù)融資資金？這種穿透審查在實踐中執(zhí)行和標準不易把握，并且極大增加了交易成本。所以，是否應(yīng)穿透至最初資金來源，還需監(jiān)管層面的進一步明確。

三、PPP項目資本金融資方式

隨著近年來大量PPP項目的落地，很多企業(yè)存在長期股權(quán)投資大于實收資本的情況。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，截止2017年11月25日，中央企業(yè)牽頭參與的PPP項目為了1062個，占總成交項目數(shù)的35%，金額達5.7萬億元，占總成交數(shù)的59%。項目資本金出資成了目前社會資本方無法承受的難題。

新規(guī)出臺前，社會資本方采用“名股實債”型融資方式取得資金作為項目資本金，金融機構(gòu)以財務(wù)投資人或社會資本方的身份成為PPP項目公司名義股東，由第三方對金融機構(gòu)提供差補、回購、流動性支持等增信措施，確保其所投資金的本息按期償還。此前因未直接違反法律法規(guī)規(guī)定，已成為PPP資本金融資的主流。財辦金[2017]92號文的出臺，對這種“明股實債”的股權(quán)融資模式無疑是當頭一擊。在此背景下，本人認為項目資本金只剩兩種簡單粗暴的來源方式：一是企業(yè)自已出足股權(quán)部分的資本金，二是金融機構(gòu)介入真股權(quán)。那么，金融資本是否愿意或是否有能力來做項目公司真股東呢？金融機構(gòu)是否有能力對設(shè)計、建設(shè)、運營、管理、移交等發(fā)表專業(yè)的意見呢？恐怕其決策也難以有專業(yè)作支撐，保證項目順利推進。除非金融機構(gòu)能讓渡出項目公司表決權(quán)，對于這種真股實債還是有可行性的。

四、PPP項目資本金制度改革建議

（一）允許注冊資本金小于項目資本金

注冊資金與項目資本金無論從概念、法律依據(jù)、概念內(nèi)涵、金額要求上各不相同，在實務(wù)中，政府和社會資本方的主要困擾是能不能將其視為一個問題。財政部下發(fā)的文件傾向于兩者是同一個概念，而發(fā)改委文件能推斷出兩者可以不是同一個概念，政府則傾向于將資本金和注冊資本統(tǒng)一，但目前缺少法律支持文件。降低注冊資本金，對于項目公司股東來說，能緩解前期融資壓力還可以滿足社會資本方退出環(huán)節(jié)的利益最大化。

（二）項目資本金比例視項目可再適度下調(diào)

固定資產(chǎn)投資項目資本金比例已經(jīng)歷三次下調(diào)，對當前民生和經(jīng)濟發(fā)展需要的項目資本金比例，為加快補上公共服務(wù)、公共產(chǎn)品、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展短板，可再適度下調(diào)。而現(xiàn)行最低資本金比例中，如：交通基礎(chǔ)設(shè)施項目最低資本金比例仍需20%，本人認為在節(jié)能環(huán)保、民生工程等項目應(yīng)進一步下調(diào)資本金比例，金融機構(gòu)要根據(jù)融資主體和項目實際情況，根據(jù)產(chǎn)業(yè)扶持政策引導(dǎo)，適度放寬項目資本金審定比例。吸取國外PPP項目發(fā)展經(jīng)驗，基礎(chǔ)設(shè)施類項目的資本金比例基本都在10%左右，以債務(wù)性資本作為有效補充，這是與基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的性質(zhì)相匹配的，也是激發(fā)市場活力的有效手段。

（三）建立資本金退出機制

我國PPP項目模式中有關(guān)社會資本退出安排的政策中，缺乏單獨的退出機制，重準入保障，輕退出安排。有關(guān)指導(dǎo)或?qū)嵤┮庖娝婕暗耐顺鰴C制的安排，偏重于非正常情形下的臨時接管或移交等，對正常情形下社會資本方的退出方面，約定或規(guī)范性的指導(dǎo)意見較少。

我國的PPP實踐中，股權(quán)變更限制的適用范圍廣泛，且限制的主體不對稱等，即政府方更占主導(dǎo)地位。政府方的股權(quán)變更常設(shè)置限制豁免和單方審核權(quán)，無形當中給社會資本方的退出制造困難。本人認為應(yīng)建立靈活的股權(quán)轉(zhuǎn)讓機制，區(qū)分建設(shè)期和運營期不同階段退出機制。隨著銀行還本付息的逐步償付，應(yīng)允許社會資本同比例退出，以及項目公司留存收益分配的同步進行。還可以尋求更快捷的退出方式，如：租賃模式。項目公司以項目資產(chǎn)與租賃公司開展售后回租業(yè)務(wù)，以實現(xiàn)社會資本退出，還可以謀求資產(chǎn)證券化形式實現(xiàn)退出。

（四）政府監(jiān)管與市場實踐應(yīng)有機結(jié)合

實踐是檢驗理論的唯一標準，政府出臺的每一項政策措施，都有他的背景和必要性，但“實踐是檢驗真理的唯一標準”，任何一項改革，只有在實施過程中不斷校驗和糾偏，監(jiān)管有度與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合，才能更好的服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展。

五、結(jié)束語

綜上所述，我國在堅持法定資本金制度的前提下，應(yīng)參照項目總投資額、合作模式等因素，細化最低資本金比例制度，減輕社會資本方資本金投入負擔;應(yīng)建立資本金退出機制，為社會資本方收回項目資本金提供政策支持;應(yīng)拓寬資本金融資渠道，創(chuàng)新融資工具;尊重市場在改革資本金制度中的決定作用。

參考文獻：

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