生活垃圾分類管理的立法現狀分析

周艷華

摘 要：隨著我國精神文明建設的不斷發展，環保問題成為了社會普遍關注的熱點話題。近年來，我國已開始在部分城市實施生活垃圾分類管理辦法，實現對生活垃圾的減量、無害和資源化處理，以達到對生活垃圾回收利用、節約資源減少污染的目的，為城市環境的發展建設發揮積極的作用。目前，部分沿海發達城市已就生活垃圾分類管理問題，進行立法建設，但在國家層面對于生活垃圾分類管理的立法工作還較為滯后，嚴重地阻礙和制約了生活垃圾分類管理的普及。因此，在當前形勢下對于生活垃圾分類管理建設工作中，推動立法發展，完善相關法律法規體系建設是首要任務。本文對生活垃圾分類管理的立法現狀進行深入的研究和分析，并結合實際提出合理的建議，以推動我國相關立法的快速發展，為建設良好的生活環境發揮積極的作用。

關鍵詞：生活垃圾;分類;管理;立法

早在20世紀，我國就已針對生活垃圾造成的污染問題，提出了通過建立分類制度對生活垃圾進行資源化處理的建議，并且在國家層面和地方層面，都結合實際情況制定出臺了相關法律法規。但是，受到客觀條件的制約，我國對于生活垃圾分類管理方面的法律法規建設并不完善，存在很多漏洞，而且在實際管理過程中，特別是對國家層面的相關法律法規的管理，非常粗陋，導致很多法律法規條例根本沒有得到徹底落實。而地方層面的相關法律法規則存在嚴重的管理混亂問題，根本無法在生活垃圾處理方面發揮積極的作用。

從2013年開始，我國逐漸加大對各個城市生活垃圾問題的處理力度，特別是針對沿海發達城市，快速推進了關于生活垃圾治理領域的立法建設，進一步加強了相關法律法規的完善，使生活垃圾分類管理機制得以有效實施。目前，我國對于生活垃圾分類管理方面的建設還處于初級階段，仍需要大力強加立法建設，在法律上肯定生活垃圾分類管理制度的地位，推動生活垃圾分類管理機制的發展和普及。對于我國生活垃圾的治理問題，還需要漫長的建設過程，才能夠真正實現生活垃圾分類管理，對生活垃圾實現資源化回收處理，有效減少污染，節約資源，全面改善我國居民的生活環境質量。

一、國家層面的立法體系不夠完善，需要加強建設

目前，在我國還沒有形成系統的生活垃圾分類管理法律體系。國家層面，所有關于生活垃圾分類管理的法律法規，都是零散的分散于各個法律條件之中，形成了法律到行政法規，再到部門規章制度的體系。早在1992年，國務院就頒布了《城市市容和環境衛生管理條例》，在該條例中明確規定了“對城市生活廢棄物應當逐步做到分類收集、運輸和處理”，這也是我國最早提出的關于生活垃圾分類管理法律法規之一。之后，我國又頒布了《中華人民共和國固體廢棄物防治法》《城市生活垃圾管理辦法》等法律文件，在這些文件中都針對城市生活垃圾分類管理問題做出了相關規定，但是這些法律文件做出的規定僅為原則性表述，缺乏對具體工作的明確指示，更沒有明確生活垃圾分類管理的具體辦法和標準，既不成體系，也沒有形成具體的規章制度。也就是說，在實際的生活垃圾分類管理建設過程中，相關立法方面存留有大片的空間。缺乏法律法規的明顯規定和指示，導致我國生活垃圾分類管理始終無法得到徹底落實，對于生活垃圾分類管理建設始終流于表面，沒有得到具體的、有效的建設。

二、省級層面的立法建設仍需加深探索

在省級層面的立法建設工作中，針對生活垃圾分類管理問題，普遍只有綜合類環境立法，如《市容環境衛生條例》等。近年來，隨著我國對生態環境問題越來越重視，逐漸加大了對生態環境的治理力度，同時也逐漸加強了對城市生活垃圾分類管理體系的建設，因此先后有多個省或自治區，出臺了專門針對垃圾管理的立法文件。這些立法文件大致可以為分三類，一類是對城市垃圾中的特殊類型的垃圾專門制定的管理規定，特殊垃圾主要包括建筑工程垃圾和渣土、餐飲業產生的廚余垃圾等，針對其收運程序做出了明確的管理規定，對其進行規范化處理。但是，這類垃圾并不屬于城市生活垃圾。因此，這類立法文件對生活垃圾分類管理的指導意義不大，無法有效規范生活垃圾分類管理工作的建設和發展。

第二類立法文件的主要針對對象是城市生活垃圾，對其收運處理措施做出了具體的規定，但其規定的主要內容是針對垃圾收費辦法和垃圾袋裝運辦法方面，對于生活垃圾分類管理體系的建立具有一定的指導意義，但是還不夠全面。

第三類立法文件帶有濃重的地方色彩，是結合地方實際環境制定的生活垃圾分類管理法律法規，具有較強的局限性，只適用于立法地區。例如，廣東省的區域垃圾處理管理辦法就不適用于廣東省以外的地區。這類立法文化具有很強的地域性，不具普遍性，對于其他地區的生活垃圾分類管理也不具有指導意識。

上述可知，我國對于生活垃圾分類管理的立法工作，在省級層面的立法建設中還留有大片的空白，仍需加強探索，完善相關立法建設工作，建立完善的生活垃圾分類管理立法體系，從而為生活垃圾分類管理機制的建設及具體實踐，提供重要的法律保障，也為我國生態環境建設工作在法律層面提供更加完善的保障，給廣大人民提供更優質、更良好的生存和生活環境。

三、城市層面的立法過于繁雜混亂，需進一步強化管理

隨著我國對生態環境問題越來越重視，針對城市生活垃圾出臺了許多立法文件，在城市層面也出臺了更有針對性的相關立法文件。例如，國家建設部出臺的《關于公布生活垃圾分類收集試點城市的通知》（建城部【2000】12號），在這一通知出臺之后，隨即明確了八個城市作為該通知實施的試點城市。此后，這八個試點城市分別出臺了針對生活垃圾分類管理問題的相關規范性文件。例如，廣州市政府就在2011年2月出臺了《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規定》，當年就開始依照相關規定對廣州市的城市生活垃圾實施分類管理。這在我國是首例以地方政府規章形式，創設了針對生活垃圾分類管理的立法文件。此外，南京市、上海市、深圳市和蘇州市都出臺了類似的立法文件，針對城市生活垃圾分類管理建設進行立法，以政府法規形式確定生活垃圾分類管理的法律地位，從而推動城市生活垃圾分類管理的規范化建設和發展。

（一）城市層面的立法模式

通過分析這五個城市針對生活垃圾分類管理工作出臺的相關規章文件，可以發現我國城市方面的立法存在以下問題。

首先，目前在我國對于生活垃圾分類管理的城市層面立法工作中，基本都是地方政府出臺相關管理規定，也就是立法文件都屬于地方政府層級，而地方人大和常委會方面對于生活垃圾分類管理方面的立法，還處于空白階段。

其次，目前大部分城市對于生活垃圾分類管理的立法目的和基本原則的敘述，基本保持一致，即生活垃圾分類的主要目標就是減少生活垃圾數量，對其進行無害化和資源化處理。其主要建設原則都是以政府作為主導，各個部門分工合作，屬地對生活垃圾分類管理工作實施管轄，公眾全體參與生活垃圾分類管理建設。需要注意的是，廣州和深圳兩個城市都增加了“市場運作”這一表述，其他城市沒有此類表述。

最后，各個城市在制定生活垃圾分類管理相關的立法文件時，對城市的客觀環境進行了思考，結合實際情況制定了適合本城市的相關立法條件，因此在篇幅和具體內容中，各個城市的立法文件略有不同。

（二）城市層面立法對于生活垃圾分類管理流程的規范存在較大差異

在城市層面的立法中，由于各個城市的實際自然環境、經濟發展水平各不相同，因此對于生活垃圾的分類投放、收集、運輸、處置和資源化利用，雖然都對相關流程做出了完整的規定，但是在具體細節方面，廣州、南京和深圳做出了極為詳細的規定，蘇州出臺的立法文件在這方面的規定卻較為簡單，其內容更像是綱領性文件，對于具體的操作和程序，都沒有做出相關標準規定。

（三）城市層面立法對于生活垃圾分類管理制定了不同的標準

在城市層面針對生活垃圾分類管理在制定立法文件的過程中，對于生活垃圾分類管理的相關標準，都做出了不同的規定。受到自然環境、文化以及經濟等因素的影響，各個城市在此方面的差異較大。例如廣州和南京，在立法中都對生活垃圾采用“四分法”進行分類，即分為可回收物、有害垃圾、餐廚垃圾和其他垃圾這四類。其中，廣州和上海更對四類生活垃圾做出了詳細的舉例，使社會大眾更加明確生活垃圾的分類。

（四）城市層面立法對于生活垃圾分類管理普遍制定了責任人制度

針對生活垃圾制定的“分類投放管理責任人”制度在廣州、深圳、南京、蘇州和上海五個城市的地方政府規章中都做出了具體表述，在此之前的城市地方政府針對生活垃圾做出的立法文件中卻少有提及。由此可見，這一制度是一個關鍵點，標志著我國對于生活垃圾分類管理立法的進一步完善。在“分類投放管理責任人”制度中，五個城市表達了同一基本思路，即對于有物業管理的居住區域都以物業服務管理單位作為責任人;對于機關和企業事業單位，這些屬于辦公場所，責任人是單位整體;經營性場所的責任人則為經營單位;公共區域和建筑的責任人則為所有權人或相關管理單位。

（五）城市層面立法對于生活垃圾分類管理制定了不同的激勵機制

在城市層面對于生活垃圾分類管理的立法文件中，還對相關激勵機制和措施進行了表述，其認為激勵機制應貫穿生活垃圾分類管理的全過程中，如在源頭環節制定分類獎勵等。其中，蘇州市和深圳市在立法文件中都對這一內容制定了專章專項條件，條例既集中又詳細。

四、結語

從國家及省市層面來看，近年來我國對于生活垃圾分類管理出臺了大量的立法文件，這說明我國對于生活垃圾分類管理越來越重視，而且正逐漸加大建設力度。但很明顯，我國在此方面的立法還不夠完善，仍有所不足，相關立法工作仍處于初級試驗階段。我國生活垃圾分類管理立法工作仍需要進行長期建設，才能夠形成完善的立法體系。

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