生活垃圾分類管理的立法現(xiàn)狀分析

周艷華

摘 要：隨著我國精神文明建設(shè)的不斷發(fā)展，環(huán)保問題成為了社會普遍關(guān)注的熱點話題。近年來，我國已開始在部分城市實施生活垃圾分類管理辦法，實現(xiàn)對生活垃圾的減量、無害和資源化處理，以達到對生活垃圾回收利用、節(jié)約資源減少污染的目的，為城市環(huán)境的發(fā)展建設(shè)發(fā)揮積極的作用。目前，部分沿海發(fā)達城市已就生活垃圾分類管理問題，進行立法建設(shè)，但在國家層面對于生活垃圾分類管理的立法工作還較為滯后，嚴重地阻礙和制約了生活垃圾分類管理的普及。因此，在當前形勢下對于生活垃圾分類管理建設(shè)工作中，推動立法發(fā)展，完善相關(guān)法律法規(guī)體系建設(shè)是首要任務(wù)。本文對生活垃圾分類管理的立法現(xiàn)狀進行深入的研究和分析，并結(jié)合實際提出合理的建議，以推動我國相關(guān)立法的快速發(fā)展，為建設(shè)良好的生活環(huán)境發(fā)揮積極的作用。

關(guān)鍵詞：生活垃圾;分類;管理;立法

早在20世紀，我國就已針對生活垃圾造成的污染問題，提出了通過建立分類制度對生活垃圾進行資源化處理的建議，并且在國家層面和地方層面，都結(jié)合實際情況制定出臺了相關(guān)法律法規(guī)。但是，受到客觀條件的制約，我國對于生活垃圾分類管理方面的法律法規(guī)建設(shè)并不完善，存在很多漏洞，而且在實際管理過程中，特別是對國家層面的相關(guān)法律法規(guī)的管理，非常粗陋，導致很多法律法規(guī)條例根本沒有得到徹底落實。而地方層面的相關(guān)法律法規(guī)則存在嚴重的管理混亂問題，根本無法在生活垃圾處理方面發(fā)揮積極的作用。

從2013年開始，我國逐漸加大對各個城市生活垃圾問題的處理力度，特別是針對沿海發(fā)達城市，快速推進了關(guān)于生活垃圾治理領(lǐng)域的立法建設(shè)，進一步加強了相關(guān)法律法規(guī)的完善，使生活垃圾分類管理機制得以有效實施。目前，我國對于生活垃圾分類管理方面的建設(shè)還處于初級階段，仍需要大力強加立法建設(shè)，在法律上肯定生活垃圾分類管理制度的地位，推動生活垃圾分類管理機制的發(fā)展和普及。對于我國生活垃圾的治理問題，還需要漫長的建設(shè)過程，才能夠真正實現(xiàn)生活垃圾分類管理，對生活垃圾實現(xiàn)資源化回收處理，有效減少污染，節(jié)約資源，全面改善我國居民的生活環(huán)境質(zhì)量。

一、國家層面的立法體系不夠完善，需要加強建設(shè)

目前，在我國還沒有形成系統(tǒng)的生活垃圾分類管理法律體系。國家層面，所有關(guān)于生活垃圾分類管理的法律法規(guī)，都是零散的分散于各個法律條件之中，形成了法律到行政法規(guī)，再到部門規(guī)章制度的體系。早在1992年，國務(wù)院就頒布了《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》，在該條例中明確規(guī)定了“對城市生活廢棄物應(yīng)當逐步做到分類收集、運輸和處理”，這也是我國最早提出的關(guān)于生活垃圾分類管理法律法規(guī)之一。之后，我國又頒布了《中華人民共和國固體廢棄物防治法》《城市生活垃圾管理辦法》等法律文件，在這些文件中都針對城市生活垃圾分類管理問題做出了相關(guān)規(guī)定，但是這些法律文件做出的規(guī)定僅為原則性表述，缺乏對具體工作的明確指示，更沒有明確生活垃圾分類管理的具體辦法和標準，既不成體系，也沒有形成具體的規(guī)章制度。也就是說，在實際的生活垃圾分類管理建設(shè)過程中，相關(guān)立法方面存留有大片的空間。缺乏法律法規(guī)的明顯規(guī)定和指示，導致我國生活垃圾分類管理始終無法得到徹底落實，對于生活垃圾分類管理建設(shè)始終流于表面，沒有得到具體的、有效的建設(shè)。

二、省級層面的立法建設(shè)仍需加深探索

在省級層面的立法建設(shè)工作中，針對生活垃圾分類管理問題，普遍只有綜合類環(huán)境立法，如《市容環(huán)境衛(wèi)生條例》等。近年來，隨著我國對生態(tài)環(huán)境問題越來越重視，逐漸加大了對生態(tài)環(huán)境的治理力度，同時也逐漸加強了對城市生活垃圾分類管理體系的建設(shè)，因此先后有多個省或自治區(qū)，出臺了專門針對垃圾管理的立法文件。這些立法文件大致可以為分三類，一類是對城市垃圾中的特殊類型的垃圾專門制定的管理規(guī)定，特殊垃圾主要包括建筑工程垃圾和渣土、餐飲業(yè)產(chǎn)生的廚余垃圾等，針對其收運程序做出了明確的管理規(guī)定，對其進行規(guī)范化處理。但是，這類垃圾并不屬于城市生活垃圾。因此，這類立法文件對生活垃圾分類管理的指導意義不大，無法有效規(guī)范生活垃圾分類管理工作的建設(shè)和發(fā)展。

第二類立法文件的主要針對對象是城市生活垃圾，對其收運處理措施做出了具體的規(guī)定，但其規(guī)定的主要內(nèi)容是針對垃圾收費辦法和垃圾袋裝運辦法方面，對于生活垃圾分類管理體系的建立具有一定的指導意義，但是還不夠全面。

第三類立法文件帶有濃重的地方色彩，是結(jié)合地方實際環(huán)境制定的生活垃圾分類管理法律法規(guī)，具有較強的局限性，只適用于立法地區(qū)。例如，廣東省的區(qū)域垃圾處理管理辦法就不適用于廣東省以外的地區(qū)。這類立法文化具有很強的地域性，不具普遍性，對于其他地區(qū)的生活垃圾分類管理也不具有指導意識。

上述可知，我國對于生活垃圾分類管理的立法工作，在省級層面的立法建設(shè)中還留有大片的空白，仍需加強探索，完善相關(guān)立法建設(shè)工作，建立完善的生活垃圾分類管理立法體系，從而為生活垃圾分類管理機制的建設(shè)及具體實踐，提供重要的法律保障，也為我國生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作在法律層面提供更加完善的保障，給廣大人民提供更優(yōu)質(zhì)、更良好的生存和生活環(huán)境。

三、城市層面的立法過于繁雜混亂，需進一步強化管理

隨著我國對生態(tài)環(huán)境問題越來越重視，針對城市生活垃圾出臺了許多立法文件，在城市層面也出臺了更有針對性的相關(guān)立法文件。例如，國家建設(shè)部出臺的《關(guān)于公布生活垃圾分類收集試點城市的通知》（建城部【2000】12號），在這一通知出臺之后，隨即明確了八個城市作為該通知實施的試點城市。此后，這八個試點城市分別出臺了針對生活垃圾分類管理問題的相關(guān)規(guī)范性文件。例如，廣州市政府就在2011年2月出臺了《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規(guī)定》，當年就開始依照相關(guān)規(guī)定對廣州市的城市生活垃圾實施分類管理。這在我國是首例以地方政府規(guī)章形式，創(chuàng)設(shè)了針對生活垃圾分類管理的立法文件。此外，南京市、上海市、深圳市和蘇州市都出臺了類似的立法文件，針對城市生活垃圾分類管理建設(shè)進行立法，以政府法規(guī)形式確定生活垃圾分類管理的法律地位，從而推動城市生活垃圾分類管理的規(guī)范化建設(shè)和發(fā)展。

（一）城市層面的立法模式

通過分析這五個城市針對生活垃圾分類管理工作出臺的相關(guān)規(guī)章文件，可以發(fā)現(xiàn)我國城市方面的立法存在以下問題。

首先，目前在我國對于生活垃圾分類管理的城市層面立法工作中，基本都是地方政府出臺相關(guān)管理規(guī)定，也就是立法文件都屬于地方政府層級，而地方人大和常委會方面對于生活垃圾分類管理方面的立法，還處于空白階段。

其次，目前大部分城市對于生活垃圾分類管理的立法目的和基本原則的敘述，基本保持一致，即生活垃圾分類的主要目標就是減少生活垃圾數(shù)量，對其進行無害化和資源化處理。其主要建設(shè)原則都是以政府作為主導，各個部門分工合作，屬地對生活垃圾分類管理工作實施管轄，公眾全體參與生活垃圾分類管理建設(shè)。需要注意的是，廣州和深圳兩個城市都增加了“市場運作”這一表述，其他城市沒有此類表述。

最后，各個城市在制定生活垃圾分類管理相關(guān)的立法文件時，對城市的客觀環(huán)境進行了思考，結(jié)合實際情況制定了適合本城市的相關(guān)立法條件，因此在篇幅和具體內(nèi)容中，各個城市的立法文件略有不同。

（二）城市層面立法對于生活垃圾分類管理流程的規(guī)范存在較大差異

在城市層面的立法中，由于各個城市的實際自然環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展水平各不相同，因此對于生活垃圾的分類投放、收集、運輸、處置和資源化利用，雖然都對相關(guān)流程做出了完整的規(guī)定，但是在具體細節(jié)方面，廣州、南京和深圳做出了極為詳細的規(guī)定，蘇州出臺的立法文件在這方面的規(guī)定卻較為簡單，其內(nèi)容更像是綱領(lǐng)性文件，對于具體的操作和程序，都沒有做出相關(guān)標準規(guī)定。

（三）城市層面立法對于生活垃圾分類管理制定了不同的標準

在城市層面針對生活垃圾分類管理在制定立法文件的過程中，對于生活垃圾分類管理的相關(guān)標準，都做出了不同的規(guī)定。受到自然環(huán)境、文化以及經(jīng)濟等因素的影響，各個城市在此方面的差異較大。例如廣州和南京，在立法中都對生活垃圾采用“四分法”進行分類，即分為可回收物、有害垃圾、餐廚垃圾和其他垃圾這四類。其中，廣州和上海更對四類生活垃圾做出了詳細的舉例，使社會大眾更加明確生活垃圾的分類。

（四）城市層面立法對于生活垃圾分類管理普遍制定了責任人制度

針對生活垃圾制定的“分類投放管理責任人”制度在廣州、深圳、南京、蘇州和上海五個城市的地方政府規(guī)章中都做出了具體表述，在此之前的城市地方政府針對生活垃圾做出的立法文件中卻少有提及。由此可見，這一制度是一個關(guān)鍵點，標志著我國對于生活垃圾分類管理立法的進一步完善。在“分類投放管理責任人”制度中，五個城市表達了同一基本思路，即對于有物業(yè)管理的居住區(qū)域都以物業(yè)服務(wù)管理單位作為責任人;對于機關(guān)和企業(yè)事業(yè)單位，這些屬于辦公場所，責任人是單位整體;經(jīng)營性場所的責任人則為經(jīng)營單位;公共區(qū)域和建筑的責任人則為所有權(quán)人或相關(guān)管理單位。

（五）城市層面立法對于生活垃圾分類管理制定了不同的激勵機制

在城市層面對于生活垃圾分類管理的立法文件中，還對相關(guān)激勵機制和措施進行了表述，其認為激勵機制應(yīng)貫穿生活垃圾分類管理的全過程中，如在源頭環(huán)節(jié)制定分類獎勵等。其中，蘇州市和深圳市在立法文件中都對這一內(nèi)容制定了專章專項條件，條例既集中又詳細。

四、結(jié)語

從國家及省市層面來看，近年來我國對于生活垃圾分類管理出臺了大量的立法文件，這說明我國對于生活垃圾分類管理越來越重視，而且正逐漸加大建設(shè)力度。但很明顯，我國在此方面的立法還不夠完善，仍有所不足，相關(guān)立法工作仍處于初級試驗階段。我國生活垃圾分類管理立法工作仍需要進行長期建設(shè)，才能夠形成完善的立法體系。

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