我國遭遇反補貼調查的現狀與對策

王 萌

內容提要：自2004年加拿大對我國開啟反補貼調查之始，截至2019年7月31日，國外針對我國的反補貼調查共170起，以“反補貼”名義產生的貿易摩擦不容樂觀。我國遭遇的反補貼調查呈現行業涉及廣、反補貼稅率高、調查內容被不同的國家復制；日落復審基本沿襲原審終裁的特點。我國不能長期處于被動應對反補貼調查及被采取相應措施的狀態，從政府層面需要規范補貼的制定，避免專向性；企業層面積極應訴；專業行會是政府與企業之間的橋梁。

近年來，我國大量商品被發起反傾銷反補貼合并調查，頻率之高、涉及產品范圍之廣、影響之深，在全球貿易救濟史上是罕見的。雖然到目前已有76個國家承認中國的市場經濟地位，我國企業應訴反傾銷的國際環境正在逐步得到改善，但應對反補貼的難度在增大。反補貼調查對被調查國的影響要遠遠超過反傾銷調查，風險更大，破壞性更強。反傾銷本質上針對的是生產者造成的價格歧視；反補貼本質上針對的是政府造成的市場扭曲。一旦補貼造成了市場影響或者旨在造成市場影響，就要征收反補貼稅，從而恢復市場的功能。對一國發起反補貼調查，意味著對補貼國政府經濟政策的干預，以及對該國宏觀政策的挑戰。自2004年加拿大對我國開啟反補貼調查之始，針對我國的反補貼調查有增無減，以“反補貼”名義產生的貿易摩擦不容樂觀。截至2019年7月31日，國外針對我國發起的發補貼調查案共170起（如圖1所示），調查案件數不斷創下新高，尤其是在2018年被發起調查一共是29項。被調查案件結案149起，尚在調查中21起。做出肯定型終裁被征收反補貼稅的共108起；做出肯定型終裁征稅后復審停征的5起；原審終裁判定未造成實質性損害或損害威脅36起。共有12個國家和地區對我國發起反補貼調查，排在前五位的是美國92起、加拿大25起、澳大利亞17起、歐盟13起、印度8起。

一、我國遭遇的反補貼調查呈現的特點

（一）反補貼調查的行業呈擴散趨勢

國外對我國反補貼的調查對象主要集中于輕工業制造、化工、機電與高新制造業三個領域，比例分別為73%、13%、13%。在輕工業制造中賤金屬和賤金屬制品，占總案件的52%。2007年以前，反補貼的行業只涉及輕工制造業，2007年以后，以輕工制造業、機電及高新制造業為主。2010年9月，歐盟對中國自動數據處理設備的其他部件發起了反補貼調查，這是國外首次對中國高科技產品發起的調查。2011年11月，美國對中國光伏企業進行調查。此外還涉及紙、紙板及其制品，紡織原料及紡織制品，木材及木制品。涉及的行業廣泛，從勞動密集型到資本密集型到高科技企業均有涉及。

圖1 中國被發起反補貼調查案件走勢圖（2004年—2019年7月）① 本文的數據全部來源于中國貿易救濟信息網經整理。

（二）反補貼稅率比較高

在被征收反補貼稅的108起案例中，從量征收的一共是12起（其中加拿大11起，歐盟1起）。在從價征收的96起中，反補貼最高稅率為0—50%的案件44起，反補貼最高稅率為50%—100%的案件12起，反補貼最高稅率為100%—150%的案件12起，反補貼最高稅率為100%—200%的案件14起，200%以上的案件14起。

美國在對華反補貼案件中，對不合作公司往往適用“先前的任何復審或裁定”中確定的稅率，據此美國商務部可以從先前已有的案例中找到最高的補貼率，而這個相關的數據庫隨著時間的推移、案件的增多不斷地得到充實，所謂“最高”變成一個動態的數據，不斷被更新、提高。這一條規定成為最終導致反補貼稅率越來越高的主要原因。實踐中，往往在案件初裁后至終裁前，因為該“數據庫”內又產生了新的案例數據，而導致終裁稅率大大高于初裁稅率。

（三）反補貼調查引發連鎖反應

由于反補貼調查本身的特點，對某一種出口產品補貼的確定在一定程度上是“公共品”，這為其他國家“搭便車”提供了便利。近年來，我國遭遇反補貼調查的效仿效應越來越明顯。即一種產品在一個國家遭遇反補貼調查，很快就在另外一個國家以同樣的理由再次遭遇反補貼調查。在美國對中國亞硝酸鈉案做出終裁，以不利事實裁定相關項目構成可采取反補貼措施的補貼之后，印度緊隨其后對中國亞硝酸鈉提起了反補貼申訴，指控項目與美國對華亞硝酸鈉案幾乎雷同。現在有13個產品被不同的國家立案調查，涉及33起案件。不銹鋼水槽在2008年到2014年期間被南非、美國、加拿大和澳大利亞四個國家立案調查。銅板紙、輪胎和冷軋鋼板也被三個國家發起調查。尤其是美國和加拿大，在眾多重復被調查案中他們都參與其中。這些調查的指控項目相類似，對發起反補貼調查的國家而言，這樣的措施省時省力，成本低而效率高。而對被調查國而言，應訴成本支出則是巨大的。盡管面對相同或相似的訴訟，但不同國家國情不同，法律制度和產業結構都不盡相同，應訴策略也不盡相同。

（四）絕大多數案件在原審終裁期滿后都被繼續征稅

無論是反傾銷稅和反補貼稅都有執行期限，期滿后國內產業或其代表提出有充分證據的請求而由主管機關發起復審，若在該復審中主管機關確定終止反補貼稅可能導致損害的繼續或再度發生，則可繼續征收稅，這稱之日落審查。我國僅有5起案件在日落終審或者是期中復審中被免除征收反傾銷稅和反補貼稅。2019年5月由于沒有收到美國國內產業參與日落復審的意向通知，美國商務部決定撤銷對中國非公路用輪胎“雙反”令。2015年8月，澳大利亞對2013年開始征收“雙反”的熱軋鋼作出免稅裁決。2017年8月澳大利亞反傾銷委員會決定免除2013開始對進口自中國的鍍鋅鋁板和鍍鋅板征收的“雙反”。2019年8月歐委會已經正式拒絕了歐盟光伏雙反調查關于發起日落復審的申請，決定在9月3日午夜結束歐盟對中國太陽能光伏電池和組件的反傾銷和反補貼措施。

我國最早的一批反補貼調查案，立案期在2004年至2018年1月的反補貼案有7件已經是經歷了原審終裁、第一次日落終裁、第二次日落終裁。也就是說這些產品最少被征收15年的反補貼稅（見表1）。從2008年2月到2013年3月有34起案例已經完成第一次日落終裁，繼續被征稅。

表1 進行兩次日落審查并維持征稅的案件

盡管每年新增加的反補貼調查案數量不多，但每隔幾年就要被重新調查，而且其中的絕大多數維持征稅，就像是“滾雪球”，存量越來越大，然后維持征稅，這個負擔會越來越重。國外一旦對我國產品開展反補貼調查，相關企業需要做大量的應訴工作，需要支付信息搜集、調查問卷和聘請律師等高額應訴費用，而這些費用將構成產品的成本，給企業和消費者帶來額外負擔。

二、應對反補貼調查的對策建議

（一）政府層面：規范補貼政策的制定

一方面根據本國經濟發展的需要，給予適當的扶持是必要的；另一方面又受到國際規則關于補貼的限制。現實的辦法就是在WTO允許制度空間下盡量使用財政補貼措施，既避免了國際的制裁，又使經濟得到了均衡發展，將有限的財政補貼用于最需要的地方。

1.避免財政補貼的專向性

在開放經濟條件下，補貼的效應會隨著稅率、匯率等宏觀經濟機制得到調整和抵消，因此也不會扭曲國際貿易①JACKSON J H.The World Trading System：Law and Policy of International Economic Relations，2nd ed［M］.The MIT Press，1997：296-297.。在制定補貼政策的過程中，要首先進行合規性審議。

“普遍可獲得”的補貼對市場的參與者一視同仁，惠及市場的所有參與者，不會改變競爭的格局。這一補貼形式下，獲取補貼的資格是自動的，凡是符合規定標準的企業均可申請補貼，并通過競爭程序以達到具體的補貼發放要求和標準。標準的嚴格履行有效地規避了法律上的專向性，最大限度地避免了與《SCM協定》的沖突。這樣一來，政府沒有在法律法規層面規定補貼將被限制在一定的企業或區域，這就降低了被專家組或上訴機構認定為具備法律上的專向性的可能性；同時，政府在補貼實施階段也沒有將所有的或大部分的補貼給予少數的幾個企業，這也就排除了事實上的專向性及地理上的專向性。

為了達到這一標準，財政補貼設定的過程應該規范化，通過專門的法規界定財政補貼的目的、原則、資金來源和申請條件與程序，并且盡早地公布財政補貼的方案，方便潛在的參與人進行申請，減少甚至杜絕濫用自由裁量權的空間。同時還需加強對行政權力的外部監督，用制度來制約權力在合法的軌道內運行。提供穩定的預期和可預見性應該是財政補貼確定和執行的基本原則。財政補貼一旦確立，市場的各參與方就可以預測補貼獲得的可能性和補貼金額。

（1）避免法律上的專向性。在制定補貼政策時要注意法律文件語言的表述，避免在法律文件中的專向性。由于對《補貼與反補貼協定》的理解不夠，導致一些補貼帶有明顯的專向性。有些補貼直接規定獲得補貼的條件，而這些條件都是與指標相掛鉤，比如鼓勵企業出口就設定出口銷售額為指標，甚至直接在法律文件中規定獲得補貼的企業名單。這些做法嚴重違反了《補貼與反補貼協定》，為他國發起反補貼調查直接提供了證據，很容易就被判定為具有法律上的專向性。因此，各級政府在設計補貼政策時，要注意相關法規條文的用詞，避免使用“鼓勵并優先支持出口創匯的各類項目”“出口額應達到……”等措辭，為他國的反補貼調查授之以柄。

（2）避免事實上的專向性。避免法律專向性只是避免專向性的第一步，除了在法律設定上要回避專向性外，還要注意監控其實施過程，以免構成事實上的專向性。我國法制還不夠完善，行政權力在我國處于強勢地位，這一現象在補貼政策執行領域也很突出。即使法規完善，沒有體現法律專向性，但在實際執行中，結果和最初的政策設定也會出現偏差，主要表現在：由于法律沒有設定客觀的標準，這就給了管理部門濫用權力的空間，造成條件相同的企業所獲得補貼的結果不一。美國國際貿易委員會通常會調查同一補貼在不同的產業、不同的地區執行結果是否一致，以證明補貼是否是普遍的、公平的。而由于自由裁量權過大而導致的執行不統一的后果，就有可能被認定為存在事實上的專向性；即使法律設定了客觀標準，但在實際執行中沒有得到嚴格的遵守，造成了事實上的補貼專向性。例如有些地方政府為了招商引資，違反了土地“招拍掛”程序，直接低價向外商企業提供土地，被美國國際貿易委員會認定為事實上的專向性補貼。

（3）淡化高新技術企業、高新技術產業開發區的概念。我國高新技術產業開發區是由國務院和地方相關政府進行認定，其設置具有明顯的專向性，有悖于《補貼與反補貼協定》所禁止的“行業專向性”“限定的地理區域”的規定。為了避免違反行業或區域專向性標準，應該淡化高新技術企業、高新技術產業開發區的概念，將對這一區域內的優惠政策擴大為針對所有企業的科技研發活動，與行業、區域無關，實現優惠支持覆蓋面的擴大，全力支持所有企業的科研創新活動。國家對經濟特區的支持應主要體現在基礎設施方面。

在歐盟對華玻璃纖維長絲反補貼案中，此項目涉及的企業由于符合高新技術企業標準，稅率為15%。歐委會認為此項目構成補貼，并以政府放棄財政收入的形式向企業轉移了利益，獲益相當于企業節省下的稅負。我國政府稱，標準是客觀的，所有企業都可以平等地申請稅收優惠待遇。但歐委會并不認同此觀點，企業并非自動獲取資格，而是依靠政府通過歧視性的程序所做出的資格認定。因此，該項目應被認定為可訴性補貼。

2.及時向WTO成員國通報財政補貼政策

長期以來，補貼領域的透明性缺失，使我國政府在國家信譽上遭受了巨大損失。按照WTO的有關規定，成員國應當定時、定期地向組織公開國內補貼項目的具體信息，為其他成員國在補貼性質和補貼程度的判定上提供便利。梳理我國近年來在補貼領域的具體舉措可知，較少就補貼信息向WTO成員國進行宣傳和通知，對已經發出的通知沒有進行后期的完善。因此，建議我國在未來的補貼政策制定中，要審慎發行，同時履行成員國的有關義務，及時對應當公開的各項政策進行宣傳和通知。

3.改變財政補貼的環節

社會生產總過程包括生產、分配、交換、消費四個環節，補貼選擇的環節不同，對競爭的影響就不同。發生在生產和交換環節中的補貼，會對市場競爭產生直接影響，但消費者沒有明顯感受，所以稱之為“暗補”。政府將補貼發給生產者，同時強制要求其降低產品的價格，使消費者能夠以低于市場均衡價格的價格購買到商品，從而獲得補貼。

發生在分配和消費領域的補貼，對競爭關系不產生直接的影響，而消費者看得見、摸得著，故稱之為“明補”。對于產品需求方即對消費者的補貼對國際貿易不形成障礙，因此不屬于WTO規范的范疇。政府將補貼發給消費者，不改變商品的價格，不會干擾市場經濟的正常運行，應對消費者的購買補貼予以加強，美國對新能源汽車的補貼就是直接給消費者補貼。

4.財政補貼的金額控制在一定的范圍內

根據《SCM協議》第11條第9款規定，“如補貼金額屬微量或補貼進口產品的實際或潛在數量或損害可忽略不計，則應立即終止調查。”微量的標準對不同國家是不相同的，對發達國家而言，微量的標準為1%，對發展中國家而言，微量的標準為2%。在補貼的認定中數額必須分攤到單位產品上，有時大額的補貼再計算到每個產品上金額就比較小，如果補貼的數量屬于微量補貼，則反補貼調查就要終止。在歐盟對聚酯短纖維一案中，相關企業成功以微量補貼的結果迫使歐委會終止調查，是中國應對歐盟反補貼調查取得的重大突破。此外，在新西蘭對鍍鋅板和鋼筋、澳大利亞對鐵道輪轂的反補貼調查中，都是以微量補貼而結案。這也是今后抗辯的一個方向，完全不補貼是不現實的，但將補貼數額控制在一定的范圍是較為可行的辦法。

（二）企業層面：積極應訴

以往我國企業對西方國家法律體系和WTO相關規則不夠了解，不敢也不想應訴，態度消極，應對各國反補貼調查的時候，仍有部分企業并不積極。可能認為這些制裁與己關系不大，更愿意本著誰出口誰應訴的態度，走跟隨戰略，等著別人鋪路。對于反補貼調查，正確的應對就是積極應訴。盡可能地配合調查機關的要求，提供令其滿意的答卷，以避免“不利事實、不利推定”的運用，爭取令其認可中國企業的市場經濟運行方式。縱觀美國對華反補貼案件中適用“不利事實、不利推定”的情況有以下幾種：強制應訴方或政府未回答任何問卷；強制應訴方或政府回答了部分問卷，但調查機關認為其提交的信息不完整、不全面，視為不按要求提供信息；被訴企業未回答調查機關為選定強制應訴方而發出的數量和質量要求。凡是未應訴的企業均被裁定100%以上的高稅率，基本上不再可能進入美國市場。

現在有20起案件（其中美國11起）經過企業應訴、國外機構調查后得出否定性意見，未對外國國內產業造成實質性損害或存在實質性威脅，從而結束調查。2010年7月1日，中國企業經過長時間艱苦的應訴工作后，美國國際貿易委員會公布了對原產于我國的金屬絲網托盤雙反調查的產業損害調查終裁結果，認定原產于我國的該產品未對美國產業造成實質性損害或實質性損害威脅，中方應訴取得完勝結果。這也使我國在應對國外貿易保護主義的紛爭中看到了一絲希望。這一案件的勝利為幾家中國企業挽回幾億美元的損失。在訴訟中主要圍繞三個方面：第一是證明我國金屬絲網托盤對美出口金額并不算很大；第二是針對傾銷和補貼幅度的應訴成功獲得了很低的稅率，終裁反補貼稅率為1.52%，這對于美國國際貿易委員會最終認定損害不成立起到了關鍵性的作用；同時通過對國內相關企業產能、產量數據統計，證明我國金屬絲網托盤出口并不會對美國相關企業造成損害。針對這三方面一一擊破，各家企業經過一年多的努力，終于取得了本案的勝訴。

我國企業首先要做好應訴準備工作，特別是行業中出口量較大的“龍頭老大”，由于很有可能被選為強制應訴企業，更要及早決定是否應訴，出手越早越能掌握主動權。其次，應訴策略要準。企業按自身的實際情況制定正確的反傾應訴策略，同時根據實際銷售及財務數據，提前對自己的“雙反”稅率進行測算。最后，銷售、財務和補貼項目文件要整理到位。按照“雙反”應訴的要求來整理銷售及財務數據，使其符合應訴的要求，以最終獲得理想的結果。

（三）行業協會：政府與企業之間的橋梁

行業協會不但要對我國以及世界各國的相關政策和市場情況了如指掌，還要據此為企業提供咨詢、監督、協調等服務。我國企業之所以頻繁遭到反補貼訴訟，與我國行業協會功能缺失有很大關系。行業協會任職人員應該由行業內有影響力、有能力、有國際市場運作經驗的人擔任。行業協會應該對本行業向世界各國的出口量進行規劃、協調與預警，防止對出口國家造成產業損害。行業協會要全面深入了解全世界產業的發展現狀與未來，包括各國該行業產品的質量標準、技術和市場表現等，為行業內企業的生產、出口提供決策依據。當企業遇到反補貼訴訟時，行業協會上要向政府及時反映，下要積極帶領企業應對訴訟。

一方面，行業協會要協同政府和企業共同建立反補貼預警體系，在對其反補貼調查發生前解決危機，規避調查。行業協會比政府和單個企業更容易掌握各行業產業層面的整體信息，利用這個信息優勢，通過判斷可以發出預警信號，有利于企業及早發現潛在的貿易風險，盡早采取措施，防止外國對其啟動反補貼調查。另一方面，一旦國外的反補貼調查已經啟動，行業協會對企業積極應對調查具有很大的幫助作用。在美國對我國展開反補貼調查后，機電商會全權代表中國光伏業，組織國內光伏主要生產企業積極應訴，取得了較好的效果，并提請中國商務部對美國可再生能源扶持政策及補貼措施啟動貿易壁壘調查，給予美國強有力的回擊。

積極發揮好政府、行業協會和企業三方合作機制的作用。補貼是政府行為，反補貼調查的對象亦是政府，面對我國目前的經濟管理體制現實，在當前中國的特定情況下，反補貼應對的主要責任應該由政府承擔，行業協會做好溝通橋梁工作，企業則需要積極配合，主動合作，在日常生產經營中，三方更應積極合作開展預警工作。除了積極應訴方面，三方還應該在日常的生產經營過程中積極合作，關注國際市場的變化與進口國政策的發展，做好預警工作，避免不必要的損失。