減稅降費與財政可持續(xù)性：一個分析矩陣

張學誕 李 娜

內容提要：有關減稅降費對財政可持續(xù)性造成的影響，很多學者從不同的方面給出了分析，面對區(qū)域異質性、結構差異和未來趨勢的影響，適合中國財政可持續(xù)性的分析框架尚未建立。財政可持續(xù)性作為財政風險管理的一個方面，需要將對財政可持續(xù)性的分析作為面向未來的分析。本文嘗試建立財政可持續(xù)性的分析框架，即財政可持續(xù)性分析矩陣，分析中期和長期情況下初始要素約束、趨勢要素約束和結構要素約束與我國財政可持續(xù)性可能產生的影響，為進一步的規(guī)范和實證分析提供參考。

一、引 言

財政可持續(xù)性的概念在上個世紀20年代最早被凱恩斯提出，他認為當一國的契約責任超出財政收入限定的比例時財政則缺乏可持續(xù)性。根據Bird（2003）給出的財政可持續(xù)性的定義是指政府的收入可以滿足公共支出的水平，而財政赤字率和債務率可以成為財政是否可持續(xù)的標準。[1]如《馬斯特里赫特條約》預算赤字的標準是不超過國內生產總值的3%，公共債務水平不超過GDP的60%，我國也設定了與該條約相同的數(shù)字指標。①根據《全國政府性債務審計結果（2013年12月30日公告）》。硬性的數(shù)字標準刻畫了維持財政可持續(xù)性的兩條基本紅線，在影響財政赤字率和債務率的因素中，不僅有經濟周期性波動也有一些不規(guī)則要素。積極財政政策下，會有赤字率增長的情況，在GDP和“政績”等因素作用下，存在地方政府長期積累形成的龐大“隱性”債務。僅僅用赤字率和債務率兩個數(shù)字點衡量，不能系統(tǒng)反映我國財政可持續(xù)性包含內容的“全景圖”，需要建立適合中國實際的財政可持續(xù)性分析框架。

無論是財政收入、財政支出，還是赤字率、債務率等指標，單個年份的量化數(shù)據均不能反映出發(fā)展變化的趨勢，有學者（白彥峰，姜哲；2019）從財政動態(tài)平衡的角度衡量了財政可持續(xù)性，認為財政動態(tài)平衡是財政可持續(xù)的必要條件，若預期未來政府盈余的現(xiàn)值不小于現(xiàn)階段的債務水平，則意味著財政動態(tài)平衡。這種趨勢研究方法值得借鑒，然而財政動態(tài)平衡中的收支總量研究似乎不能觀測到財政收支結構的變遷以及地方財政可持續(xù)性。[2，3]有學者認為減稅降費造成財政收支壓力的關鍵在于分級財政體制下各級財政收入來源構成差異，“減稅降費”對財政支出壓力的影響，不僅要看各級“減稅降費”總量規(guī)模的差異，還要關注“減稅降費”對各級總收入結構性影響。[4]

從“財政三元悖論”的角度來看，減稅、控制債務與赤字水平、增加財政支出不可能同時發(fā)生，基于此理論馮俏彬分析了我國“減稅降費”與財政可持續(xù)性之間的關系，認為我國2019年的大減稅得到減支、增債的助力，近期財政可持續(xù)性穩(wěn)定。[5]實際上“減稅”與“減收”是兩個不同的概念，減稅等于減收是“財政不可能三角”的必要條件，“減稅”是政府進行經濟調節(jié)實施的主觀能動政策，“減收”意味著收入的減少，通常是政策或經濟現(xiàn)實帶來的結果。應該說，持續(xù)“減稅降費”下，減稅、減收與減支三者之間的聯(lián)系與矛盾并存，短期內的減稅政策很直觀地帶來稅收收入的減少，財政支出的持續(xù)性和慣性使其有一定的“棘輪效應”，出現(xiàn)了減稅導致的收入減少與支出剛性之間的矛盾。這種分析似乎忽視“拉弗曲線”的右側，“可持續(xù)性”的分析明確了減稅與財政可持續(xù)性之間是非靜態(tài)和非離散的，這種分析應是一個動態(tài)、連續(xù)的過程。①1987年，世界環(huán)境與發(fā)展委員會發(fā)表的《我們共同的未來》報告中，明確將可持續(xù)發(fā)展定義為“能滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發(fā)展”?！皽p稅”與“減收”之間存在一個“經濟增長”的關鍵變量，減稅情況下減收與增收都有可能發(fā)生。

目前中國的經濟發(fā)展整體水平仍然處于低區(qū)間，高稅收負擔與經濟增長之間的抑制效應得到證實[6]。減稅在短期內雖有可能導致財政收入的下降，長期來看，減稅有利于經濟增長從而正向影響稅收收入增長。這里引出一個減稅與財政可持續(xù)性關鍵問題就是，減稅是否造成了減收以及減收維持的時間，減稅政策的經濟效用并不是一蹴而就的，而是一個發(fā)酵的過程，發(fā)酵的速度也有賴于經濟和社會背景，一年或兩年的減收并不一定意味著財政不可持續(xù)。赤字率和債務率受到經濟因素的廣泛影響，財政可持續(xù)性的動態(tài)分析不能通過“兩條紅線”實現(xiàn)，尤其是對應靈活的分析中長期財政可持續(xù)性。

“更大規(guī)模減稅降費”背景下，減稅、減收與財政可持續(xù)的關系十分值得關注。眼前減稅降費的重要目的是緩解經濟增長下行的壓力，減稅對財政收入的拉動方向也有兩個，不能脫離減稅對經濟增長的拉動效應分析財政收入。既要溢出當下收支缺口的數(shù)字分析的范疇，也要轉變僅從財政收入和支出兩條線衡量財政可持續(xù)性的方式。關注財政可持續(xù)性的初衷是防止出現(xiàn)財政不可持續(xù)的狀況，防范不可持續(xù)的風險?？梢詫ω斦沙掷m(xù)性的分析轉為對未來財政不可持續(xù)的風險管理，建立周期性的財政可持續(xù)動態(tài)分析機制。

二、財政可持續(xù)性的內涵

（一）財政可持續(xù)性與財政風險

已有關于財政可持續(xù)性的研究表現(xiàn)為政府的債務清償、財政動態(tài)平衡和財政風險等方面，很多學者展開了開創(chuàng)性且富有意義的研究，基于債務率、財政收支平衡視角的財政可持續(xù)性研究存在單一性，無法全面估量財政可持續(xù)狀況。本文仍然從財政收支角度看待財政可持續(xù)性問題，除了收入與支出量的變化之外，還關注收支結構變遷以及債務負擔及償還能力的變化，因為政府債務是財政可持續(xù)下的未來確定性支出，債務可持續(xù)性是財政可持續(xù)性的必要條件。為了將本文研究的概念表述清楚，仍需要為財政可持續(xù)性界定一個可行分析的內容和范圍。

本文對財政可持續(xù)的定義為，一定時期內，政府的收入足以滿足公共支出，且包含債務的清償。此種概念界定的原因在于，一是對財政可持續(xù)性的研究需要劃定一個時間區(qū)間，如果不給財政可持續(xù)性一個實踐區(qū)間規(guī)劃，無限期的循環(huán)意味著風險的無限累加，這就模糊了目的導向，結合過去和當下的財政狀況對未來一定時期內的財政可持續(xù)性趨勢做出推斷，很明顯這是復雜但有意義的；二是需要劃分出財政可持續(xù)性所包含的財政結構范疇，財政可持續(xù)性并不是一個無所不包的百寶箱，將其內涵限定在確切的范圍內顯然更清晰和更有邏輯。

財政風險的定義更為廣泛，狹義的財政風險官方定義①財政部在1996年8月公布的政策報告：《國家財政困難與風險問題及振興財政的對策研究》。認為財政風險是指在財政發(fā)展過程中，由于某些經濟社會因素的影響，給財政運行造成波動和混亂的可能性，集中表現(xiàn)為巨額財政赤字和債務危機。劉尚希2004年對財政風險的定義是指政府擁有的公共資源不足以履行其應承擔的支出責任和義務，以至于經濟、社會的穩(wěn)定與發(fā)展受到損害的一種可能性，表現(xiàn)形式包含赤字不可持續(xù)、債務不可持續(xù)和財政不可持續(xù)，政府不能通過擴張赤字、債務與征稅來維持或者擴大支出。[7]

上述關于財政風險的兩種定義都強調了對財政系統(tǒng)產生損害的“可能性”或“不確定性”，如果將財政風險簡單區(qū)分為內生風險和外生風險，②內生風險主要是財政自身不利因素引發(fā)的風險，外生風險則主要是財政系統(tǒng)外的因素導致的風險。財政可持續(xù)性的風險應該屬于財政內生性風險，是財政系統(tǒng)內財政收入與支出關系不可持續(xù)的體現(xiàn)。財政可持續(xù)性風險雖然是財政內生性風險的一個方面，并不代表財政可持續(xù)性的影響因素是財政系統(tǒng)內生的，財政收入與支出既有賴于財政制度設計也受到經濟發(fā)展的影響，是多種因素綜合作用的結果。

（二）風險管理視角的財政可持續(xù)性分析

基于財政可持續(xù)性作為財政風險管理的一個方面，我們需要將對財政可持續(xù)性的分析作為面向未來的分析。從財政不可持續(xù)性的角度理解財政可持續(xù)性，研究財政可持續(xù)性的目的是為了預防財政出現(xiàn)不可持續(xù)的狀況，管理財政不可持續(xù)的風險。因此，對財政可持續(xù)性的管理重點在建立預警機制和風險防控機制上，即利用相關指標或者判別規(guī)則對當前財政可持續(xù)性狀況及其未來發(fā)展趨勢進行評估，防止出現(xiàn)財政不可持續(xù)的狀況。

風險管理視角下的財政可持續(xù)性分析，應是問題導向和目標導向的結合。影響財政可持續(xù)性的因素是多方面的，社會和經濟基礎性因素、發(fā)展性因素和結構性因素等。問題導向是對財政可持續(xù)性風險的防控管理，在一定時期內的制度框架內通過可以觀測或預測的影響因素，判斷當下以及未來是否存在財政不可持續(xù)的風險，或風險發(fā)展的趨勢是累加型還是遞減型。發(fā)現(xiàn)問題并不是重點，目標導向進一步引導我們對可能加劇風險的因素進行分析，找出導致財政不可持續(xù)性風險的因素，找準問題點，基于風險變化的形式進行管理。

三、財政可持續(xù)性評估的基本架構

OECD的研究（Blanchard，1990）認為，對一國財政可持續(xù)性的評估應是前瞻性評估。[8]或許可以從歷史以及其他國家財政發(fā)展歷程中發(fā)現(xiàn)一些問題和經驗，歷史具有相似性也具有特殊性，對當前我國財政可持續(xù)性的把握，需要結合我國經濟發(fā)展、財政體制現(xiàn)狀進行考察。風險管理視角下的財政可持續(xù)性分析要求結合現(xiàn)狀對未來可能面臨的不確定進行分析管理，本文認為全面認識當前減稅降費與財政可持續(xù)性之間的問題，有三個方面的重要因素，我國財政收支與經濟的當前狀態(tài)、發(fā)展趨勢和地方財政可持續(xù)性的結構差異，三個主要因素劃分為總體約束矩陣內的不同組成部分，分為初始約束要素、趨勢要素和結構要素。

（一）周期選擇

經濟學中根據生產要素能否被完全調整的原則劃分了短期與長期，這種周期劃分的分析應用到財政周期分析上似乎并不是完美的搭配。目前我國實施中期財政規(guī)劃管理，要求財政部門會同各部門編制三年滾動財政規(guī)劃，隨著統(tǒng)計數(shù)據的精細化和方法的演進，對財政可持續(xù)性評估和預測也可以深入到中觀維度，“三年滾動”機制的好處一是對未來三年的經濟發(fā)展狀況的預測與長期相比置信水平更高；二是滾動機制使得每年可以根據情況變化對規(guī)劃進行修訂。

經濟存在周期性的波動，財政政策收入側和支出側的周期性也被學術界廣泛討論。減稅作為積極財政政策可能會導致財政赤字和債務規(guī)模的擴張，進而影響財政可持續(xù)性。減稅對財政可持續(xù)性的長期影響關鍵在于減稅的經濟效應，[9]經濟效應下的增收大于減稅，這種增量則有助于保持財政收支平衡，長期來看政策效果顯現(xiàn)的時間也隨著經濟周期波動。

對財政可持續(xù)性的分析應與我國中期財政規(guī)劃相協(xié)同，同時關注長期的分析。對中期和長期的財政可持續(xù)性分析可以通過構建一個可循環(huán)修正的機制，本周期內應關注該周期內的財政可持續(xù)性以及對下一滾動周期政策的調整修正。中期的財政可持續(xù)性分析意義在于靈活管理和指導實踐，其評估分析基于財政收入與支出的存量、財政結構的調整。長期的財政可持續(xù)性分析則是指導性、目標性的，注重財政綜合平衡，其評估分析主要從增量和動態(tài)的角度綜合分析長期趨勢。

（二）財政可持續(xù)性分析矩陣

1.初始要素約束

基于本文對財政可持續(xù)性的定義，對中期和長期財政可持續(xù)性分析首先需要對現(xiàn)有財政收支狀況與債務存量進行整理。短期內大規(guī)模的減稅降費容易形成財政收支缺口，缺口率更能體現(xiàn)出財政支出缺口與經濟發(fā)展水平之間的關系，財政收支平衡缺口率則是由財政收支平衡缺口除以地區(qū)生產總值計算得到；歷史經驗上已有國家因債務破產也給了我們一個預警，確切的債務存量評估是必要的，債務負擔率是大家關于財政是否可持續(xù)主要擔心的問題，實際債務負擔率的變化由債務率、實際利率、GDP增長率和基本赤字率共同決定，①db=b（r-y）+z，其中db為總體債務負擔率的增長，b為債務率，r為實際利率，y為GDP增長率，z為基本赤字率。初始要素中債務負擔率的實際債務負擔率，可以準確看到債務負擔率的變化與經濟周期、赤字規(guī)模之間的關系，為滾動式的財政可持續(xù)性規(guī)劃提供支持；以往年度趴在賬上的存量資金因收支時間的錯配導致了資金沉淀，對整體財政收支狀況的衡量也應包含這部分。

2.趨勢要素約束

稅收政策可以有效促進經濟復蘇和長期經濟增長（Arnold et al.，2009）[10]。傳統(tǒng)凱恩斯主義觀點認為，稅收的乘數(shù)效應是負的，即增加稅收導致總產出的減少。此后不同研究者對各國此問題的研究結果雖有不同，但稅收負擔對經濟增長的影響都分布在不顯著到有較大負面影響之間。Gareth（1995）通過檢查美國歷史記錄并考慮了大量其他國家的稅收與增長的證據，認為一項重大的稅制改革會對經濟增長率影響0.2到0.3個百分點，但長期的積累作用會對經濟產生較大影響。[11]郭慶旺（2004）等通過實證研究發(fā)現(xiàn)中國稅收收入的增長對經濟增長有負向效用，這種影響在地區(qū)之間存在明顯差異，中西部地區(qū)的稅收增長對經濟增長的影響大于東部地區(qū)。[12]國內外的理論與實踐驗證減稅對經濟增長的促進作用，因此分析財政可持續(xù)性，無論是中期還是長期的趨勢約束，都需考慮到減稅降費對經濟增長的拉動，即經濟效應對財政收入增長的影響，也要考慮到我國財政體制的“路徑依賴”特征對未來財政可持續(xù)性的影響，如進一步減稅帶來的收入下降、稅收征管的進步對稅收收入增長的拉動等。

馬費奧·潘塔萊奧尼（1883）認為國家不僅是消費主體，支出產生的社會效益表明國家也是生產的主體。①理查德·A.馬斯格雷夫、艾倫·T.皮考克：《財政理論史上的經典文獻》，上海財經大學出版社，2015。作為消費主體，財政支出越少越好，作為生產主體則需要全面衡量公共支出的邊際效益與稅收的邊際犧牲，即在既定稅收約束下如何運用支出手段促進效益最大化。稅收收入減少時，最經常想到的辦法是“開源節(jié)流”的協(xié)同，然而瓦格納提出“公共活動支出不斷膨脹”定律在經驗上得到了驗證，不可否認節(jié)約是一種謹慎有效的做法，但不應該成為國家公共事務中的主導原則。與節(jié)約相比，提高財政支出效益既是有利于長期財政可持續(xù)性的舉措，也是一種變相的節(jié)約方式。效益財政戰(zhàn)略要求把效益作為財政活動的出發(fā)點和歸宿，在經濟下行和財政吃緊時期，財政支出更需考慮支出的邊際效用與收入的邊際犧牲之間的關系。在財政收入增長率地區(qū)間徘徊時期，盡可能“節(jié)約”支出固然重要，節(jié)約之外，更應該注重財政支出的效益評價，實現(xiàn)效益最大化和長期財政可持續(xù)性。

3.結構要素約束

政策具有特殊性和獨立性，但政策效果的反饋具有綜合性和延時性，可行的評估機制既要關注趨勢變動，也要關注結構的發(fā)展變化。財政可持續(xù)性強的財政框架，由公共機構和地方政府共同組成，地方財政可持續(xù)性與全國財政可持續(xù)性之間的關系是局部平衡與總體平衡的關系，一方面總體可持續(xù)性制約著局部可持續(xù)性，另一方面總體可持續(xù)性需通過局部可持續(xù)性實現(xiàn)。分稅制下構建財政可持續(xù)性的分析體系既要考慮到全國的財政狀況也要關注地方，“委托-代理”關系下，地方政府作為代理人要執(zhí)行中央對地方的各項政策，另一方面也要獨立地維護地方的安全，為地方公眾提供公共物品和服務等。由于政府間規(guī)范的財權事權關系并未形成，“財權上移、事權下移”造成地方政府收不抵支，基層政府債務負擔重等?？v向財力失衡給地方政府帶來不小財政壓力，地方政府在財政支出的剛性需求下，面臨“主體稅種缺失”和“償還債務”雙重壓力，可能會導致地方政府尋求其他財源或中央財政兜底的現(xiàn)象。

“減稅降費”落地生根的關鍵在于地方，地方的財政可持續(xù)性也是總體財政可持續(xù)性的關鍵。在結構約束里我們考察地方財政可持續(xù)性對總體財政可持續(xù)性的結構性影響，包括地方財政收支缺口率、轉移支付依存度和地方財政支出效益評價。要達到總體的財政可持續(xù)性，需要分析各級財政主體對外部資源的依賴狀態(tài)，轉移支付部分與地方自有財政收入相比穩(wěn)定性較弱，轉移支付依存度用于反映地方政府可利用的財力對轉移支付的依賴程度，用于衡量地方財政可持續(xù)性的不穩(wěn)定因素。

表1 財政可持續(xù)性的約束矩陣

（三）約束方程

基于上文對財政可持續(xù)性約束矩陣的論述，本文借鑒Blanchard（1990）的模型，結合不同要素項目，構建一個基本的財政可持續(xù)性約束方程。方程中G表示財政支出，C表示存量資金，T表示財政收入，P表示轉移支付收入，B表示全口徑的政府債務，i表示債務利率，a地區(qū)s時期的債務可以表示為

其中式（1）中包含轉移支付項，式（2）中不含轉移支付項目，用于比較地方政府在有中央政府支持和自有財力對地區(qū)財政可持續(xù)性的影響。將（G+P+C-T）和（G+C-T）部分歸為含轉移支付項目基本赤字Z1和不含轉移支付的基本赤字Z2并利用價格指數(shù)對式（1）和式（2）平減，得到實際值。通過調整，得到式（3）和式（4），其中z1和z2表示包含轉移支付和不含轉移支付的基本赤字率，b為債務率，r為實際利率，y表示GDP增長率，a地區(qū)s時期的實際總體債務負擔率為：

當實行減稅政策時，將債務負擔率的初始值賦值為bo，ds表示當前減稅政策下稅收收入所減少可能導致赤字率變動的密度函數(shù)，無論是中期還是長期的財政收入都要考慮到減稅的經濟效用對財政收入的影響，根據“公共支出不斷擴大定律”，公共支出增長率與GDP增長率有共同的趨勢，財政支出效益的改善對未來財政支出的節(jié)約有正向的效用，fs表示未來財政收入的增加和財政支出效益改善的影響之和，第n期的債務負擔率為：

當n趨近于無窮時，

化解后得到：

式（7）既是得出的財政可持續(xù)性方程式，對式（7）的左邊解釋為，為了維持財政可持續(xù)性，減稅效應下直接帶來收入減少、經濟效應下和財政支出效益改善下的政府收入增加總的影響效用的折現(xiàn)；對式（7）的右邊解釋為初始總體負債率的負值。式（7）表示的關系即是未來一定時期多種要素對財政收支的總體效應能夠償還當前總體負債，即本文對財政可持續(xù)性的定義，一定時期內，政府的收入足以滿足公共支出，且包含債務的清償。對于我國地方政府來說，通過調整加入轉移支付項可以得到地方轉移支付依存度對地方財政可持續(xù)性的影響，比較分析地方政府自有財力的財政可持續(xù)性。

四、結 語

結合已有的研究，本文建立了一個財政可持續(xù)性分析框架，從防范風險出發(fā)，發(fā)現(xiàn)財政可持續(xù)性約束矩陣可以把初始要素約束、趨勢要素約束和結構要素約束放在一個框架內討論，全面把握減稅降費對財政可持續(xù)性可能造成沖擊的因素。對政策將要產生的影響的分析是如此之難，有關財政可持續(xù)性的討論一直在進行，理論框架分析僅僅是一個起點，規(guī)范分析有助于我們理清思路，有益于思考各種可能影響的因素并繼續(xù)進行分析討論。只有充分了解我國財政收支和經濟現(xiàn)狀、結構以及他們未來發(fā)展的趨勢，我們才能更有效地面對未來。判斷未來一定時期內財政可持續(xù)性的風險及風險點，結構內部的每一個層次都需要規(guī)范分析與實證分析的結合，更有力地說明因果關系及相關關系，下一步的探索不僅要豐富理論內涵及框架，也要利用實證分析的方法進行驗證，以得出更加有意義的結論。