成本視角下外向型企業高質量發展的現狀、風險與應對
——2019年“降成本”調研分析

中國財政科學研究院“外向型企業成本”調研組

內容提要：中美貿易摩擦升級，全球經濟和市場環境的不確定性進一步增加，我國外向型企業的生存與發展面臨嚴峻挑戰。基于2019年“降成本”調研，我們以成本為切入點，對外向型企業高質量發展進行全面、系統考察。一方面，分析外向型企業面臨的成本變動和主要外部風險，粗略評估中美貿易摩擦的影響和沖擊；另一方面，剖析外向型企業成本變動的宏微觀影響，并以外向型企業的訴求為重點探討政府政策支持的原則與要點。最后，以此為基礎提出可行、有效的對策建議，助力外向型企業加快實現高質量發展。

編者按：中國財政科學研究院“降成本”大型調研是財科院自主策劃并實施的，在實踐、政策和學術領域有影響力的拳頭產品。自2016年啟動以來，各調研組深入我國經濟運行一線，在取得大量一手數據和實踐信息的基礎上，持續關注各地“降成本”的措施與效果，以及伴隨“降成本”深入推進，宏觀經濟與社會的動態變化與發展趨勢。過去的三年，“降成本”大型調研已經完成了大量調研工作，形成豐碩的研究成果，引起社會各界廣泛關注。2019年，財科院“降成本”調研聚焦于區域差異、成本類別與企業類型，成立了調研專題組，如外向型企業成本專題組、科創型企業成本專題組，以及民營企業營商環境專題組等，重點關注稅費成本與融資成本，同時關注區域差異，形成了多視角三維立體的研究模式。本期專欄重磅推出成本視角下外向型企業高質量發展的現狀、風險與應對和民營經濟營商環境發展報告兩大調研成果，以供學界和實務部門共同探討交流。

外向型企業是創造中國經濟增長奇跡的主力軍，是進行技術引進和自主創新的重要主體。隨著人口紅利消失、資源能源約束趨緊、生態環境壓力日增，我國外向型企業普遍面臨低成本競爭優勢不復存在的嚴峻挑戰。加快轉型升級、實現高質量發展，是外向型企業謀求生存、爭奪國際市場的必由之路，也是新時代經濟社會對其提出的新要求。2018年以來美國特朗普政府單方面挑起貿易戰，中美貿易摩擦跌宕起伏，這給我國外向型企業帶來了巨大沖擊。在全球經濟不確定性不斷增加的背景下，外向型企業的高質量發展有賴于企業的自身奮斗，也離不開各級政府合理、適當的政策支持。為此，我們將外向型企業成本作為2019年“降成本”調研的重要專題，從成本視角對外向型企業高質量發展面臨的挑戰與應對進行系統考察，且主要關注兩個方面：一是自身層面，即外向型企業的生產經營成本變動、風險和自身應對；二是政策層面，即外向型企業的政策訴求和政府提供支持的基本原則和主要方向。2019年4-7月，“外向型企業成本”調研組先后赴浙江嘉興、廣東惠州、重慶、天津和北京等地，實地走訪調研了33家地方企業和在京中央企業，并與相關政府部門、國際商會和企業負責人座談交流。調研情況和相關思考如下。

一、外向型企業的成本變動、外部風險與應對

當前，世界正處于百年未有之大變局，國際政治經濟形勢動蕩加劇，貿易摩擦此起彼伏，新一輪科技革命與產業變革加快調整。受此影響，我國外向型企業的生產經營環境有所惡化，成本壓力加大與外部風險增加則是直接表現。妥善應對外部沖擊，是外向型企業實現高質量發展的必經之路。

（一）我國對外貿易基本態勢

外向型企業是對外貿易活動的主要承擔者，是發展外向型經濟不可或缺的力量。分析我國對外貿易的發展現狀與變化趨勢，可為后續考察外向型企業的成本變動等情況奠定宏觀基礎。

1.對外貿易波動發展

改革開放以來，在出口導向型發展戰略的推動下，我國對外貿易依存度始終保持在較高水平。2018年，我國對外貿易依存度約為33.9%，對GDP的貢獻率約為2.5%。因此，對外貿易仍然是決定我國國民經濟增速的主要因素。受國內外形勢動蕩的影響，近年來我國對外貿易出現了較大波動。

如表1-1所示，2016年以來我國對外貿易變動較大。2016年，對外貿易明顯受挫，不管是進口還是出口都出現了負增長，且出口的減少幅度更大。2017—2018年，對外貿易表現出較強的復蘇態勢：進出口總規模年均增幅為12%，而進口貿易的年均增幅更是高達15.85%。2019年上半年，進口貿易同比下降4.3%，貿易順差同比增幅高達33.9%。

表1-1 2016年至今我國進出口貿易情況

貨物貿易與服務貿易的分類情況進一步證明，2016年至今我國對外貿易呈現出較大幅度的波動。如表1-2所示，近幾年我國貨物與服務貿易具有如下特征：一方面，貨物貿易順差增大，而服務貿易逆差減少，這意味著我國對外貿易發生了重大的結構性調整；另一方面，不管是貨物還是服務，其進口規模均有所減少，且服務進口的減少幅度更大。

表1-2 2016年至今我國貨物貿易與服務貿易情況

2.對外貿易變化趨勢

首先，從制造業PMI指數來看，進出口下行趨勢明顯。2019年1月至今，我國制造業PMI指數在榮枯線附近變動，最高時為50.5%，最低時為49.4%。分項指數方面（見圖1-1），雖然生產指數大體上保持在榮枯線以上的水平，但新訂單指數卻呈現下降趨勢。與對外貿易直接相關的新出口訂單指數和進口指數變動較大，大幅低于榮枯線，且遠低于2018年同期。

圖1-1 2019年制造業PMI分項指數

其次，從用電量情況來看，對外貿易存在增速放緩和走低趨勢。2019年上半年，我國全社會用電量同比增長5.0%，與2018年相比有明顯回落。其中，第二產業用電量同比增長3.1%，工業用電量同比增長2.9%，用電量增長主要來自于服務業與城鄉居民生活用電。這些數據意味著，國民經濟有明顯減速趨勢。同時，東部沿海地區及重慶等部分省市的用電量增速均低于全國5%的整體水平（見圖1-2）。這些省市的對外貿易依存度長期處于較高水平，而約占全國進出口貿易四分之一的廣東①2018年，廣東進出口總值占全國對外貿易總值之比為23.5%，已連續33年排名全國各省市第一。，其用電量增長為2.90%，明顯低于2017年、2018年同期水平（4.59%、9.28%）。這些數據表明，我國對外貿易也存在走低趨勢。

最后，根據國家海關總署發布的2019年上半年的數據，我國對外貿易結構性變動趨勢明顯。一是貿易方式結構繼續優化，即一般貿易進出口占進出口總值之比提高至59.9%，其規模和增幅均明顯高于加工貿易等其他類型。二是進出口貿易伙伴結構優化調整，即我國對歐盟、東盟、日本的進出口總值分別增長11.2%、10.5%、1.7%，對“一帶一路”沿線國家進出口增長9.7%，而對美國進出口總值下降9%，占全國進出口總值之比下調至12%。三是民營企業進出口快速增長，增速高達11%，占全國進出口總值之比提高至41.7%，而外商投資企業進出口下降1%，占比減少至40.4%。四是對外貿易區域發展更加協調，即西部12省市區和中部6省的進出口增速分別為14%、8.1%，比全國整體增速分別高出10.1%、4.2%，而東部10省市的進出口增速僅為2.8%。五是資本/技術密集型產品與勞動密集型產品同步增長，便攜式電腦、電動載人汽車、太陽能電池等機電產品出口增長5.3%，占出口總值之比為58.2%，而紡織品、服裝等7大類勞動密集型產品出口增長7%，占出口總值之比為18.8%。

以上數據表明，我國對外貿易的總量及結構都處于顯著波動階段。深入考察外向型企業的成本與風險情況十分必要。

圖1-2 部分地區2019年上半年用電量同比增長

（二）外向型企業的生產經營成本變動

外向型企業連接著國內與國外兩個市場，其成本水平與結構均受多重因素的影響。與非外向型企業相比，外向型企業的成本變動既有一般性也有特殊性。

1.全國層面的企業成本變動

2016年以來，我國政府積極推進“降成本”工作，以降低企業特別是實體經濟企業的成本，促進國民經濟高質量發展。得益于各項“降成本”政策，我國企業的生產經營成本明顯降低，相關價格指數的變化在一定程度上反映了成本的變化。

一方面，工業生產者購進價格指數呈下降趨勢。如圖1-3所示，2018年1月以來，工業生產者購進價格指數均趨于減小，即購進價格增幅正逐步下降。2018年1月，生產者購進價格指數同比增長4.3%，2019年上半年的同比增幅均小于1.0%，其中，1月的購進價格指數同比增幅為0.1%，2月和6月的同比增幅為-0.1%、-0.3%。這些數據表明，工業生產者的原材料采購成本已有明顯降低。

圖1-3 工業生產者價格指數（上年同月=100）

另一方面，企業家的原材料購進價格感受指數同樣呈現下降趨勢。基于5000位企業家的問卷調查表明，2016年第一季度至今，企業家的原材料購進價格感受指數經歷了先上升后下降的趨勢。在2017年第四季度達到峰值之后，原材料購進價格指數逐步下降，這意味著被調查的企業家普遍認為原材料購進價格的上漲幅度有所降低。詳見圖1-4。

圖1-4 基于企業家調查的價格感受指數

另外，不管是工業生產者還是企業家調查，相應的產品出廠價格指數或產品銷售價格感受指數均呈現下降趨勢。考慮到產品出廠或銷售價格主要取決于成本，全國層面企業的生產經營成本有所下降。

2.外向型企業成本上漲的主要來源

實地調研發現，得益于我國持續實施的降成本舉措，企業的稅費成本、制度性交易成本等隱性成本顯著降低，外向型企業的生產經營成本有所下降。但是，由于多種因素的影響，它們也承受著較強的成本上漲壓力。綜合不同行業的情況來看，外向型企業的成本上漲主要集中在以下幾個方面：

一是勞動力成本。勞動力成本不斷上升，是外向型企業普遍面臨的問題，對于勞動密集型產業而言尤其如此。如圖1-5所示，雖然增速略有降低，但我國城鎮就業人員的平均工資仍然在以較高速度增長。勞動力成本提高是多重因素共同作用的結果：首先，伴隨著經濟發展和生活水平不斷提升，農村剩余勞動力逐步減少，人口老齡化進程加快，工資水平持續上漲成為必然趨勢；其次，傳統產業跨區域轉移使得發達地區勞動力供給不足，而企業往往需要通過漲薪來提升員工隊伍的穩定性；最后，勞動力市場法律法規逐步健全，企業承擔的各種社會保障費日益增加，且繳納規模將隨著工資水平上漲引致的繳納基數增加而更快增長。JX市企業反映，當地殘疾人保證金2017年約為200元/人/年，而到2019年已接近400元/人/年。

圖1-5 我國城鎮就業人員平均工資情況

二是原材料成本。我國外向型企業仍然以加工制造業為主，因而原材料成本是其生產經營成本的關鍵組成部分。近年來，外向型企業的原材料成本出現了一定程度的增加，除勞動力成本上漲這一普遍因素外，主要原因有兩點：其一，環境保護強度和環境規制力度不斷提升，鋼鐵等原材料產業進入了整合和調整期，產量減少、價格上漲成為常態；其二，貿易摩擦導致進口結構發生變化，外向型企業的原材料進口成本因為原有進口渠道的受阻而提升。例如，2019年1至4月，我國自美國進口的大豆同比減少70.6%，企業轉而進口質量較差、出油率低的巴西大豆，這使得企業生產成本提高了約5%①商務部例行新聞發布會，2019年6月6日，商務部網站。。

三是關稅與換匯成本。關稅與匯率是影響進出口貿易的重要因素，也是外向型企業成本結構中的獨有類型。一方面，受中美貿易摩擦等因素影響，外向型企業的關稅成本不斷提升。美國對來自中國的商品加征關稅，這直接提高了我國外向型企業的成本。同時，我國所采取的反制措施又部分增加了從美國進口商品的成本，并且會因為改變進出口結構而引發更大范圍、更大程度的成本增長。另一方面，人民幣匯率加快波動，直接提升了外向型企業的換匯成本。2018年，人民幣對美元的匯率全年貶值5.43%；2019年上半年，人民幣對美元平均匯率為6.7808，同比貶值6.04%。受此影響，外向型企業的換匯成本大幅增加。例如，Q公司2018年出口額167678萬元，全年換匯成本為6.6431萬元；2019年1-5月出口額77178萬元，而換匯成本卻為6.7383萬元。

四是環境保護成本。面臨生態環境危機，世界各國或地區普遍提高了環境保護力度，這從內外兩個方面增加了我國外向型企業的環境保護成本。一方面，發達國家是外向型企業的主要出口目的地，其環境規制標準的提高要求外向型企業更多出口環境友好型產品，結果是成本大幅提升。另一方面，隨著我國環境規制力度增強，外向型企業需要繳納的相關費用也相應增加。調研了解到，制造業企業面臨的問題有：一是垃圾或排放物種類繁多，但很多種類因為量少而找不到對應的回收機構；二是各城市或地區的危廢處置機構很少，其依據行政壟斷地位坐地起價，使得企業支付的費用每年上漲300～1000元/噸。以H公司為例，該公司每年需要繳納的生活垃圾處理費用為36000元/年，2018年繳納的危廢垃圾處置費用為224866.8元。

（三）外向型企業面臨的主要外部風險

成本變動在一定程度上是外部風險增加的結果，對于外向型企業而言尤其如此。受國內外經濟政治形勢變動的影響，外向型企業正面臨著多重外部風險相互疊加的挑戰。

1.外向型企業外部風險概述

受數據可得性限制，我們無法直接考察外向型企業的風險。對此，我們使用企業家關于經濟景氣情況的認知指數來進行考察：一方面，企業家通常以風險為基礎形成對景氣的認知，兩者具有緊密關聯；另一方面，外向型企業是市場主體的主要組成部分之一，因而整體企業的調查指數同樣可以反映外向型企業的相關情況。

表1-3 企業家關于經濟景氣情況的認知 單位：%

如表1-3所示，我們從幾個方面考察企業家的感受。首先，2016年第一季度至今企業家宏觀經濟熱度指數始終低于50%，且在略有增長后再次回落，這意味著大部分企業家并不認為經濟“偏熱”。2019年第二季度共有32.2%的企業家認為宏觀經濟“偏冷”，僅有1.3%的企業家認為宏觀經濟“偏熱”。其次，經營景氣指數和盈利指數雖然長期高于50%，但卻呈現出倒“U”型變動趨勢，這意味著企業家高于經營景氣和盈利的認知日漸謹慎。最后，出口訂單指數在大部分時間里均小于50%，也即企業家普遍認為出口訂單正不斷減少，這與制造業PMI中的新出口訂單指數變動類似。

當前，外向型企業面臨著顯著的外部風險，這是企業家對未來經濟信心不足的根本原因。外向型企業的外部風險主要包括政治風險、政策風險、匯率風險、市場風險等類型，且這些因素所產生的影響和沖擊因為相互交疊而進一步放大。

2.貿易摩擦加劇與國際貿易環境劇烈變動

伴隨著經濟規模的快速增長，我國所面臨的貿易摩擦也日益增加。在1979—1994年、1995—2001年、2002—2015年三個階段，與我國發生貿易摩擦或沖突的國家或地區的數量分別為18、31、59。涉及的國家或地區既有美國、歐盟等發達經濟體，也有印度、阿根廷、土耳其等發展中國家。由于全球經濟復蘇乏力、貿易保護主義盛行，我國遭遇的貿易摩擦更加嚴重。2016—2017年，我國產品分別遭遇了來自27個和21個國家或地區發起的119起、75起貿易救濟調查案件，涉案金額分別為143.4億美元、110億美元。2018年至今，中美貿易摩擦已成為我國對外貿易遭遇的最大挑戰之一。貿易摩擦的產生是經濟、政治、社會等多方面因素共同作用的結果，其大量發生使得國際貿易環境劇烈動蕩，嚴重擾亂國際貿易秩序，阻礙貿易活動和對外投資的正常開展。事實上，貿易摩擦、貿易環境惡化與世界經濟增長之間將形成因果循環累積效應，這將進一步制約我國外向型企業的發展。

3.科技革命促使國際產業分工格局加快調整

當今世界科學技術日新月異，以信息化、智能化為趨勢，以大數據、云計算、人工智能等為核心的新一輪科技革命迅速發展。同時，科技革命又直接引發產業革命，信息產業、電子商務、大數據、智能制造、先進材料、智能機器人、綠色能源、生物醫藥等產業成為全球產業發展的方向與重點。新一輪科技革命與產業革命交互，使得國際產業分工格局加快調整。在這種情況下，我國以低廉勞動力等資源稟賦優勢為基礎發展起來的大量外向型企業和產業體系將面臨巨大沖擊。從中長期來看，人力資本水平與科技創新能力，是一個國家或地區能否在信息化、智能化時代的全球產業分工體系中占據重要地位的決定性因素。然而，與創新型國家相比，我國的自主創新能力還存在極大差距。例如，在科技論文的數量與質量方面，我國仍然遠落后于美國：我國論文數量雖然已經高居全球第二，但“高水平論文”的占比（0.56%）卻遠低于美國（1.19%）和世界平均值（1%）。這就意味著，我國外向型企業亟需加快實現轉型調整，通過增強自主創新能力來應對科技革命和產業革命的沖擊，否則必將在國際產業分工格局的變革性調整下慘遭淘汰。

4.政策不確定性與經濟不確定性交互并存

世界正處于百年未有之大變局，政治、金融、社會、環境等各方面的不確定性日益增加，最終導致經濟不確定性大幅增加。我國政府出臺了財政、稅收、貨幣等多方面的政策，以應對和消除日益突出的經濟不確定性，確保宏觀經濟持續穩定增長。但是，政府政策同樣存在不確定性，即經濟主體無法確切預知政府是否、何時以及如何改變現行政策。如圖1-6所示，2000年至今，我國經濟政策不確定性指數在波動中持續增長，從2000年的55.7提高至2018年的349.6。政策不確定性會通過抑制企業投資等機制，對經濟增長、投資、消費、出口等宏觀經濟層面造成負面影響，已經成為經濟不確定性的主要來源，甚至進一步加劇經濟不確定性、放大經濟不確定性的負面效應。也就是說，政策不確定性與經濟不確定性并存且相互“促進”，已經成為我國企業所處環境的突出特征。對于外向型企業而言，這一特征的負面影響更加明顯。例如，各級政府出臺扶持政策，以支持外向型企業應對外部經濟不確定性、實現穩定和高質量發展。但是，政策本身的不確定性又會使得外向型企業受到沖擊，我國產品遭遇的反補貼、反傾銷調查案件急劇增加就是典型例證。

圖1-6 中國經濟政策不確定性指數

（四）外向型企業采取的應對舉措

實際上，外部風險對外向型企業的最大影響是成本提升和不確定性增加，這在中美貿易摩擦持續升級中表現得尤為突出。要實現高質量發展，外向型企業必須妥善應對當前和中長期面臨的挑戰。對此，我們重點以中美貿易摩擦為例加以分析。

1.外向型企業的主要挑戰

如前所述，我國外向型企業正面臨著內外多重因素的沖擊。要實現高質量發展，外向型企業必須克服多重困難與挑戰，在短期內突出表現為以勞動力成本、關稅成本等為核心的成本上漲，以及貿易摩擦引致的出口訂單減少。而在中長期，外向型企業將因外部風險的不斷發酵而遭遇更多困境：一是勞動力成本低廉等資源稟賦優勢逐步喪失，但自主創新能力尚未得到充分增強，無法較快形成有效的國際競爭力；二是國內市場需求增長較緩，但開拓國外市場的難度卻因為貿易摩擦等的影響而與日俱增，具體表現為國內訂單增速較低且出口訂單逐步減少（見圖1-1和表1-2）；三是傳統產業競爭優勢不斷減弱且逐步向國外轉移，而戰略性新興產業、高新技術產業等新領域尚未形成體系；四是各國環境保護強度與環境規制力度不斷提高，但是產業轉型發展需要一定的時間窗口，現有生產效率和綠色生產技術尚不足以創造出有效的競爭優勢。

毫無疑問，這些挑戰彼此之間存在緊密相關性，且對不同類型的外向型企業將帶來不同程度的沖擊。以中美貿易摩擦為例，其對我國外向型企業存在差異化影響：從企業規模來看，大企業所受負面影響比較有限，而中小微企業特別是高度依賴美國市場的企業則面臨生存危機；從產業類型來看，勞動力密集型企業所受沖擊遠大于技術密集型或資本密集型企業；從產業分工來看，產業鏈兩端的企業所受沖擊較小，在一定程度上中美貿易摩擦甚至為其提供了通過并購獲取先進技術和發展壯大的契機。但是，上述挑戰卻是所有外向型企業都必須妥善應對的，否則將無法贏得實現高質量發展的有利機遇。

2.外向型企業的短期應對

企業是追求利潤最大化的經濟主體，在市場機制尤其是價格機制的指引下決定最優的要素投入與配置。近些年來，在勞動力成本不斷上升、低成本優勢逐漸喪失的背景下，“機器換人”成為企業特別是制造業企業的普遍選擇。而在短期內，外向型企業面臨勞動力、關稅等相關成本的急劇上升與出口訂單的大幅減少，只能采取如下幾種措施予以應對：

一是裁減員工、減少生產。如圖1-7所示，2018年1月至今我國制造業從業人員指數均在榮枯線以下，且在2018年8月起呈持續下降趨勢，這意味著制造業用工人數在不斷減少。其中，部分原因與外向型企業為應對外部沖擊而采取了裁員、減產等措施有關。例如，受中美貿易摩擦影響，2019年上半年H公司、L公司的訂單比上年同期分別減少了30%、50%。為此，兩家公司只能大規模裁員（或季節性用工）、減少生產（或動態調整庫存）。

圖1-7 制造業從業人員指數

二是在產業鏈內分攤成本。每家企業都是產業鏈中的一部分，任何環節的成本上升都會在產業鏈中傳導，并可能影響所有的參與者。當面臨成本上漲壓力時，部分外向型企業通過向上下游企業（通常是下游客戶或經銷商）來分攤與轉嫁成本。不同類型的企業在分攤成本的能力上存在較大差異，主要取決于產業鏈位置、技術密集度、企業規模等因素。在中美貿易摩擦背景下，針對美國市場的外向型企業面臨的成本壓力來自于美國加征關稅，此時部分企業的應對如表1-4所示。

表1-4 中美貿易摩擦下外向型企業的成本分攤

3.外向型企業中長期的積極應對

與短期不同，在中長期外向型企業可以采取更加積極的措施來應對外部風險所帶來的沖擊，最終實現高質量、可持續發展。實地調研發現，各地外向型企業采取的策略主要包括以下幾個方面：

一是加強內部管理，降低生產經營成本。在裁員以降低人工成本的同時，外向型企業紛紛從產品研發環節開始，全面加強內部管理、提高管理效率，實現可持續、實質性的成本減少。企業的具體做法包括：其一，增加生產經營環節的自動化投入，大力推進“機器換人”進程；其二，加快實現數字化轉型，對生產經營過程進行信息化、數字化、精細化管理，全面提升內部管理效率。

二是加快技術創新，增強核心競爭力。技術創新是推動經濟發展的根本動力，也是企業核心競爭力的主要來源。在實地調研中，多數外向型企業均表示將加大研發投入、提高自主創新能力、研發新產品與新技術、開拓新市場，以此抵御和應對中美貿易摩擦等外部沖擊。實際數據也表明，外向型企業的研發投入規模正逐步提升。如表1-5所示，Q公司以生產智能床為主，2014年以來其研發投入規模不斷提升。雖然研發投入強度略有下降，但顯著高于2018年中國500強企業的平均水平（1.56%）①參見：https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1610456472519297789&wfr=spider&for=pc。和全國整體水平（2.18%）。

表1-5 Q公司研發投入情況

三是向產業鏈上下游拓展，提高產品附加值。長期以來，我國出口產品附加值偏低，這是由產業結構與產業分工格局所決定的。實地調研也發現，以加工制造特別是代工生產為主營業務的外向型企業，其應對外部沖擊的能力明顯不足。因此，在國家推動產業轉型升級的大背景下，很多外向型企業也將提高產品附加值作為重點：其一，向產業鏈下游拓展，即瞄準高端產品和高端客戶，向市場提供高附加值和高質量的產品；其二，向產業鏈上游高附加值環節拓展，主要是從簡單的生產加工轉向產品研發設計。例如，SC公司除開展訂單生產外，將更多精力投入到從研發、設計到生產的高端女裝全鏈條生產經營。由于具備研發環節的較強實力，該企業不僅有較高的利潤率，而且在面臨中美貿易摩擦時也可以通過提高價格來應對，這充分凸顯了提高產品附加值的重要性。

四是向東南亞等地區轉移，實現全球化布局。隨著勞動力成本優勢的逐漸喪失，傳統產業特別是勞動密集型產業向周邊地區轉移成為我國產業發展的基本趨勢。而外部風險以及不確定性的增加，更是加快了部分產業向外轉移的進程。為了抵御外部風險，很多外向型企業將向外轉移和實現全球化布局作為發展重點。在嘉興、重慶、惠州等地調研時，大部分受訪的外向型企業都有向東南亞地區投資或設廠的計劃，部分企業已經在東南亞等地區布局并生產。同時，由于所生產的產品與國內需求并不完全匹配，很多外向型企業能夠獲取的國內市場十分有限。因此，在拓展國內市場的同時，部分企業也關注對歐盟、非洲、南美洲等國際市場的開發，通過全球化布局、多元化經營來規避外部風險。

二、外向型企業“降成本”相關政策供求分析

（一）圍繞“穩外貿”“穩外資”的政策供給分析

政策是影響外向型企業成本的重要因素。本部分通過梳理國家層面以及調研的四省市（廣東、浙江、天津、重慶）出臺的穩外貿、穩外資政策及其實施效果，綜合分析調研中企業反映的政策訴求，對政策供給與需求作對比分析，為進一步的分析和對策建議提供支撐。

從國家層面看，根據外貿形勢變化，國家適時出臺政策，如2015年圍繞“促進進出口穩定增長”出臺政策，2016年圍繞“促進外貿回穩向好”出臺政策，2018年以來，外貿形勢發生了深刻變化，圍繞“擴大進口促進對外貿易平衡發展”出臺政策，2019年出臺推進國家級經濟技術開發區創新提升打造改革開放新高地的政策，7月國務院常務會議確定進一步穩外貿措施以擴大開放，助力穩增長穩就業的政策措施。針對具體領域，還出臺了促進加工貿易創新發展（2016）、開展深化服務貿易創新發展試點、優化口岸營商環境促進跨境貿易便利化、自由貿易試驗區深化改革創新（2018）等方面的政策。

根據外商投資形勢變化，2017年1月圍繞“擴大對外開放積極利用外資”出臺政策，7月圍繞“促進外資增長”出臺政策，2018年圍繞“積極有效利用外資推動經濟高質量發展”出臺政策，2019年圍繞穩外資出臺政策，促進外資投資自由、便利、受保護。如出臺《外商投資法》為外商投資提供更有力的法律保障。發布《鼓勵外商投資產業目錄（2019年版）》，促進外資在現代農業、先進制造、高新技術、節能環保、現代服務業等領域投資。

表2-1列舉了2015年以來國務院出臺的主要穩外貿、穩外資政策。在國家重大政策指引下，商務部、發改委、財政部、國家稅務總局、國家海關總署等部門還出臺了多項財稅金融支持政策，優化營商環境，便利投資，保護投資，便利貿易，促進服務貿易發展等方面的政策措施。稅收政策見表2-2。這些政策對于降低外向型企業的稅費成本、融資成本、物流成本、制度性交易成本等發揮了積極作用。

從地方層面看，在國家政策指引下，地方結合自身實際出臺了穩外貿、穩外資的政策。特別是2018年中美貿易摩擦以來，地方政府出臺、落地實施了多項穩外貿、穩外資的政策措施。表2-3列舉了調研省市出臺的主要政策。處于開放前沿、外向型經濟發展領先的廣東省2015年出臺促進外貿穩定增長和轉型升級若干措施，加強和改進口岸工作支持外貿發展實施方案；2016年出臺促進外貿回穩向好實施方案；2018年出臺進一步擴大對外開放積極利用外資若干政策措施，穩外貿若干措施；2019年出臺了推進外貿高質量穩定發展若干措施。外向型經濟處于全國領先地位的浙江省2016年出臺進一步降低企業成本優化發展環境的若干意見，促進外貿回穩向好的若干意見；2017年制定參與“一帶一路”建設和推動國際產能合作三年行動計劃（2017—2019年）；2018年制定加快培育外貿競爭新優勢行動計劃（2018—2020年），加快推進建筑業“走出去”發展三年行動計劃（2018—2020年）；2018年出臺穩定外貿增長十條舉措；2019出臺擴大進口促進浙江對外貿易持續發展的若干意見。處于北方沿海的天津市2016年出臺了促進外貿回穩向好和轉型升級的工作措施；2018年出臺支持外貿綜合服務試點企業發展行動方案，國際自主品牌建設行動方案等。地處西南的重慶市2018年以來，圍繞做好穩外貿穩外資穩外經、促進招商投資、優化提升營商環境等工作出臺政策。此外，為應對經濟下行壓力，一些市、區縣也出臺了招商引資、優化營商環境等方面的政策，促進外貿、外資穩增長。如重慶開州區出臺獎勵扶持政策促進外貿回穩向好。

表2-1 國家出臺的穩外貿穩外資政策（部分列舉）

表2-2 2018年以來穩外貿、穩外資的稅收政策

續表

表2-3 調研省市出臺的穩外貿、穩外資主要政策

（二）外向型企業的政策訴求

調研企業普遍認為，我國政府的“放管服”改革成效顯著，減稅降費紅利持續釋放，營商環境得到很大改善。但在國際環境不確定因素增加、國內經濟存在下行壓力的背景下，企業表達了對政策制定和落實方面的一些新訴求：

1.賦予企業穩定、可預期的產業政策

發展比較成熟的外向型企業有著多年的國際經營經驗，對國際政治的敏感性較高，有抵御外部沖擊的風險意識，能夠通過自身生產經營的結構調整，部分消化中美貿易摩擦所產生的沖擊與挑戰。但在應對貿易摩擦的過程中，國內產業政策的不確定性給企業的經營決策迭加了壓力。調研企業中四家處于汽車生產、銷售產業鏈不同環節的企業均提到了國六排放標準的實施問題。生態環境與質檢部門聯合發布的輕型車國VI排放標準實施方案規定，2020年7月1日起，國六標準將取代國五標準。但在具體實施過程中，大部分地區都提前一到兩年試行，導致大量國五標準的車輛滯銷。再加上消費者的觀望態度使得汽車銷售迅速低迷，庫存積壓嚴重，也給汽車零部件生產企業帶來巨大壓力，影響了整個汽車行業生產和供應鏈的穩定。這些政策本身是合理的，但是在國際環境不確定性增加的背景下，企業對國內政策穩定性和可預期的要求就更加突出。

2.提高行政執法的規范性和審批管理效率

被調研企業在建廠選址時，不管是在國內還是國外，都將當地政府的行政執法規范性和管理效率作為重要考量因素。被調研企業反映的訴求主要有兩點：一是希望政府部門明確職能分工，提高審批效率，提供審批便利。例如某外向型生產企業為了業務便利，在香港設立了分公司，但沒有貿易往來記錄。最近在東南亞投資建廠審批過程中，根據國辦發〔2017〕74號文和發改外資〔2018〕251號文，發改部門認定該企業在境外設立無具體實業項目的股權投資基金或投資平臺，屬于需要限制企業境外投資的行業，須經境外投資主管部門核準后方可開展境外投資。但部門之間相互推諉，不予核準，因此影響了企業的后續流程。企業希望相關政府部門能夠明確職能分工，避免政府職能的“缺位”和“錯位”，為企業提供審批便利，維護企業的合法權益；二是政府部門對企業多引導，少處罰。例如環境問題的監管，可以通過日常引導，幫助企業找到問題，解決問題，而不是搞突然襲擊式的檢查和處罰，影響企業的信用記錄，增加企業的成本負擔。

3.提高稅費減免政策的公平性和普惠性

調研企業普遍認為國家減稅降費力度超出預期，企業負擔顯著減輕。但有部分企業反映，目前稅收優惠措施種類繁多，大多是選擇性優惠，不同企業享受的優惠政策和力度不同，不能體現稅收中性原則。公平的稅制比優惠的稅制更重要，因此希望增加稅收優惠政策的公平性和普惠性。

（1）加強外貿企業出口退稅的便利程度。一是繼續縮短出口退稅的時間周期。個別企業反映，在財政收入困難的背景下，一些省份的地方政府拖延企業出口退稅的周期，影響了企業的資金流。二是建議對外貿企業采用“免抵退”退稅政策，從而避免企業重設關聯企業，減輕企業的運營成本。T公司反映，根據《國家稅務總局關于出口產品視同自產產品退稅有關問題的通知》（國稅函〔2002〕1170號）的規定，生產性企業只有自產貨物及視同自產貨物出口才能退稅，否則只能免稅。例如采購原物料再出口，不能退稅只能免稅。美國加征關稅后，出口企業只能將半成品從我國運輸到第三國加工成成品，取得第三國的原產地證明，才能避免美國關稅。當前T公司選擇印度或越南為第三國。根據（國稅函〔2002〕1170號），半成品出口不能享受退稅政策，從而造成13%進項稅不得抵扣，增加了企業稅務成本，也增加了企業為規避該成本設立關聯企業而產生的額外管理成本。

（2）減輕企業社保繳費負擔。調研企業中，近三分之二是勞動密集型企業，這些企業的共同特點是人工成本占比較高，季節性用工特征顯著。在貿易摩擦背景下，企業的人工成本壓力凸顯，進一步降低了企業的利潤率。地方政府雖然出臺了相關社保返還優惠政策，例如浙江省規定，裁員率不高于全省調查失業率控制目標（5%）的工業企業和與外貿相關的企業，可享受返還企業及其職工實際繳納2018年度社會保險費總額的25%。但調研企業認為，裁員是指員工非主觀意愿的離職，而季節用工的大部分工人都是自己提出離職，政府以繳納失業保險的人員變動來確定裁員率標準的做法，將大量季節用工企業排除在了政策優惠范圍之外，增加了企業的成本負擔。

（3）將貸款利息納入增值稅抵扣范圍。多家調研企業提到，2015年的全面“營改增”將金融服務納入了增值稅征收范圍，利息收入開始征收增值稅，但利息不在允許抵扣的范圍之內，違背了“營改增”減少重復征稅的初衷。根據JX市統計局公布的規模以上工業企業的貸款數據，2018年1-8月全市規上企業財務費用和應付利息分別是680857萬元和729401萬元，允許利息抵扣增值稅條件下，全市企業可以減輕財務費用43764萬元，財務費用下降6.4%，同時少繳應納增值稅43764萬元。

4.減免和規范涉企行政性事業收費

在經濟下行、企業盈利能力下降的大背景下，對于一些中小型企業，五花八門的行政事業性收費也可能成為“壓死駱駝的最后一根稻草”。近三分之一的調研企業提到了固體廢棄物的回收處理費問題，一是具有危廢處理資質的單位數量較少，導致危廢處置單位坐地起價，如某市的危廢處置費每年上漲300-1000元/噸；二是小規模企業的一般工業垃圾種類多，數量少，回收單位不愿意回收，給企業帶來很多不必要的麻煩。此外，個別企業提到的收費類別還包括，一是“金關二期”的使用費。中國海關的“金關二期”系統操作便捷，服務周全，節省了企業的報關成本，但是使用該系統的企業每年必須支付五萬元左右的使用費，對企業來說造成了一定的成本負擔；二是參展費。有企業反映，參加境外展會需向商會委托的境內組織機構繳納參展費用，該費用高于企業直接參展費用，商會作為服務機構，不應當向企業收取參展費用。

5.營造誠實守信的市場環境

誠信具有資本屬性，它能使企業的成本降低，使企業的形象升華，從而使企業的利潤增值。盡管面臨較大的外部風險，但被調研企業仍然表示愿意保持與國外企業的生意往來。除了客戶群體穩定性這一原因，企業普遍認為國外市場主體誠信度較高，不會出現拖欠貨款的情況。被調研企業列舉的幾個不誠信交易案例都是發生在國內客戶身上。例如某汽車制造商與車燈制造商簽訂一個短期合同，車燈制造商為其研制車燈模具并生產車燈。合同到期后汽車制造商以車燈質量不過關為由，拒絕支付合同款，并結束合作，同時盜取了車燈制造企業研制的車燈模具。這事實上是盜取知識產權、缺乏市場誠信的表現，不僅傷害了供應商，而且損害了企業形象和國家形象。某醫療設備生產企業也提出，醫療設備的研發成本很高，而且研發后的產品注冊也十分耗費精力和資金，國內相關政策對知識產權的保護力度不夠，導致模仿者利用成本優勢搶占了研發者的市場。被調研企業普遍呼吁加強國內市場主體的誠信建設和制度的規范性。

6.改善企業融資服務

（1）為企業海外參股投資降低融資成本。由于境外投資方或業主的財務能力下滑，以及承包方在海外盈利難度越來越大，因此國際工程承包企業普遍開始考慮參股投資拉動EPC項目的運作模式。一方面可以增加我國承包企業在國外工程項目定價中的話語權和控制權，另一方面也為我國企業在海外獲得優質資產提供了渠道。調研的大型國際工程承包企業反映，我國企業赴境外承建工程已有三四十年的歷史，“走出去”時間早的對外承包企業已積累了豐富的境外工程實施經驗，但一般資產總規模相對較小、資產負債率高、凈資產比例低，導致企業融資能力相對低下，而融資能力的不足直接影響到參股投資的財務能力，導致被其他國家的競爭對手搶奪先機。調研企業建議借鑒日本政府對財團的支持力度和方式，降低融資利率，鼓勵企業相互參股，改革對國有企業海外事業部的考核方式等。

（2）充分發揮出口信用保險作用。調研企業中有兩家涉及境外投資和對外工程承包的大型央企，針對出口信用保險業務提出兩方面的訴求，一是降低承保企業出口信用保險業務的保險費率，二是拓展出口信用承保業務的市場國家。隨著我國“一帶一路”戰略的實施，我國企業對外投資的步伐加快，市場國家的范圍也快速擴展，出口信用保險結構的業務范圍應當及時跟上企業對外投資拓展的速度，為企業“走出去”提供更多的便利。

7.加強商會和其他非政府組織的服務和協調職能

隨著我國市場經濟體制的日益完善，國際貿易規則對政府的約束和限制日益加強，商會作為連接政府與企業、企業與企業的橋梁和紐帶，在組織國內企業參與國際市場競爭，與國外企業和行業組織進行國際交往，解決對外貿易爭端時，對不宜由政府出面的事情，如同類產品的價格協調，反傾銷、反補貼的調查應訴及解決其他國際貿易摩擦等，能發揮政府不可替代的作用。有企業反映，目前國際商會由于法律地位不明確、對政府依賴性過大，在國際貿易中發揮的作用不足，對于國際貿易中發生的爭端的應對機制有效性有待提升。

8.規范區域競爭及相關地方財政補貼

調研省份中，有三個省份的企業談到了中歐班列的地方競爭問題。隨著“一帶一路”戰略的實施，中歐班列的發展勢如春筍，越來越得到地方政府的重視。中歐班列由于與海運相比運費較高，政府在培育期給予一定的財政補貼無可厚非。但各地政府為了爭奪線路和擴大規模，爭相補貼搶奪貨源，打起了價格戰，造成了資源浪費和效率低下。地方政府雖不情愿卻紛紛表示無解。調研的地方政府和企業希望能夠加強中央層面的統籌，完善財政補貼退出機制，推動中歐班列從數量擴張轉向質量提升。

9.改革國企績效考核機制，避免惡性競爭

調研的大型國企提到了我國走出去企業之間的惡性競爭問題，這不僅包括同行業之間的競爭，還包括跨行業、跨領域的競爭，海外項目的投標存在低于成本價的惡意投標。調研企業建議通過完善國企績效考核辦法解決惡性競爭問題，例如通過建立項目備案機制，實現風險把控和責任追蹤。此外，一些項目回報周期長，重視短期效應的績效考核辦法很容易對企業項目投資決策產生干擾。

（三）穩外貿、穩外資政策供求的總體分析

1.穩外貿、穩外資政策對外向型企業降成本有積極作用

我國堅持改革開放，歷來重視外貿發展和引進外資，相應地中央與地方均出臺并落實促進外貿發展和吸引外資的扶持政策。2016年以來，作為供給側結構性改革的舉措之一，國家出臺多項降成本的政策措施，這些措施的實施對降低企業的稅費成本、物流成本、融資成本、制度性成本等有積極作用，調研中企業也對上述方面的成本降低有明顯感受。在全球經濟面臨不確定性增多的背景下，中央和地方出臺的穩外貿政策，為外貿企業創造更加良好的政策環境，有力地支持了企業擴大進出口貿易，增強出口競爭力。穩外資政策有力促進外資利益保護和外資投資便利，促進進一步擴大對外開放。

2.外部不確定性和沖擊對沖了減稅降費等政策給企業的好處

據調研了解的情況，大規模減稅降費的政策實實在在地落地了，但減稅降費的好處對沖不了市場不確定性加大給外向型企業帶來的困難、風險及成本上升。市場競爭激烈、貿易摩擦增多、外向型企業綜合成本上漲較快。特別是企業反映突出的匯率大幅波動帶來的成本，以及國內宏觀政策變化帶來的成本，如國六標準的實施加大了汽車企業的庫存成本，環保監管加大了企業成本，中美貿易摩擦加征關稅增加了出口企業的成本，國際市場變化引發產業轉移給企業帶來的成本，2019年5月，外資工業企業工業增加值出現規模負增長，同比下降0.3%，這是該指標自1998發布以來首次出現的負值。其增速雖然在6月份恢復至1.8%，但外資工業企業規模增長的疲軟態勢仍未改變。見圖2-1。中美貿易摩擦使得部分外資企業經營成本提高，并降低了其對我國市場環境穩定性的預期，這成為當前外資企業規模增速疲軟的重要影響因素。

圖2-1 外企工業企業增加值當月同比增速

3.部門間、區域間政策協調性不足影響政策紅利釋放

在穩外貿、穩外資、穩增長、防風險等政策背景下，各部門、各地方從完成自身工作出發出臺了看似合理的政策，但這些政策最終落實到企業，可能產生合成謬誤，出現政策不協調、難以落地，甚至政策打架的情形，影響政策紅利的釋放，也難以充分發揮政策的效應。如，調研中一些企業反映，國家鼓勵企業走出去，進出口銀行等國家政策性銀行也有一些支持政策。但企業在開展境外并購等業務時，需要銀行信貸以及保險支持，但銀行、保險機構出于防風險考慮，這類海外業務在收縮甚至不開展，致使企業融資面臨困難。另外企業正常并購業務也受到資金匯出監管政策限制，難以及時匯出資金。再如各地政府因爭奪歐洲班列線路和擴大規模，爭相補貼搶奪貨源，產生惡性競爭。

三、外向型企業成本變化的影響分析

當前，受國內經濟社會發展和改革的影響，疊加外部貿易政策因素，我國外向型企業成本正在發生深刻變化。這些變化在影響企業生產布局和經營戰略的同時，對國家經濟社會運行也會產生深遠的影響。

（一）外向型企業成本變化的主要影響因素

1.中美貿易摩擦是當前影響外向型企業成本變化的首要因素

2018年，美國先后對340億美元、160億美元中國輸美產品加征25%關稅后，對2000億美元產品加征10%的關稅；2019年5月10日起將2000億美元產品稅率提高到25%，并擬于9月1日起對輸美3000億美元貨物加征25%關稅。關稅的多次提高，無論從影響輸美產品數量，還是對美貿易金額，都有了質的改變，中美經貿摩擦對外向型企業的影響程度逐步顯現，總體影響不可低估。中美貿易摩擦會給外向型企業帶來雙重成本壓力：一方面，出口商品關稅大幅提高增加企業成本、壓縮企業利潤、弱化企業競爭力；另一方面，我方對美國輸華產品加征關稅也會直接提高原材料來自美國的部分企業的直接生產成本。調研發現，加征關稅正在對企業產生越來越大的困擾：一是已有訂單被取消或暫停發貨，甚至產生了客戶拒收貨物的現象；二是議價能力較強的采購商進一步壓價，意圖將關稅負擔大部分轉移到出口方；三是其他國家特別是東南亞國家正在趁機搶奪市場。

2.人工成本持續上漲是外向型企業的普遍感受

近年來，原材料成本雖也有所上升，但整體上對企業成本影響不大。但人工成本（含工資、社保）的上升一直在持續，且在個別年份呈跳躍式增長，對企業影響最大。由于物價、房價的上漲，勞動者的生活成本一直在漲，企業為維持員工的穩定性，不得不每年都提高員工薪酬與福利，造成企業用工成本每年都在提高，且這種成本的提高是不可逆的。另一方面，企業招工難問題日益顯現，企業通過勞務中介招聘又產生了新的成本；人員流動性增大使得生產熟練程度不高，企業生產效能受到一定影響，間接地也增加了企業成本。

3.外向型企業減稅降費的獲得感明顯增強，但受益不均

近年來大幅度的減稅降費，有效減輕了企業負擔，外向型企業也感受明顯。此外，外向型企業還享受了各級地方政府的優惠政策，如：納稅獎勵、稅收返還、社保金退返、安置特殊群體（退伍軍人、殘疾人、貧困人口）的獎勵等。此外，商檢海關合并，一些不恰當行政性收費取消，通關成本越來越低，通關速度加快；國地稅合并后，稅務出口退稅到賬速度加快，給企業減輕了資金壓力。但調研發現，各類企業對減稅降費的獲得感尚存在較大差異，部分減稅降費政策大企業和小企業受益較大，中型企業獲得感不強；勞動密集型企業為社會提供了較多的就業崗位，在減稅降費方面有著更多的訴求；很多企業對于各種各樣的補貼政策不甚理解，認為與其給企業各類補貼，不如更大力度地減稅降費。

4.國內營商環境改善明顯，但短板依然突出

隨著“放管服”改革的推進，各地營商環境大幅改善，企業辦事成本明顯降低，政府服務企業的意識有所增強。但營商環境不僅涉及政府與企業的關系，也涉及企業間關系、企業與社會的關系。近年來的營商環境優化主要側重于政企關系，企業間的競爭亂象、社會治理短板等問題仍制約著企業的生產經營環境。

一是政府服務企業的意識提升了，但在能力上仍不完全匹配。調研發現，各級政府都充分認識到了發展實體經濟的重要性，有著強烈的服務企業意識，甚至個別政府部門像“保姆”似的服務企業，無微不至、有求必應。但在政策實施過程中往往因能力有限、操之過急、銜接不順、執行扭曲等，導致出現好心辦壞事的結果。如：因監管能力有限，造成對正規經營企業的過度監管和對假冒偽劣產品生產企業的過松監督，使得“老實人吃虧”；機構改革推進速度快且銜接不順，或政府機構公務員調崗、換崗頻繁，導致企業辦事的難度反而增加了，出現了辦事人員業務不熟或找不到辦事人員的現象；“放管服”改革后，有些服務由政府改為市場提供，市場化的服務性收費明顯增加了；部分政府公共服務信息向社會公開后，由營利性企業來運營，存在以企業營私謀利的現象，且容易使國外競爭對手了解國內企業的弱點。

二是國內企業拖壓貨款、不守信用問題突出，上下游企業間關系不夠友好。調研發現，外向型企業普遍不愿意與國內企業開展業務往來。一方面，國內企業付款條件普遍較差、拖欠貨款現象比較嚴重，企業在商品價格競爭力不大的情況下，還面臨貨款回籠慢、壞賬率高的風險；另一方面，國內企業信用意識薄弱，外向型企業與國內企業打交道普遍存在不安全感，加之執法環境尚存缺陷，即使針對不守信用企業開展訴訟，也時常面臨“贏了官司輸了錢”的窘境。而成熟市場經濟國家的企業則在付款方面非常及時、信用度高且法制環境相對完善，甚至有的外向型企業在客戶破產后已計提壞賬，但客戶仍陸續還款的現象。此外，成熟市場經濟國家的企業往往不僅關注自身的發展，也愿意帶動整個供應鏈的共同發展，而國內企業則大多不具備這種意識。在部分外向型企業管理人員看來，國內企業太“精明”了，過于唯利是圖；外國企業太“傻”了，過于講道義與社會責任。而恰恰是企業間講道義和社會責任，才是營商環境的本質改變，才是社會文明的進步。

三是國內企業惡性競爭嚴重，企業對知識產權保護信心不足。外向型企業普遍反映，在“走出去”過程中，我國企業之間的惡性競爭十分突出，不僅有同行業之間的競爭，還有跨行業、跨領域的競爭；上市一個新產品后，馬上會有大量仿制品冒出來，且采取嚴重的低價競爭，仿冒現象嚴重使得企業從事技術創新的預期收益得不到保障。雖然我國的知識產權保護制度日益完善，但企業保護自身知識產權權益的成本依然很高。

（二）成本變化對外向型企業的直接影響

1.關稅增加導致訂單減少

美國對我國輸美產品加征關稅后，大部分對美出口企業訂單出現了不同程度的減少，不僅后續訂單減少了，已確認的訂單也存在取消的現象。短期內，部分企業對美出口訂單大幅減少，對企業生產經營活動構成了重大挑戰。在中美貿易政策不確定的情況下，后續訂單轉移的風險也會逐漸加大，即使我國外向型企業負擔全部成本，但有的客戶為了穩定的供貨渠道，也傾向于在沒有加征關稅的國家尋找供應商。有些可替代性偏弱的產品，在其他國家或地區產能暫時難以滿足需求的情況下，短期內美國客戶會通過成本多方分擔的方式繼續從我國進口，但隨著其他國家和地區產能的逐步提高，美方客戶轉移訂單的傾向也會逐步強化。這將使我國相關公司產品在美國的競爭力降低，合作意愿受到影響。

2.成本上升推動企業生產基地外移

為降低來自于人工和關稅成本的沖擊，很多企業都在人工成本相對較低、關稅壁壘相對較弱的東南亞、南亞、非洲尋找新的生產基地。通過調研，大致可把外向型企業分為四類：第一類是在加征關稅的條件下仍具有一定的競爭優勢，出于產業鏈完整等因素考慮，無生產基地外移的外向型企業；第二類是為繞過貿易壁壘有意愿外移，正在其他國家或地區進行考察的企業；第三類是經多方考察和比選，已確定生產基地外移的企業；第四類是在全球有多個生產基地的外商投資企業，擬通過把在我國的生產基地轉向其他國家或地區。對部分企業來說，生產基地外移是一個艱難的選擇。東南亞、南亞等國家雖人工成本低且不受加征關稅影響，但產業鏈不完整、營商環境不佳，加之社會文化環境及政策因素，企業生產基地轉移雖能夠一定程度上降低成本，但也面臨新的問題。

3.成本轉嫁能力不同促進企業分化

美國對我國部分出口商品加征25%關稅后，整體上對我國外向型企業成本影響較大，但由于企業競爭力、成本轉嫁能力不同，不同的企業成本上升程度也有所不同。具體來說可分為三類：一是新增稅負全部轉嫁。部分具有自主品牌或創新能力的企業，市場競爭能力和議價能力較強，且美國市場商品可替代性弱，加征關稅的成本可全部轉嫁給中間商或消費者。二是新增稅負部分轉嫁。在美國市場具備一定話語權、市場競爭力相對較強的企業，能夠與中間商和消費者共擔成本。三是新增稅負無法轉嫁。市場競爭力、產品可替代性偏弱的企業，無法轉嫁新增的關稅成本。第一類加稅對企業成本并無影響，一定程度上反而存在機會，加征關稅后淘汰掉競爭力弱的企業，競爭力強的企業市場占有率反而有可能增加。但加稅對第二類企業影響較大，對第三類企業則是致命的。我國外向型企業多處于產業鏈中下游，利潤本來就低，有的企業出口商品利潤率平均僅為2%-5%左右，即使與中間商和消費者平均承擔新增成本，也需承擔8%左右，進而導致無法覆蓋成本產生虧損。

4.業務減少及成本控制引發企業裁員

近年來，隨著人工成本的持續上漲，部分企業已開始采取機器換人策略，通過增加自動化設備降低人工使用量。中美貿易摩擦使企業的訂單減少、成本上升，部分外向型企業裁員的動機更加強烈。調研發現，部分對美國市場依賴度比較大的企業均有減少人員招聘或裁員的打算。

5.營商環境短板制約企業轉型及創新投入意愿

調研發現，外向型企業對國內市場環境普遍存在焦慮，對外國企業和國內企業的感受形成強烈的反差；企業擔心的不是與政府的關系，反而對企業之間的關系感到不安。由于國內企業的付款條件和信用等問題，外向型企業普遍不愿意把業務重點向國內轉移；由于仿冒者和技術跟隨者眾多，企業創新的知識產權難以得到有效保護，外向型企業對于研發投入普遍持保守態度。

6.不確定性增加強化企業謹慎態度

增加關稅雖然大幅提升了企業成本，但一旦落地便是確定性因素，企業可以在生產經營層面予以應對。貿易摩擦對企業的最大影響，是增加了不確定性，導致企業無法進行合理的決策與執行。貿易摩擦作為國家間的經濟糾紛，是企業所不能把控的。面對當前的外部市場環境，外向型企業普遍處于茫然狀態，對未來趨勢難以判斷，應對措施有限，對生產經營活動只能持謹慎、保守態度。另一方面，外向型企業對國內的政策變化也感到“頭痛”，公共政策應當為不確定的市場環境注入確定性，但我們有的公共政策反而加劇了市場環境的不確定性。當前，我國部分領域的政策變化依然頻繁，且有些是“突然襲擊”式的，加之運動式監管仍在一定程度上存在，更強化了企業的不確定性，干擾了企業預期。有的地方政府相關部門有可能應上級要求或出于其他目的，對企業開展臨時性檢查；有些產業政策變動未給企業留出足夠的適應時間。可以說，如何發揮市場的決定性作用，更好地發揮政府的作用，我們還有很長的路要走。

（三）外向型企業成本變化對宏觀經濟的影響

1.對美出口下滑影響出口增長

美國加征關稅的直接、短期效應是對美出口企業訂單減少，進而影響我國出口增長。雖然通過產業鏈分擔新增成本、內部成本控制等措施一定程度上能夠對沖成本上升的沖擊，但從中長期看，在其他國家或地區產能增長、價格優勢逐步形成的情況下，后續的訂單轉移效應不可低估。另一方面，我國外向型企業的競爭優勢多來自價格方面，成本提高導致商品價格提升會弱化競爭力，使競爭對手得到喘息之機。因此，雖然短期內貿易摩擦影響我國出口增長值得關注，中長期的影響也不容忽視。

2.內部成本上升、外部貿易壁壘增加促進產業轉移

近年來，人工成本的持續上漲促使勞動密集型企業逐步向東南亞、南亞等勞動力成本低的國家或地區轉移。這些國家或地區有著生產要素相對低廉的優勢，當然也有其劣勢。但貿易摩擦帶來的稅負增加，將會加快產業轉移的趨勢，強化這些國家或地區的劣勢。即使中美貿易爭端暫時達成協議，成本的持續上升及對未來的確定預期也使得這一趨勢難以逆轉。制造業是立國之本，應警惕美國借貿易爭端促使我國制造業轉移的戰略目的。

3.外部環境不確定性進一步弱化民間投資意愿

近年來，受投資回報率下滑的影響，我國民間投資增長大幅回落，已成為制約我國經濟穩定增長的重要因素。中美貿易摩擦進一步強化了經濟運行的不確定性，一定程度上會抑制民間投資的增長。調研表明，部分外向型企業已取消或縮減了未來的投資計劃，即使個別有投資能力的企業，也徘徊于到哪里投資、投資什么項目。中美貿易摩擦雖直接影響的是對美出口企業，但其對其他企業預期的干擾作用也不容忽視。

4.營商環境短板制約高質量發展

優越的營商環境是高質量發展和現代化經濟體系的基礎。近年來，我國在優化營商環境方面做出了前所未有的努力，部分地區先行試點對標國際高水平，或專門成立優化營商環境領導小組，或對照營商環境評價指標逐項采取措施。然而，目前的營商環境優化政策與措施還主要是著眼于政府與企業的關系，側重企業辦事成本與時效、基礎設施、公共服務等短期因素方面，對企業間關系、社會治理水平等長期性因素關注不足。短期因素容易改善，企業開辦、繳稅、用水、用電、通關等，往往一紙文件就能解決，“最多跑一次”“只跑零次”、網上辦理、限時辦理、取消收費等確實大大便利了企業。但讓企業焦慮的卻是企業間關系的不友好、社會治理水平的滯后，政府這只“手”伸太長的問題大大改善，市場這只“手”太亂、社會這只手太“短”的問題仍是短板。如：企業間的惡性競爭、不守信用就不是短期能夠解決的問題；社會組織不發達，對外援助以政府為主導進行而不是通過NGO來推進，往往會引起國家間的貿易爭端。

5.企業普遍裁員導致就業市場承壓

如前所述，人工成本的持續上漲已經使企業開始實施機器換人，中美貿易摩擦導致的訂單減少勢必使相關企業裁員。前者是趨勢性的，我國的經濟社會發展有足夠的消化時間；后者是局部性的，只涉及對美出口企業。但問題的關鍵在于其持續影響和對企業預期的擾動。中美貿易摩擦可能會長期影響中間商對供應商選擇的考慮因素，使中間商和供應商都開始考慮自身的“備胎計劃”；企業預期不明，也會減少或收縮投資，減少招聘或直接裁員。可以說，短期內的就業市場承壓是必然要面對的，但中長期的就業影響則更需關注。

6.外部貿易摩擦及內部政策變化導致的預期不穩是當前經濟社會運行的重大挑戰

調研發現，部分外向型企業對已落地的關稅增加持平和態度，認為即使關稅增加，市場在調整一段時間后也可承受，最大的問題是貿易摩擦的前景不明，加之國內相關政策變化太頻繁，企業的預期已處在紊亂狀態。“穩預期”已成為我國宏觀經濟調控的重要著力點，一些學者則認為“當前穩預期的關鍵是提高經濟主體的信心”。然而，我們的宏觀經濟政策在穩預期方面的力度仍有待進一步強化，政策本身的不確定性對企業預期的干擾不可忽視。如何強化宏觀經濟政策為經濟社會運行注入確定性的功能作用，仍需在全面深化改革和政策頂層設計方面做出回應。

四、從全球風險視角認識降成本

降成本是個整體性問題。從單個企業的角度來看，提高管理水平可以在一定范圍內降低某個方面的成本。但是從宏觀的角度看，企業成本是由企業所處的整體環境所決定的，這個整體環境就是社會面臨的風險環境。成本是風險的內部化，整體風險的提高會抬升企業的整體成本。而從整體的角度看，企業不僅面臨國內風險，還面臨全球風險。尤其是當今世界處于百年未有之大變局，全球風險對企業成本的影響更為直接和廣泛。全球風險不僅直接影響外向型企業，而且也影響著其他企業，對這個問題要有清醒認識。

（一）全球不確定性和風險持續放大將成為新常態

1.主要經濟體發展的不確定性顯著提升，我國企業面臨異常復雜的外部環境

這從一年來跌宕起伏的貿易摩擦，最近的美國降息以及把中國列為“匯率操作國”等可見一斑。2019年7月31日，美聯儲降息25個基點，全球市場反應反常且激烈。與此同時，雖然美國2018年經濟增長強勁，但美國經濟增長終究會回落到2%的潛在增長水平，受到過分財政刺激和貿易戰負面影響，有預測顯示，美國2020～2022年會下跌到低于2%。本次降息表明美聯儲從2008年全球金融危機以來的降息和升息周期戛然而止，進入一個傾向降息但更多是不確定的新階段。突然的資金流出和匯率變動，可能會加大新興經濟體經濟混亂的風險。大規模的量化寬松會使得資金流入新興國家，但美國貨幣政策的方向一旦發生變化，資金的流向將有可能馬上出現逆轉。2008年世界金融危機后，全球長期維持低利率，2017年全球債務余額高達184萬億美元，已超過全球GDP的2倍。如果繼續保持寬松的環境，債務將進一步擴大，引發金融危機的風險將加大。

歐洲政治上的不確定性對經濟影響大，導致市場信心下降。這些不確定性包括英國脫歐、法國馬克龍政府面臨的挑戰以及德國議會的政治危機。信貸緊縮和貿易緊張局勢等經濟因素更是使歐元區經濟雪上加霜。在長期增長疲軟的經濟環境中，日本經濟增長出現周期性下滑。其他如巴西和墨西哥等國家，政治不確定性亦不斷增加，嚴重影響經濟發展。

在當前世界經濟體系中，構成了以西方發達國家為市場、以中國等新興經濟體為生產地、以資源富集國為資源來源地的經濟循環格局。在這種格局下，當西方國家遭遇經濟衰退，一些西方政客便把矛頭指向我國，認為過去給了我國太多的優惠條件，認為中國工人搶走了他們的工作崗位，并以此為據大造輿論，采取行動聯手遏制中國。西方對我國及我國企業的各種責難、調查越來越多，對我國采取的各種懲罰性措施也越來越變本加厲，可以預計未來形勢會更加嚴峻。

2.全球市場危機四伏，我國企業發展面臨的全球環境異常復雜

美國財政部于當地時間8月5日宣布把中國列為匯率操縱國，聲明中表示，“在特朗普總統的支持下”，財政部長姆努欽已認定中國是一個匯率操縱國。就在前一天，人民幣兌美元匯率離岸、在岸雙雙跌破7元的心理關口，創下了11年的最大跌幅。7是外匯市場的心理防線，一旦突破可能造成預期紊亂，或將導致大幅貶值。在調研中，外向型企業反映最為突出的問題是匯率大幅波動的問題，對企業正常的生產經營活動造成巨大影響。在當前和未來形勢下，匯率波動的影響可能會進一步加劇。

3.特朗普主義對全球經濟的沖擊不容忽視

特朗普上臺以來，“特朗普主義”就大行其道，特朗普開始兌現競選承諾，大搞特搞“美國優先”。只要認為不符合“美國優先”的情況，就處處與世界為敵，對墨西哥、加拿大、俄羅斯、印度等幾十個國家先后發難，甚至連美國的老“盟友”歐盟、日本都不放過。為了搞“美國優先”，“特朗普主義”者置國際義務與責任于不顧，在國際機構和協議中大規模“退群”，如退出“巴黎氣候變化協定”“聯合國教科文組織”“全球移民協議”“聯合國人權理事會”“維也納外交關系公約”“萬國郵政聯盟”等。還威脅退出“世界貿易組織（WTO）”。這些都是老牌國際組織或國際協議，對于維護世界和平與公平秩序、防范全球風險具有十分重要的意義。特別是美國退出“中導條約”，將世界帶入極其危險的境地。以上說明“特朗普主義”者的目標并非只是針對中國，他的一切做法都是為了實現少數人政治目標的“特朗普主義”，即搞所謂“美國優先”，置全世界的安危于不顧。向中國發難，只是其中的一部分，“特朗普主義”者認為中國對其“美國優先”戰略影響較大，因此把中國作為主要假想敵來對待。

“特朗普主義”者搞“美國優先”戰略和貿易保護主義大行其道等，都是試圖將風險轉移給其他國家的表現。全球風險的分擔機制變成風險的“互害”機制，使得全球風險呈幾何級數放大。隨著貿易沖突可能升級，世界貿易萎縮會進一步拖累全球經濟。與此同時，資本和商品市場的波動均意味著全球金融環境在收緊。當前，主要經濟體相互誤判是全球增長的最大威脅。貿易摩擦十分危險，因為它很容易升級并失控。隨著全球經濟增速的進一步放緩，主要經濟體相互誤判造成的損害風險將會在未來持續攀升。

（二）在全球風險背景下認識企業成本問題

1.全球風險將成為企業成本的內在屬性

在全球化的背景下，現代科學技術進步加快，社會分工和國際分工不斷深化，把世界的生產、貿易、金融等活動緊密聯系在一起，各國各地區之間的經濟活動相互依存、相互開放，每個企業都是這個復雜“網絡”上的一個環節。隨著全球不確定性和風險放大，企業的成本再也不是僅僅局限于企業生產過程的本身，而是置身于全球的產業鏈和價值鏈中，全球風險越來越成為企業成本的內在屬性。

當全球風險擴大，不確定性增加，使得整個經濟社會的運行成本上升時，我們就進入了全球風險誘導下的高成本時代。這些風險在形式上可能很難去區分，哪些是個體風險哪些是整體風險，而且風險會通過鏈條不斷發生轉移，全球風險可以轉化為經濟風險，經濟風險又加劇社會風險。當整體風險上升時，就會變成公共風險，而公共風險就不是哪一個企業能夠去承受和化解的，這個時候只能依靠整體的風險化解。從這個意義上講，成本已經不是傳統的會計學意義和經濟學意義上的成本，實際上是風險的轉化。在這種情況下，如果不能降低整個社會的風險水平，那么高成本是無法降下來的。因此，降成本的著力點是要降低全球風險和不確定性對成本的沖擊。

2.全球風險沖擊的最大危害是可能引爆國內“灰犀牛”風險

風險的最大特征是呈鏈狀或網狀結構。風險在風險鏈和風險網傳遞中會逐漸擴散放大，如控制不當或受外部沖擊，就可能引爆某個風險點，導致系統性風險。當前，我國各領域風險鏈已經在衍生，并交叉形成風險網，為“灰犀牛”風險形成提供了條件。尤其是經濟和社會領域，資產價格交叉下跌風險鏈、民營企業破產與失業率上升風險鏈，以及金融資產縮水、實體經濟困境與結構性失業交織風險網等，“灰犀牛”已經長大，難以經受風吹草動。國際經濟中商品、金融和匯率等方面的因素也構成了我國風險鏈中的內在環節，在“灰犀牛”風險處于危機的臨界點狀態，一點小的變化都可能是致命的。在調研中了解到，企業外遷，如HZ市，三星電子外遷使得整個電子工業外遷到國外，留在當地的企業產能也大幅壓縮，企業用工需求大幅下降。

3.國際國內風險交織使得政策空間變小，而決策失誤風險增加則可能加大企業運行成本

我國經濟季度增長率持續下降，2019年前三季度我國經濟同比增速為6.2%，較前期有些下降。針對美國的一系列關稅政策，我國發布一些貨幣和財政措施，試圖保持經濟增長和穩定金融市場。但是，在中長期內，信貸增長將繼續受到巨額存量限制。同時，我國的政策還受到債務和政府承諾去杠桿化的限制。如果與美國的貿易緊張局勢升級并且增長受到嚴重破壞，政府的刺激措施可能會變得更加激進。貿易摩擦和化解債務使我國的政策空間越來越小，在這種情況下很容易出現政策失誤風險，政策稍有不當可能放大風險或導致無可挽回的損失，這些風險和損失最終也會轉化為企業的成本。

4.全球風險治理的制度變遷速度與全球風險產生的速度不匹配，全球治理制度性成本是未來企業成本必須負擔之重

全球不確定性和風險持續放大將成為新常態，且速度在加快，但是全球治理的制度變遷非常緩慢，而且全球治理體系甚至有倒退的跡象。當全球風險治理制度變遷速度慢于風險產生速度的時候，全球風險和不確定性就會進一步放大，各國和各個企業的行為方式也會轉變，這就會導致成本急劇上升。這些成本可歸結于全球治理的制度性成本。這個全球治理制度性成本是由于全球風險的整體水平提高了，而全球治理制度變遷和制度創新沒有及時跟進，從而產生各種制度性成本，最終轉化為企業的各項成本。從當前和未來一段時期來看，全球治理制度性成本是未來企業成本必須負擔之重，需要經過長時期的消化。

（三）全球風險視角下如何降成本

1.構筑防火墻，維護國家經濟安全

覆巢之下豈有完卵，在全球風險放大背景下，維護國家經濟安全是第一位的，也是企業降成本的基本前提。具體來說，可以借鑒“三線建設”戰略思維，抵御外部風險沖擊、維護國家經濟安全應該構建多道防御線。但新的“三線”并非地理空間縱深的概念，而是經濟形態縱深的概念。從經濟形態縱深來看，“一線”是商品市場和貿易，是看得見摸得著的經濟，是傳統上講的“實體經濟”；“二線”是金融市場和匯率，是看得見摸不著的經濟，是傳統上講的“虛擬經濟”；而“三線”實際上是國家經濟治理核心能力，表現為經濟動員能力和資源配置能力。“一線”容易受到國際貿易摩擦的影響，“二線”容易受到國際金融危機的沖擊，“三線”則既是“一線”和“二線”的戰略支撐，又是“一線”和“二線”的后臺系統。“一線”和“二線”即便受到毀滅性打擊，但只要“三線”足夠強大，“一線”和“二線”可以迅速重建。就好比鐵道被山洪沖毀，但只要鐵道維護人員素質過硬、設備精良，被毀鐵道可以迅速修復。強化“三線”（國家經濟治理核心能力）建設是一項系統工程，其中財政是樞紐和轉化器。增強國家經濟治理核心能力，表現為增強經濟發展動員能力和經濟資源優化配置能力。利用財政作為政治、經濟和社會的轉化器功能，可以將中國特色社會主義的政治優勢轉化為經濟優勢。因此，構筑國家經濟安全體系，關鍵是要完善基本財政制度，更好地發揮財政的轉化功能。

2.處理好風險平衡關系

在應對外部沖擊過程中，防風險就是降成本，而防風險最有效的方式是分散風險。“中國經濟是一片大海，而不是一個小池塘。狂風驟雨可以掀翻小池塘，但不能掀翻大海。”狂風驟雨之所以不能掀翻大海，是因為大海能分散風險。對于我國經濟整體來說，目前的全球風險沖擊是可以抵抗的。但對于局部來說，如果不合理分散風險，則可能會造成嚴重后果。合理分散風險是實現風險綜合平衡的藝術，在應對外部沖擊過程中，要綜合平衡國家、企業和個人之間的風險，綜合平衡實體部門與虛擬部門之間的風險，綜合平衡短期與長期風險。對抗外部沖擊，僅靠政府或某一方面的力量是不夠的，必須發揮多元主體的積極性，這也是我們討論“治理”常有的題中之義。財政在調節各種關系中發揮著基礎性作用，因此也是配置和分散風險的基礎性制度安排。財政通過預算、稅收和財政政策，可以調節政府與市場以及政府與社會的風險配置關系；通過財政體制，可以調節政府間的風險配置關系。財政通過上述風險配置關系的調節，形成應對風險沖擊的治理結構，將各種力量的作用發揮到最大。

3.減少決策失誤

減少決策失誤的關鍵在于推動政府治理改革，實現風險管理在更高層次上統籌，避免防風險“各守一攤”。具體來說，要將宏觀調控轉化為宏觀管理，并把防范重大風險放在首位，特別是對全球風險，要有預判。宏觀管理的眼光不只盯著經濟領域，而是包括經濟、社會、文化、生態、全球等各領域、各個方面，要有整體觀；宏觀管理不只關注經濟的波動，而是監測各領域風險鏈的變化和傳遞情況；宏觀管理不是采用刺激性政策來干預經濟，而是通過中長期政策措施來穩定和引導預期；宏觀管理防范風險不是各部門“把守一攤”，而是分工協同行動，對每個部門出臺的改革和政策事項都應該進行公共風險評估，避免無意動作引爆風險，或者遮蓋風險導致風險隱性聚集擴大。

五、外向型企業降成本、穩增長、促發展的政策建議

從上述分析來看，我國的外向型經濟總體處于“三期迭加”的階段：一是轉型期，外向型經濟正在由引進來向引進來、走出去并重的階段轉型，注重出口向提升出口質量、增加進口規模協調的階段轉型，注重技術引進向消化吸收、自主創新聯動的階段轉型；二是風險期，中美經貿關系的摩擦與國內的經濟結構調整形成交織，再考慮到債務風險高企、企業盈利能力下降等問題，經濟的運行風險較大；三是變動期，從世界范圍來看，生產技術創新、產業模式創新和經濟形態創新仍在深入推進，導致產業鏈、供應鏈、價值鏈的調整不斷深化，必然給當前的國際分工體系、跨國投資模式和全球價值鏈管理帶來一系列新的變化。“三期迭加”為我國的外向型企業帶來了新的發展環境和動力機制，同時也帶來了新的矛盾積累和風險挑戰。為有效應對當前外向型經濟的復雜局面，促進外向型企業的發展，并為我國經濟的創新發展提供良好的支撐，以降成本、穩增長和促發展為基礎，結合全國調研時地方政府部門和外向型企業的意見，形成以下政策建議：

（一）堅持抵御外部市場的風險輸入，強化宏觀經濟政策的確定性注入

1.有效應對中美貿易爭端的挑戰，完善我國出口促進戰略

目前中美貿易問題的復雜性仍在加大，解決問題的空間受到進一步的擠壓，中美兩國為貿易爭端所付出的代價不斷增加，也給世界經濟貿易的復蘇發展帶來了新的不確定性。為有效應對中美貿易爭端的挑戰，在出口促進戰略上應做好以下三個方向的突破：一是支持有條件和談判能力的企業建立附加關稅預分擔制度，根據中美貿易爭端的發展情勢，預計美國仍將對余下的中國輸美商品約3250億美元加征關稅，或分兩期加征，第一期加至10%，第二期加至25%。支持相關的出口企業提前與海外客戶約定好應對的預分擔比例，并將該比例與中美貿易正常化以后的貿易利益補償機制聯系到一起，綜合補償、綜合實施。二是對于其他外向型企業，應著力優化企業的貿易渠道和貿易方式，合理利用海外分支機構、貿易渠道和轉移定價等機構和機制，實現在確保企業利益的情況下，盡可能保證企業生產經營穩定，降低附加關稅的影響和沖擊。三是推進企業“海外倉”的建設，并以“海外倉”為基礎，建立附加關稅的庫存管理制度，適時地將部分訂單內的商品提前運輸至“海外倉”。“海外倉”可以由單一企業建設、服務于單一企業，也可以由多個企業協作建設，共同服務于多個企業，還可以由第三方企業建設，面向符合條件的企業開展服務。

2.提升國內產業鏈水平，支持大型設備、關鍵零配件的進口，將受托加工制造轉向自主性生產和出口

從目前的情況來看，我國擁有全球最完整的產業鏈體系，220種主要商品的產量居全球第一，制造能力完整、配套能力強大。這種產業鏈體系是我們有效抵御貿易強壓、產業外遷的重要基礎和條件。下一步，應進一步發揮產業鏈優勢，在國際分工體系調整的關鍵階段，通過將海外的制造環節引進或供應鏈內遷，支持大型設備和關鍵零配件的進口，從而使國內生產由受托制造轉向自主制造，并提升貿易能力和貿易收益。

建議推進兩個機制的建設和完善：一是抓緊時間落實關稅清單排除豁免，2019年5月25日，國務院關稅稅則委員會發布了《關稅排除公告》，明確指出，“將根據我國利益相關方的申請，將部分符合條件的商品排除出對美加征關稅范圍，采取暫不加征關稅、具備退還稅款條件的退還已加征關稅稅款等排除措施。”接下來應抓緊時間落實這一清單的要求，屬于排除范圍的，綜合考慮政策法規性和市場公平性的要求，應實施排除的，抓緊時間進行排除，以利企業生產，保障現有產業鏈和國際分工體系的穩定。二是對關鍵零配件和大型設備的進口，在綜合考慮技術優勢、產品特性和渠道獨占性的基礎上，給予更大程度的進口關稅優惠，可考慮將符合要求的大型設備和關鍵零配件的稅率下調為零，支持國內產業鏈創新和基礎產業的發展。

3.推進國內技術創新，加強知識產權保護，推動國際創新鏈和核心環節在國內有效集聚

在中美貿易爭端和日韓貿易爭端中，都可以看到技術壟斷和高科技產品“霸權主義”的影子。為有效應對貿易風險，確保自由貿易的有效進行，在擴大相關產品進口的同時，著力推進關鍵技術進口，有效融合國內技術創新，加強國內知識產權保護，并積極推行知識產權保護的國際規則，對技術貿易和專利許可所涉及到的費用和資金，堅決依法給予貿易用匯和單方面轉移的便利，支持知識產權作價入股，支持以技術創新鏈建設為方向的國際產業引進、國際產能合作和外匯資金管理，并支持相關主體的融資便利和合法用匯。

為實現上述目標，我們建議應著力推進以下兩項改革，并形成有效的支撐體系：一是對企業研發中心、核心創新企業的技術貿易、許可費用和股權、債權融資實施特殊的外匯管理政策，在備案的基礎上，授予外匯匯兌的自主權；二是對達到標準的企業研發中心、核心創新企業的外國用工，推廣實施和有效復制中關村關于外國專業人員在華工作的相關政策和待遇，給予工作權限和居留便利。

4.有效應對匯率變動，加大政策支持力度，完善匯率政策體系

近年來，我國匯率波動幅度明顯加大，盡管仍表現出雙向波動的特點，但在波動中往往形成了單邊貶值的預期。2018年3月至10月，人民幣對美元的匯率波動幅度就超過了10%，超過了同期外貿企業平均7.5%的營業收入利潤率水平①《進出口經理人》編輯部，《2018年外貿企業生存現狀調查報告》，2019年1月。，也即，如果外貿企業沒有做匯率套期保值或是外匯遠期合約，極有可能出現因匯率而虧損的情況。在《進出口經理人》雜志開展的面向1231家外貿企業的2018年經營情況的調查中，在影響企業出口業務最大的因素中，匯率波動從前幾年排名第五的水平，一下子超過了“原材料成本上升”和“自身創新研發能力不足”兩項指標，位居第三位。因此，有效應對匯率變動，加強對外貿企業的政策支持就成為當務之急。

我們建議的政策安排主要包括三個方面：第一，進一步降低專業性外匯市場的準入門檻，推動專業金融機構為外貿企業提供便捷、高效的外匯交易服務，使外貿企業可以借助現行掉期、期權市場來實現互換和套期保值，實現更有效率也更加平衡的匯率管理；第二，推動外貿企業收匯融資的便利化，為包括非信用證業務在內的外匯收匯憑證和票據等，提供更好的貿易押匯和質押融資服務；第三，由中央財政建立國家外匯平準基金，適當穩定匯率波動水平，并為市場主體的匯率管理提供可供參考的中介指標和中間產品。

（二）以降成本為核心，優化營商環境

1.著力降低融資成本，延長融資期限，優化債務結構

受到外貿企業生產制造、國際運輸、收匯結算周期較長的影響，外貿企業的融資成本在同類企業或同類交易中的成本一直較高。解決的主要思路是根據外貿企業的生產特性和交易特性，從生產性融資和交易性融資兩個方面實現重要突破。主要建議方案有：一是將外向型經濟的融資擔保服務作為國家融資擔保基金的重要擔保對象，并提供更加優惠的擔保費率，待運作成熟后，可在國家融資擔保基金中建立專門的外向型經濟子基金；二是強化對小微型外向型企業的政策支持和金融服務，采取減稅、定向降準等手段，激勵金融機構進一步加大對外向型小微企業的支持；三是堅決清理整頓外向型經濟融資過程中的各種不合理收費，支持金融、融資擔保機構優化績效考評指標，為外向型經濟減費讓利；四是鼓勵金融機構創新大額存單、可轉換票據、集合債券等產品，引導更多社會資金投向外向型經濟企業，拓寬直接融資渠道。

2.做實做細減稅降費政策，有效降低外向型企業的稅費成本

外向型企業在減稅降費等領域表現出一定程度的特殊性，同時也存在著對海外市場的特殊稅費需求，在有效落實減稅降費整體政策的同時，還要結合外向型企業的特點，將減稅降費工作做實做細，對外向型企業成本真正起到有效降低的效應。主要建議包括：一是將增值稅減稅與出口退稅政策有效聯動，支持外貿企業通過價格調整等方式確保自己的出口退稅利益，對于確屬產業鏈價格剛性，最終產品價格難以調整的，根據其出口實績、結構優化和效益提升的情況，建立綜合獎勵機制；二是積極推動國際稅收協定的簽署和落實，對于取得的最惠國待遇和國民待遇地位，要建立簡便易行的機制予以實施和保障，并對“走出去”的企業簡化流程，建立渠道，實現直接有效的國際稅收協調機制；三是對外向型企業的外籍職員的社會保障費的繳納，應根據其在本國的繳納情況確定在我國的繳納原則和標準，總體上，對雇傭的外籍職員應視其需求確定相關的社會保險費的繳納種類和標準。

3.建立規范的市場機制，有效降低外向型企業的物流成本

加工貿易是我國外向型經濟的重要組成部分，2018年，我國加工貿易占總出口的比重仍然高達32%，在東南沿海地區向中西部地區的轉移產業中，加工貿易占有相當的比重。但受到“兩頭在外”的直接影響，物流成本對加工貿易的布局和產能影響很大。采取規范化的機制，有效降低物流成本，是我們優化加工貿易布局和提升貿易結構的重要舉措。主要建議包括：第一，建立中國的內陸共同點計劃（類似于美國的OCP條款），對中西部地區執行國際貿易運輸的優惠費率，初期可考慮以長江經濟帶作為試點區域，海外進口的原材料、設備和對外出口的制成品等，可考慮以南京為標準建立水運的共同運費水平，差額部分由中央政府提供統一的競爭性補貼。第二，考慮到2018年以來集裝箱運費率的急劇波動，且無法取得航運企業壟斷證據的情況下，建議在進一步增強我國貨運集裝箱運費率穩定的基礎上，在上海建立中國航運指數（集運指數）交易所和指數產品，并支持貨方、貨代方作為獨立的交易主體，參與中國航運指數的交易。第三，推進中歐班列的統籌運行，既尊重各省已經取得的重要貿易實績，又要避免不必要的補貼大戰，有效降低貿易成本，并真正實現中歐班列的市場化運行。建議組建國家級的中歐班列公司，作為國有資本投資公司理順國家公司與地方公司的關系，地方公司獨立運營，并以利潤和效率作為國家公司的考核指標和決策機制。

4.直接降費與協商談判并重，有效降低企業用能成本

從當前的情況看，電網企業降低電費水平對外向型企業降低用能成本，提升企業效益有一定程度的幫助，應繼續堅持推進電網企業降低運營成本，并保持電網供電價格的穩中有降。此外，應根據外向型企業的經營形勢，支持將外向型企業優先納入直購電改革的范圍，并優先保障外向型企業的直購電保障額度。

5.以簡化投資審批、壓減行政許可、制定政務服務清單為方向，降低制度性交易成本

隨著“放管服”改革的不斷深化，我國的制度性交易成本出現了明顯的降低。但在操作中，缺少明確的邊界、缺乏科學的標準、缺失有效的規定是影響制度性交易成本進一步下降，切實提升微觀主體辦事效率和規范性的重要原因。2019年3月，《外商投資法》通過立法以來，更是將上述的成本問題擴展到外向型經濟領域。針對上述問題，我們建議的方案措施如下：

一是進一步簡化外向型企業投資審批。優化外向型投資項目審批流程，整合投資部門和商務部門相關管理權限，實現主要類型的對外投資審批在線并聯辦理。出臺指導地方開展外商投資項目承諾制改革的文件，對符合國家產業目錄，且通過國家安全審查的外商直接投資，實現政府定標準、企業作承諾、過程強監管、失信有懲戒，大幅壓縮投資項目落地時間。積極推進企業廠房等工程建設項目審批制度改革，精簡取消部分審批前置條件，推動將消防設計審核、人防設計審查等納入施工圖聯審。對外向型經濟企業的新批工業用地探索試行“標準地”制度，用地企業可直接開工建設，不再需要各類審批，建成投產后，有關部門按照既定標準與法定條件驗收。

二是進一步壓減行政許可等事項。抓緊修訂公布外向型經濟領域的新的行政許可事項清單，清單外的行政許可事項一律視作違規審批。著力清理各類變相審批和許可，對以備案、登記、注冊、目錄、年檢、監制、認定、認證、專項計劃等形式變相設置審批的違規行為進行整治。

三是加快制定面向外向型經濟的政務服務事項清單和推進政務服務標準化。加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設，制定統一的審批服務事項編碼、規范標準、辦事指南和時限，消除模糊條款，優化審批服務流程，制作易看易懂、實用簡便的辦理流程圖（表），統一事項辦理標準。

6.降低進出口環節合規成本，推進通關便利化，降低企業的貿易成本

在調研中，許多外向型企業都反映在進出口檢驗檢疫、海關通關和外貿運輸中存在一系列不合理或是難以有效操作的環節，容易出現額外收費或是行政管理權力的規范使用。為有效降低進出口環節的合規成本，有效針對外向型經濟在進出口檢驗檢疫、通關標準和外貿運輸規則的具體要求，要著力做好以下幾點：一是抓緊建立并啟動相關工作機制，著力降低集裝箱進出口環節合規成本；二是抓緊制定公布口岸收費目錄清單，減少對普遍性、標準化事項的審查和收費；三是進一步優化通關流程和作業方式，推動精簡進出口環節監管證件，能退出口岸驗核的退出；四是盡快完成進口許可管理貨物目錄調整，根據國民經濟發展要求和貿易實際，及時減去已無必要監管的產品。

（三）以補短板為主線，創新政策體系，完善政府公共服務

1.大力支持外向型企業融資，形成特色融資產品

從外貿企業的情況來看，由于一般貿易占比不斷提升，而加工貿易的占比下降，在提高貿易附加值的同時，也延長了貿易的交易時間，增加了資金占用。而從外資企業來看，除了外貿企業之外，還有一個“東道國”融資的問題，希望能夠在中國大陸獲得相對充裕的生產性、經營性資金保障。在“走出去”的企業之中，多數企業的投資資金、運營資金仍需要國內的渠道支持，“內保外貸”“海外資產擔保”等融資方式需要得到國內政策的支持和金融市場認可。為支持上述目標，在外向型企業融資上，應注重保持以下融資渠道和產品：

第一，重點通過差別準備金、利率、再貸款、再貼現等政策，引導金融機構加大對外向型小微企業的支持力度，將外向型小微企業的信貸支持納入MPA考核和央行的定向支持計劃之中。第二，鼓勵和支持金融機構對有訂單、有效益的外貿企業貸款，暢通內保外貸、海外資產擔保的渠道和產品，將金融信用屬性的貿易結算方式的融資多樣化，以降低融資成本，加速資金流轉。第三，加強銀貿合作，鼓勵和支持金融機構進一步擴大出口信用保險保單融資和出口退稅賬戶質押融資規模。

2.充分發揮出口信用保險的作用，支持外向型企業結構升級

出口信用保險可以有效降低出口貿易成本，加速出口企業的資金周轉，并對出口企業降杠桿、增效益、優結構給予了有效的支持。目前，出口信用保險主要集中在“一帶一路”沿線國家，重點支持裝備制造和先進制造的產品，并著力扶持企業開展商業信用結算，下一步應在現行方案和方法的基礎上，重點推進以下四個方面的工作：

第一，擴展出口信用保險的產品支持范圍，除現行裝備制造類商品和先進制造的產品以外，探索將服務型制造和國際工程承包的定制型產品納入出口信用保險的支持范圍，基礎價格也應考慮到服務性和定制性而相應的提高。第二，進一步降低短期出口信用保險費率，對賣方信貸結合信用評價水平和貿易結算方式大幅度降低費率，直至“零費率”安排，而對買方信貸也應根據國家的外經、外交政策和具體貿易對象的特征，逐步降低費率。第三，對大型成套設備出口融資應保盡保，在風險可控的前提下，形成對創新工程的支持，抓緊評估和支持一批中長期險項目。

3.進一步提高貿易的便利化水平

貿易便利化是外向型經濟領域“放管服”改革的重點，也是外貿企業意見高度集中的領域。主要建議如下：一是要積極改善通關便利化的技術條件，提高機檢比例，進一步降低海關出口平均查驗率，加強分類指導，對信用好的出口企業降低查驗率，對信用差的出口企業加大查驗力度；二是切實將國際貿易“單一窗口”建設從沿海地區推廣到有條件的中西部地區，建立標準體系，落實主體責任。全面推進通關作業無紙化；三是不得向企業轉嫁貿易便利化成本，貿易便利化的背后支持是信息化和智能化，相關的自動申報和監管設備應該由政府承擔，并提供更具專業化和創新性的服務。

4.支持邊境貿易發展，打造“一帶一路”的邊貿核心節點

從外向型企業和內陸地區的反映來看，目前陸路貿易發展迅速，中歐班列發展迅速，近年來又增加了“陸海貿易新通道”（即南向通道）等一系列貿易主通道建設。隨著貿易通道的逐步成熟，貿易節點和物流樞紐建設需要提上日程，并作為邊貿政策的重點，在邊境城市建設一批“一帶一路”的核心經貿節點。主要政策包括：第一，將邊貿政策與扶貧政策、民族政策相結合，打通政策邊界，實現資金合理統籌，提升邊貿支持資金的效率和效益。第二，加大中央財政對邊境地區轉移支付力度，繼續支持邊境小額貿易企業發展能力建設，并督促地方規范資金使用，確保將資金落實到基層一線地區，大力促進邊境小額貿易企業發展。

5.加大對外貿新業態的支持力度，促進外貿高質量發展

近年來，以信息化、市場化和服務化為主路徑，我國大力支持外貿新業態的建設發展，放松政策管制，提升市場活力，開展并擴大跨境電子商務、市場采購貿易方式和外貿綜合服務企業試點。主要政策措施包括：第一，支持企業建設一批出口產品“海外倉”和海外運營中心，加強與進口國溝通，并鼓勵相關運營平臺與東道國的外遞企業和郵政企業展開深層次合作，突破物流瓶頸。第二，總結跨境電子商務綜合試驗區和市場采購貿易方式的經驗，繼續擴大試點范圍，對試點地區符合監管條件的出口企業，如不能提供進項稅發票，按規定實行增值稅免征不退政策，并在發展中逐步規范和完善。第三，加快建立與外貿綜合服務企業發展相適應的管理模式，以企業信用建設為基礎，抓緊完善外貿綜合服務企業退（免）稅分類管理辦法。

（四）加強知識產權保護，提升外貿經濟附加值

知識產權的貿易、創新激勵與保護是推進我國經濟發展，提升外貿經濟附加值的重要安排。為有效應對中美貿易爭端，推動我國創新驅動發展，形成國際創新中心和產業高地，應著力推進以下四項工作：

第一，支持知識產權貿易發展。要重視對發達國家的知識產權制度研究。我國在參與國際競爭的過程中，應當不斷完善自身的國際知識產權戰略，積極申請國外知識產權，加強對國外知識產權制度的研究，避免知識產權的侵犯。我國企業也要及時關注各國在知識產權制度和執行上的一些新進展，并且與國外同行業企業進行交流溝通和合作，實現多方共贏。要增強知識產權保護意識，完善應訴策略。面對美國企業的侵權指控時，我國企業在心理上和策略上都應該做好準備，了解美國知識產權法律制度以及訴訟制度，利用多種解決機制，通過TRIPS協議、訴諸WTO爭端解決或者發揮行業間協會作用等多種途徑維護自身權益。

第二，推進技術創新。鼓勵知識產權創新，擁有自主產權。應對中美貿易知識產權摩擦，我國需要鼓勵知識產權的創新，要把企業發展目標由“中國制造”變為“中國創造”，加大對研發方面的投入，從而增加科研成果。政府應當促進科研成果向知識產權的轉化，增加知識產權的產出量，使國家擁有更多的知識產權。同時，政府也應加大對企業和個人知識產權創新的鼓勵力度，重視知識產權法律保護，與其他國家展開交流與合作。

第三，加強知識產權保護。重點支持企業開展商標、專利注冊保護，加強境外知識產權爭端解決和維權援助機制建設。健全多雙邊知識產權交流和執法協作機制，切實支持進出口企業應對境外知識產權糾紛，有效遏制境外惡意注冊、惡意訴訟等行為。加強指導和幫助，提高外向型企業防范和應對國際技術性貿易壁壘的能力和水平。

（五）提升國家走出去戰略實施的系統性，形成政策合力

1.加快國際營銷服務體系的建設

“有貿易、無渠道，有銷售、無服務”是我國國際貿易體系的主要短板。應著力加快國際營銷服務體系建設，著力做好：第一，支持企業建立國際營銷網絡體系，建設一批境外展示中心、分撥中心、批發市場和零售網點等。第二，鼓勵企業建立境外服務保障體系，支持重點企業建設汽車、機床、工程機械、通信、軌道交通、航空、船舶和海洋工程等境外售后維修服務中心及備件生產基地和培訓中心。第三，鼓勵中國出口信用保險公司、進出口銀行、開發銀行對企業建設國際營銷和售后服務網絡提供信保和融資支持。第四，將海外流通渠道和商業設施建設納入海外投資鼓勵的范圍，給予外匯管理領域政策支持，并科學界定商業設施建設與商業地產建設的標準和界限。第五，鼓勵各類金融機構與企業合作，在重點市場為國際營銷服務體系建設提供融資和消費信貸支持，優化支付寶、財付通等主要新興網絡支付手段的通道和模式，使其能夠在符合東道國監管要求的情況下，提供跨國的金融和支付服務。

2.加快培育外貿自主品牌

品牌建設是形成企業市場知名度、壟斷力的基礎，也是我國從“貿易大國”走向“貿易強國”的必由路徑。要著力推進以下四個方面的建設：一是鼓勵外貿企業創立自主品牌，提升出口質量，在“以質取勝”戰略下，進一步提升和完善品牌建設專項，并作為出口實績的核算指標，建立品牌商品出口統計制度。二是培育一批重點行業專業性境外品牌展，提高以品牌展示為目標的境外辦展質量，加強自主品牌對外宣傳，利用高層訪問、國際會議、廣交會等多渠道加大中國品牌推介力度。三是利用外經貿發展等專項資金支持品牌、專利等方面境外并購和國際營銷體系建設。四是在遵循國際規則和風險可控前提下，支持金融機構按照市場化原則對外貿企業收購境外品牌、營銷體系等加大信貸支持。

3.發揮雙向投資對貿易的促進作用

隨著我國國際化水平的不斷提升，跨國公司規模和質量的不斷提升，以“雙向投資”為基礎，推動國際貿易不斷提升和發展。建議的主要政策措施包括：一是提高國家級經濟技術開發區和各類園區的發展水平，加大招商引資力度，穩定外商投資規模和速度，提高引進外資質量。二是積極引導外資投向新興產業、高新技術、節能環保等領域，進一步改善投資環境，大力引進國際人才，推動中關村國家自主創新示范區有關人才政策盡快在全國復制推廣。三是促進引資和引智相結合，培育新的外貿經營主體。四是推動對外投資合作和貿易相結合，大力推進“一帶一路”建設和國際產能合作，帶動我國產品、技術、標準、服務出口。加大磋商協調力度，推動解決企業“走出去”面臨的簽證申辦難點和普遍性問題。

4.實行積極的進口政策，支持企業的海外布局

推進進出口平衡，實現對外貿易的高質量發展，形成地理多元化貿易結構是我國外貿政策的重要目標，也是外貿企業發展的核心內容。建議從以下四個方面進行努力：一是完善進口貼息政策，調整《鼓勵進口技術和產品目錄》，重點支持先進設備、先進技術進口，鼓勵企業引進消化吸收再創新。二是完善現行汽車品牌銷售管理辦法，切實推進汽車平行進口，推進國內維修、保養環節的獨立第三方保障，打造汽車專業服務企業。三是賦予符合條件的原油加工企業原油使用和進口資質，增加民營企業獲得原油進出口配額的規模和渠道，提升民營煉廠的產出和質量。四是降低部分日用消費品關稅，進一步完善國內免稅制度，形成規范化、有競爭、有效益的免稅店體制和國家免稅制度，引導境外消費回流。