民營經濟營商環境發展報告
——基于“降成本”調研

中國財政科學研究院民營經濟營商環境調研組

內容提要：近幾年來，我國在優化營商環境方面采取了一系列措施，取得了顯著成效。但仍存在制約民營經濟營商環境優化的諸多因素。下一階段，我國應突破狹義的行政管理能力提升，著重優化產業生態，實現優化民營經濟營商環境重心的“四個轉向”，并完善相關的體制機制建設。

2016年8月，國務院印發《降低實體經濟企業成本工作方案》（國發〔2016〕48號），系統推進降成本工作，并確立“3年左右使實體經濟企業綜合成本合理下降，盈利能力較為明顯增強”的目標。2019年政府工作報告中指出要鞏固“三去一降一補”成果，增強微觀主體活力，提升產業鏈水平，暢通國民經濟循環，推動經濟高質量發展。為此，2019年，中國財政科學研究院以“降成本與實體經濟企業高質量發展”為主題繼續組織大型調研活動（以下簡稱“降成本”調研），以全面評估全國降成本實施效果。

中國財政科學研究院“降成本”民營經濟營商環境課題組于2019年6月-7月，赴黑龍江、江蘇、貴州三省開展實地調研，發現各地因地制宜、積極作為、多措并舉，民營經濟營商環境顯著改善。但審批部門管理能力和改革適應能力不足、法律規章滯后、體制機制不順暢、民營經濟發育基礎等因素也制約了改革的深入以及紅利的釋放。

本報告主要分為五部分，第一部分總結了各地在優化營商環境過程中的探索和成效，第二部分分析了當前營商環境改善過程中還存在的薄弱環節及潛在問題，第三部分認為世界銀行報告中的營商環境屬于狹義的概念，局限在行政管理能力提升的范疇，而基層部門和企業更加關注以產業能力、產業鏈和市場公平競爭為基礎的產業生態的構建，第四部分總結了優化營商環境改革的總體思路與重心轉向，第五部分提出了優化營商環境改革的具體建議。

一、優化營商環境成效顯著

營商環境是經濟軟實力的重要方面，也是綜合競爭力的重要體現。優化營商環境，對于激發市場主體活力，提升經濟社會發展動力具有重要意義。各地積極探索優化營商環境的路徑與方式，通過對標對表找差距、精準施策補短板，營商環境建設取得了較好成效。

（一）深化放管服改革舉措，涉企事項痛點得到有效緩解

制度性交易成本是營商環境優化的首要內容，各地切實深化放管服改革，通過規范行政審批事項、優化審批流程、精簡審批資料、加強信息共享，著力提升行政效率，有效降低企業制度性交易成本。

1.持續推進簡政放權，行政審批事項進一步規范

簡政放權是政府職能轉變的重要突破口，其中下放或取消行政審批事項是其主要抓手。近年來，從中央到地方，一直都把簡政放權作為重點工作來抓。各地通過梳理涉企行政審批事項清單并向社會公開，做到該取消的取消，該下放的下放，為企業發展增添了活力和創造力。一是按照應取盡取、應放盡放的原則，取消和下放行政審批事項，減輕對市場主體的行政束縛。截至2019年1月，黑龍江省共取消和下放行政權力2402項，行政審批精簡率為72.8%、行政權力精簡率86%。行政審批的精簡，有力地促進了民營經濟的發展。二是清理規范行政審批中介服務，促進中介服務市場健康發展。通過梳理行政審批中介服務項目，對行政審批中介服務事項清單實行常態化公開，并根據政策動態調整目錄清單。

目前，黑龍江省共清理規范行政權力中介服務事項超過300項，省市縣三級非行政許可審批和省級設立的涉企行政事業性收費全部取消。遵循機構分離、職能分離、資產財務分離、人員管理分離、黨建外事等事項分離原則，江蘇省昆山市158家行業協會商會在2017年底全部與行政主體脫鉤，涉審中介的市場化程度明顯提升。清理規范行政審批中介服務，一方面減輕了企業在中介服務方面的成本負擔，另一方面可實現對中介服務的有序監管，促進其健康發展。

2.推行企業開辦制度改革，證照辦理時限明顯縮短

民營經濟是國民經濟的重要組成部分，其貢獻了90%以上的企業數量。企業開辦手續繁瑣、審批時間長，多年來一直廣受詬病。近年來推行的企業開辦制度改革，各地通過優化審批流程、精簡審批資料、加強部門間信息共享與協作，使得與企業開辦相關的證照辦理時間明顯縮短。

從調研的省份來看，江蘇省通過推動全程電子化登記，設置“企業開辦”一站式受理窗口，推廣在線刻制公章、在線申領發票、銀行電子開戶、取消企業基本存款賬戶開戶許可證核發等措施，打造企業開辦“全鏈通”平臺，將市場監管、公安、銀行、稅務等四個涉企事項辦理部門的業務流程整合到“一網”，企業開辦時間得到較大幅度的壓縮。據統計，2019年5月江蘇省開辦企業平均時間已壓縮到2.39天，其中企業登記0.50天，銀行開戶0.82天，辦理涉稅事項0.57天，刻制公章0.50天，大大低于國務院關于企業開辦8.5天完成的工作目標。在商事領域，黑龍江省亦采取多種舉措推進企業開辦時間和注銷便利化改革。黑龍江全省企業開辦時間由原來的8個工作日壓縮到3個工作日，極大地提高了企業開辦審批事項的效率。

3.優化行政審批流程，涉企辦事時效顯著改善

涉及部門多、資料交叉重復多、辦事來回跑得多、審批時間長，一直是涉企行政審批事項的痛點、堵點和難點。為有效改善涉企行政審批事項的辦事效率，各地多措并舉，結合地方實際積極探索破解涉企行政審批痛點的方式方法。

一是進行機構改革，成立行政審批局或營商建設監督局，對行政審批事項進行統一劃轉、歸口管理，實現“一枚印章管審批”。原來需要多部門辦理的行政審批事項，由部門之間協調轉變成審批局內部流轉，有效解決了行政審批“三多一長”問題，為“最多跑一次”“一窗式辦理”“一站式服務”等改革措施的落地夯實了基礎。

二是通過明確事項標準、優化辦事流程、減少辦事材料，提高政府服務的質量和實效。黑龍江商務廳通過流程再造，修改調整流程圖、一次性告知單、權力清單、責任清單50余項，壓縮辦事環節5個，減少辦理時限240余天，顯著縮短了企業辦事時間，提高了服務效率。其中，權限內外商投資企業變更審批辦理時間由最長的三個月，調整為10個工作日。江蘇省通過減少環節、優化流程、信息共享，不斷優化“三證照”辦理流程，實現開辦企業3個工作日內完成、不動產權證5個工作日內完成、工業建設項目施工許可證50個工作日內完成的“3550”改革目標。并培育了南京江北新區“區域評估”、南京江寧區模擬審批“代辦制”、常州市“多圖聯審”“五聯合一簡化”、鎮江市“多評合一”、南通市“證照聯辦”、蘇州工業園區“電子踏勘”、淮安市“電子白圖代替藍圖”等先進典型和經驗。

（二）落實減稅降費等降成本政策，企業獲得感明顯增強

除通過放管服改革有效促進制度性交易成本降低外，各地區全面落實減稅降費政策，多措并舉創新政策機制，有效降低企業稅費成本負擔。

1.全面落實減免優惠政策，切實減輕企業稅費負擔

實施大規模減稅降費是黨中央、國務院做出的重大戰略部署，是優化營商環境、激發市場活力的重要舉措。全面推開營改增試點、小微企業免征增值稅、小型微利企業所得稅優惠、提高增值稅小規模納稅人起征點、降低增值稅稅率、降低社會保險費率、高新技術企業所得稅優惠、企業研發費用加計扣除等一系列減稅降費優惠政策的有效落實，切實減輕了企業稅費負擔，使其能夠“輕裝上陣”，也激發了企業活力與創造力。

自營改增試點全面推開以來，黑龍江省原增值稅納稅人新增加抵扣減稅額從2016年的41.4億元增加到2018年的57.5億元。享受小微企業增值稅優惠政策的納稅人，從2016年的67.6萬戶增加到2018年的87.7萬戶，三年累計免征增值稅84.4億元。2016年至2019年上半年，黑龍江省累計有17萬戶次企業享受小型微利企業所得稅優惠政策，共計減免企業所得稅21億元。黑龍江省企業所得稅實際稅負也呈逐年下降的趨勢，2016年企業所得稅實際稅負為23.75%，2018年下降到23.28%。2019年增值稅改革首月，江蘇省共實現減稅109.1億元，同時實現了所有行業稅負只減不增的改革要求。數據顯示，江蘇省增值稅一般納稅人涉及的19個行業門類全部實現減稅，當月申報的128.8萬戶增值稅一般納稅人中，有126萬戶實現減稅，政策受益面達97.6%。企業職工基本養老保險和機關事業單位基本養老保險的單位繳費比例從20%下調至16%，以及失業保險和工傷保險階段性降費率等政策的實施，有效減輕了企業支出成本負擔。就降低養老保險繳費比例而言，2019年黑龍江省預計可為企業減負43億元，江蘇省預計可為企業減輕社保繳費負擔超過320億元。

2.多措并舉創新政策機制，有效降低各類要素成本

降低企業各類要素成本，是優化營商環境的重要內容，也是助力實體經濟發展的重要舉措。用工、用地、用能等各類生產要素成本以及物流、融資成本，直接影響企業的生存與發展。各地根據地方實際和經濟環境的變化，遵循市場主導和政府引導相結合的原則，多措并舉創新政策機制，為有效降低各類要素成本，促進企業發展提供了堅實的保障。

江蘇省昆山市通過多元化拓展企業用工渠道，建立人力資源供需對接應急機制，加大人力資源開發儲備力度，精準幫扶解決企業用工存在的“結構性”和“時點性”矛盾。通過建立“昆山班”“冠名班”、開發人力資源合作基地、強化校企地合作、組織專線招聘等措施優化人力保障舉措，保障企業用工。此外，昆山市通過降低一般工商業及其他用電類企業用電價格，持續擴大企業參與電力市場交易試點范圍，大力發展分布式光伏發電，實現降低企業用電成本的目標。貴州省貴安新區則通過采取嚴格落實電價優惠政策、及時清退電費等措施，為企業降低用電成本。據現場抽查核實，貴安新區園區企業電價已降至0.634元每千瓦時。江蘇省蘇州市通過實施新產業新業態用地優惠，推行10—30年彈性年期出讓方式，改革工業用地供應方式，為創新創業企業節約用地成本。同時，蘇州市積極實施通行便利化措施，減免企業物流費用，2016年至2018年累計為企業減免物流費用14.53億元。

在解決企業融資難、融資貴方面，江蘇省采取“政銀合作”方式，立足發揮政府和金融機構資源優勢，創新開展低門檻、低融資成本、高便利性的中小企業貸款業務，緩解融資難、融資貴問題。目前主要有“蘇微貸”和“蘇貿貸”兩款“政銀合作”產品。截至2019年5月底，“蘇微貸”余額99.9億元，累計投放7512筆貸款，累計貸款達到233.5億元，先后支持中小微企業3825戶，資金池平均使用杠桿倍數達6.78倍。“蘇貿貸”從2018年10月到2019年5月31日，累計授信600余戶，授信金額超過20億元，放款480余戶，放款近15億元。黑龍江省則通過引導金融機構創新貸款產品、擔保和還款方式，降低企業融資成本。2019年2月黑龍江省銀行機構貸款加權平均利率5.71%，同比下降0.41個百分點，低于全國平均水平0.26個百分點。

（三）創新政府服務方式，營商軟環境與硬環境協同發展

在企業直接經營成本之外，各地創新政務服務方式，采取“互聯網+政務”模式并積極打造服務型政府，著眼于產業和人文環境建設，在提高政府行政效能的同時助力企業提質增效，打造更廣義的營商環境。

1.轉變傳統思維觀念，實現營商環境從“重物”到“重人”的轉變

政府職能轉變，營商環境優化，其中思維觀念是其重要一環。過去營商環境優化大多以行政審批、基礎設施等物化條件為主，而忽視了營商環境建設中人力資本的影響與作用。在各地簡政放權改革的大背景下，放管服工作的深入推進使得地區間在企業開辦、行政審批、涉企辦事時效以及企業稅費負擔方面的差距在逐步縮小，但人力資本方面仍存在較大差距。2017年平均受教育年限北京市最高為12.50年，西藏最低為5.62年，兩者相差6.88年。分區域來看，2017年東、中、西部平均受教育年限分別為10.03年、9.26年、8.57年，地區間差距明顯。近年來，優化營商環境的思維觀念正逐步發生轉變，從過去“重物”逐步向“重人”方面轉變，這一轉變從2018年各地競相出臺的人才新政中可見一斑。此外，政府服務方面也從過去關注基礎設施建設向人文關懷方面轉變，開始注重工業園區、廠區的生活居住等方面條件的改善。政府部門在認識上也從過去單個產業的服務轉變為產業的生態鏈打造，使企業能落得下、接得住、留得下。

2.推行“互聯網+政務”模式，提高政府行政效能

服務效率是營商環境的重要內容，服務效率的改善需要以政府行政效能的提升為支撐。通過推行“互聯網+政務”模式，充分運用信息技術手段，特別是大數據、云計算的使用，使得行政審批、監督執法、政務服務更加便利、實時和有針對性。目前，各省基本完成網上政務平臺的搭建，將原來歸屬于各部門的行政審批事項統一搬到線上，實現“一網式”辦理。黑龍江省省級網上政務平臺進駐43個中省直部門的政務服務事項，2018年以來網上受理申請1.49萬件，辦結1.42萬件，辦結率95.37%，政務服務效率得到明顯提高。江蘇省90%以上的審批服務事項可以在網上辦理。其中，蘇州市依托“互聯網+政務”推進辦稅便利化改革，整合線上流程，簡化申請表單，實施110項“全程網上辦”及16項“最多跑一次”辦稅事項清單，實現線上辦理率99.3%，2小時辦結率96.8%。昆山市通過實施標準化、規范化、品牌化和重大項目跟蹤特色服務制的“3+1”行動計劃，依托線下實體大廳和網上辦事大廳，實現了“一次告知、一套材料、一口受理、信息互通、全程監管”政務服務新模式，審批速度提升33%。

隨著信息技術的廣泛運用，信息平臺的搭建使得經濟行為主體之間的信息不對稱問題得以有效緩解。政府部門通過信息技術手段，建立線上信息共享平臺，從而大大提高了要素資源的市場配置效率。江蘇省通過推行“中介服務網上超市”，一方面可加強對涉審中介機構的動態監管，另一方面也可方便企業和群眾對中介服務機構的選擇和使用。2018年昆山市行政審批局在網上服務大廳開設“中介服務網上超市”，目前共有160家中介機構入駐，提供36項服務項目，并在昆山政務服務網上依法依規發布涉審中介機構動態信息。“中介服務網上超市”的開設，為企業提供了一個自由選擇涉審中介機構的平臺，也為完善涉審中介機構信用管理奠定了基礎。類似的“網上超市”還有金融、用工等，政府搭建線上信息共享平臺，企業在平臺上發布融資需求，金融機構在平臺發布融資產品信息，融資需求方與供給方雙向選擇、自行撮合，金融資源的配置效率得到有效改善。

3.打造“保姆式”服務型政府，助力企業提質增效

建設服務型政府是我國行政體制改革的基本方向和重要內容，是提高政府治理能力和水平的重要載體。近年來，地方政府思維觀念有較大轉變，為企業服務的意識得到了增強。政府部門通過深入園區、企業一線，了解企業經營發展中面臨的困難，實實在在地為企業解決實際問題，助力企業渡過難關、提質增效。黑龍江省大慶市通過實施“百企提質增量”行動計劃，推行“一企一策”“一企一人”“一企一檔”等幫扶措施，推動重點企業擴大總量、小微企業晉規升級、虧損企業扭虧增盈、停產企業啟動盤活，幫助企業破瓶頸、解難題、謀發展。通過深入企業調研，梳理出共性問題60余個。對選定的100戶企業，從主要指標、存在問題、推進措施、形象進度、完成時限等多個維度建檔，數據化推進，確保企業情況明、進度清、對策實。通過堅持問題導向，精準施策發力，有效破解企業長期積累的、影響發展壯大的瓶頸性問題，做到讓政府服務“實”起來，民營經濟“活”起來。

（四）建機制夯基礎，政府治理能力有效提升

營商環境的優化，政府十分重視自身能力建設。通過建機制、強基礎、抓落實等一系列行政改革舉措，政府治理能力大幅提升，過去企業面臨的“彈簧門”“玻璃門”“旋轉門”等問題也得到進一步解決。

1.強化制度建設和政策透明度，營造公平競爭市場環境

簡政放權、放管結合、優化服務改革是一場刀刃向內的政府自身革命，是推動政府職能深刻轉變、極大激發市場活力的戰略舉措，其根本在于強化制度建設、提高政策透明度，營造公平競爭的市場環境。從各地的實踐來看，通過制度完善、主動接受公眾監督，有利于優化營商環境的各項改革措施不走樣、見實效。一是實行公正監管，打造陽光執法。在市場監管領域，黑龍江省實現“雙隨機、一公開”全覆蓋，通過推進跨部門“雙隨機、一公開”監管和民營企業信用建設，讓守信者通行天下。二是嚴格落實公平競爭審查制度。通過加強對現行政策措施的公平競爭審查，開展存量清理，廢除涉及地方保護、制定交易、市場壁壘等內容，并強化新政策出臺前的內部審查，防止出現新的排除限制競爭的政策措施。同時通過負面清單制，推進民營市場主體準入便利化。截至2019年1月，黑龍江省共清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各類文件4360件，極大地優化了公平競爭的市場環境。

2.建立營商環境動態評估機制，以評促改精準施策

優化營商環境作為促進經濟高質量發展、應對復雜形勢的重要舉措，各地采取了諸多有力措施確保營商環境建設有實質性的改觀。目前，針對營商環境的評價工作也逐步開展，一方面檢驗營商環境政策的落實效果，另一方面查找營商環境建設中的短板和弱項。2018年9月，黑龍江省稅務局委托第三方中介機構對納稅人滿意度進行了評估。調查發現，納稅申報時間由年初的60.90小時，縮減為12.34小時，縮短了79.7%。同時，通過調查也發現在政策咨詢宣傳、跨部門協作、信息化建設等方面仍需要不斷加強。2019年，黑龍江省組織開展全省營商環境評價，遵循“國際可比、對標世行、中國特色”的原則，首次對13個市（地）及哈爾濱新區進行“大體檢”，做到知短板、明弱項，提高了優化營商環境工作的針對性。江蘇省則以集成式改革舉措，促進營商環境優化提升。2018年12月，江蘇省在開辦企業、不動產交易登記、辦理施工許可、納稅、融資、通關便利化、信息共享、接電、接水、接氣等10個方面對標國際一流營商環境地區，從精簡環節、減少材料、節省時間、再造流程、優化服務等角度系統性推出改革舉措，營造穩定公平透明可預期的營商環境。2019年5月，江蘇省提出39條措施，150項任務清單，聚焦企業關切，大力優化營商環境。并對13個區市開展營商環境評價，將營商環境指數納入江蘇省高質量發展監測考核體系，著力以評促改、以評促建，查找短板弱項，努力打造市場化、法治化、國際化的營商環境。

二、當前我國民營企業營商環境存在的問題

（一）“人為因素”影響改革成效

1.“壓縮時限”存在將工作環節刻意提前的情況

針對我國企業開辦時間已大幅壓減至22.9天的情況，國家規定2019年上半年企業開辦時間壓縮到8.5個工作日以內，五年內壓縮到5個工作日以內。對此，調研的各地政府不但積極落實全部壓縮至8.5個工作日以內，而且多數省市都在國家統一要求的基礎上，進一步壓縮了時限甚至已達到5個工作日內。但在深入座談中發現，有的部門為在審批流程中節省時間，將自己負責環節的工作提前準備，包括讓企業提供材料、填寫內容以及檢查修改等，而提前準備工作不納入審批流程，花費時間也不計入企業辦理整個事項的時限。這種情況反映出個別部門由于過度追求時間縮短，已讓提高辦事效率落于形式。

2.有些部門存在缺乏服務意識、工作方式武斷等情況

在放管服改革過程中，規范審批程序、簡化工作流程、提升服務效能從而達到營造一流政務環境，是從服務理念到實際工作的系統性建設。但有些政府部門在面對企業或居民時，表現出服務意識不強、處事方式武斷的情況。例如，企業在報送審批事項時，如果出現資料不全或填寫等錯誤，立即讓企業回去補充或修改，一個錯誤回去一次甚至原因都沒交代清楚，反復多次都進入不到審批流程中。鑒于我國改革速度快、政務系統處于不斷完善的執政環境，需要政府工作人員事先多學習熟悉業務，站在為企業服務的角度，努力尋找靈活的辦事方法，提供“柔性服務”。

3.中介等合謀侵害企業利益影響改革效果

目前，我國各地普遍存在用工緊張的情況，尤其在發達地區，勞工緊缺成為制約企業發展的突出問題。在東部地區調研中，政府和企業反映了中介控制和擾亂勞動力市場的惡劣情形。對于中介幫助招聘的員工，企業需付給中介一定的費用，因此，有些地方出現中介與員工合謀鉆法律空子、損害企業的不法行為。例如，中介在拿到企業付給的報酬之后，策劃讓員工在試用期內甚至拿到一個月的工資就辭職，而中介繼續將其派遣給其他企業，不斷騙取企業付給的中介費和工資。因此造成非專業或非技術性員工的大量流動，已影響到企業正常生產經營。現行法律對中介的這種不法行為難以形成約束，地方政府對此也頗感頭疼。另外，國家一再出臺相關政策降低企業融資成本，但在中小企業申請銀行貸款時，依然常常受到銀行與中介合謀刻意提升融資成本的情況，例如，即使沒有防范風險的必要，銀行也要求企業提供中介擔保，中小企業面對銀行沒有話語權，從而讓銀行和中介額外賺取了擔保資金。

（二）法制建設滯后于改革需要

在全國深化“放管服”改革中，“流程簡化”是加快辦事進度、提升工作效率的重要舉措。目前，一方面通過取消、精簡和壓縮行政權力事項的方式進行，另一方面，推進“承諾制”改革，通過投資項目備案的方式，包括信用承諾、先建后審、寬進嚴管等縮短項目審批時間。但“流程簡化”之后，國家層面的法律制度沒及時調整或制定，導致執行過程中缺乏充分的法律保障，特別是事中事后監管，現在很多措施只是改革文件，法律約束力不強。以調研中某省的許可證改革為例，目前，除危險化學品等特別規定外，當地將許可決定的時限壓至10天以內，結合承諾制用時最短的企業從受理到發證僅用2天。但在企業開工經營之后，政府工作人員一直擔心企業生產過程中出現事故或產品出現問題，因為相關責任界定不清晰，甚至沒有明確的法律規章可依。而在涉及地震安全性等區域評審方面，由于國家層面的管理辦法目前尚未改變，盡管有些地方政府為節約企業綜合評估成本，根據當地實情出臺了相應的管理辦法，依然無法為企業行為提供有力的法律保障。

（三）現行體制機制阻礙改革深化

1.“信息孤島”問題突出

我國“放管服”改革力度大、推進快，全國各地都抓緊落實“一個窗口”“一次辦成”等“一站式”服務。但由于現行體制的原因，在共享平臺建設中遇到了“信息孤島”“數據壁壘”等部門阻隔和制度藩籬。一是戶籍、民政、稅務、社保、住建等部門業務系統由國家部委或省直廳局垂直管理，部門內部縱向貫通，但部門之間相互獨立，因此，在市級層面構建橫向開放的統一平臺時，面臨信息接通困難的情況，導致信息共享、證照調用、材料互通等工作難以進行；二是海關、公安及金融系統等部門的數據涉及到管理和法律等特殊規定，地方政府一般領域的業務難以協調和使用這些數據，亟待中央和省級出臺相關制度解決政務數據分散問題，從而推動從中央到地方各級政務平臺信息互通、共享。

2.運行機制有待重塑

“放管服”改革“自上而下”運行機制還不夠健全。一是事項梳理和取消方面，按照職權法定原則，行政權力事項目標的梳理編制應由國家、省級以及具備立法權限的市州統籌，市縣鄉三級執行上級統一發布的事項目錄，但現在尤其市級，自行梳理的情況比較普遍。二是事中事后監管領域，行政事項取消或劃轉后，地方政府在實際工作中找不到開展監管工作的有效手段和方法，缺少行之有效的監督考評和責任追究機制。而且隨著“放管服”改革的推進，行政事權不斷簡化和剝離，中介服務范圍及收費額度空前加大，幾乎涉及各級政府有審批職能的所有部門。審批項目類型多、數量大，無論服務類型劃分還是收費額度確定都存在較大難度，而目前的市場監督管理局等部門新成立或調整后不久，監管力量明顯不足。

（四）部分改革措施失之統籌考量

1.個別“事項取消”有顧此失彼之嫌

近年來，各級政府在事項取消方面執行力度大，通過“取消、暫停、下放、轉出”方式，多數部門現存行權事項已減少二分之一以上甚至所剩無幾。但調研中，企業、會計師事務所及地方政府部門普遍反映，現在國家改革力度大，政策調整多，新政策出臺快，而且涉及大量的減費降稅等專業性較強的內容，很多企業理解不了，導致優惠政策享受不到。其中，對會計資格證取消的反映比較突出。由于我國現在大量民營企業是中小微企業，企業規模較小，財務管理難以達到制度化要求，會計資格證取消之后，一些企業為節省成本雇用一般人員甚至自己做財務，財務報表的規范化都難以達到，更沒有能力操作“降低稅率”“加計扣除”等高難度的業務，而且據各地會計師事務所反映，這種情況對小企業來說大量存在。因此，國家在一些資格證和審查制度等取消時，不應僅從降低收費角度考慮，還應加大對當前我國市場主體的知識水平、認識能力等多方面考察。

2.有些辦事系統的設置不夠合理

我國持續深化“放管服”改革過程，也是各級政務系統不斷優化和完善的過程。作為轉變政府職能、改善營商環境的重要載體，政務系統的建設直接影響到辦事流程和效率。調研中，政府和企業反映了現行政務系統中一些設置不合理的環節。例如，目前退稅系統只能給注冊企業，如果期間注銷則無法領取，需要再次恢復，由于運行成本太高，企業無法也不去領這些退還資金，致使有些退稅資金長期滯留在賬面環節無法落實。另外，海關系統在接受填報之后，會對完成的項目自動歸類保存，一旦發生錯誤即使人工在后續資金交納時糾正，也無法消除系統留痕，從而形成企業永久的不良記錄。對于改革過程中出現細節的問題，政府和企業都表示理解，但希望國家有關部門盡快對其調整和進一步完善。

三、營商環境新思路：從行政管理能力提升到產業生態優化

全國各地積極優化營商環境，實施“放管服”改革，然而，當前關注的營商環境主要在行政管理能力提升層面，改革措施多基于政府治理能力提升的需求而非企業等市場主體的直接關切。如果要直面市場主體的需求，營商環境改善應該不僅僅基于行政管理能力提升，還應改善市場主體關切的產業生態。

2019年8月26日，習近平總書記主持召開中央財經委員會第五次會議，研究推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局、提升產業基礎能力和產業鏈水平問題。在產業轉型升級的關鍵節點，營商環境與區域經濟布局、產業基礎能力和產業鏈水平之間存在何種關聯？如何將營商環境改善與產業經濟布局有效結合？只有回答了這些問題，改善營商環境才不會陷入行政管理和單純的技術改善，才能在產業轉型升級的大背景下助力宏觀經濟的長遠和可持續發展。

（一）狹義的營商環境與民營經濟發展無必然聯系

各地如火如荼地開展“放管服”和優化營商環境改革過程中，均對標世界銀行營商環境報告提出的框架，行政審批、政府服務和市場監管效率顯著提升。這期間，行政管理層面的營商環境優化也并沒有帶來大規模產業轉移和民營經營主體的迅速發展，即，營商環境改善并不必然帶來民營經濟的發展。為什么營商環境與民營經濟發展沒有必然的聯系？輿論和政策語境中的“營商環境”能代表民營經濟營商環境嗎？

1.狹義的營商環境與市場實際需求之間還存在“隔閡”

對標世界銀行營商環境框架，我國營商環境質量顯著提升。世界銀行《2019年營商環境報告》為了協助各國政府改善國內商業監管環境，收集并發布了各國在開辦企業、辦理施工許可證、獲得電力、登記財產、獲得信貸、保護少數投資者、納稅、跨境貿易、執行合同和辦理破產的相關監管數據，并進行營商便利度排名。世界銀行提出的營商環境因素對于企業開辦和事項審批至關重要，基于這一測量框架，中國各級政府也大力推行“放管服”，優化行政審批和監管流程。我國著力減少政府微觀管理、直接干預，激發市場活力和社會創造力，加強與國際通行經貿規則對接，從縮減市場準入負面清單、“證照分離”改革、政務服務“一張網”、最多“跑一次”等具體可抓的微觀“小切口”入手，取得了營商環境持續優化、市場和企業活力進一步釋放、國際競爭力不斷提高的大成效。當前全國在推行的“一站式服務”“一網通辦”等行政審批改革提升了基層政府的服務意識、行政水平，從企業開辦到注銷更加便捷，企業與政府對接的制度性交易成本大大降低。

但世界銀行在《2019年營商環境報告》中也承認營商環境框架有明顯的局限性，僅靠報告的數據不足以評估一個經濟體的整體競爭力和外國投資前景，另外，報告也沒有評估市場規模、金融市場穩健性和深度、宏觀經濟狀況、外國投資、安全或政治穩定性。我國各地開展的“放管服”優化營商環境改革中，參考世界銀行的評估框架，已經從監管、審批流程的“質”的改變，轉變為追求行政審批、業務辦理時間和繳費的“量”的邊際調整。從政府角度來看，這種“量”的邊際改進有助于體現“放管服”改革的力度和成效，但市場主體并不關心當前“量”的邊際調整和優化，他們更希望得到成長型的市場環境，例如，2014年7月，國務院經濟形勢座談會上，民營企業家董明珠建議：“我們不需要政府的補貼政策，政府最需要做的就是為企業營造一個公平公正的市場環境”。

世界銀行營商環境報告關注民營企業全生命周期的政府監管政策與效率，屬于狹義的營商環境，既沒有考慮宏觀經濟環境，也沒有考慮市場競爭結構與發育水平。顯然，廣義的營商環境涵蓋了政府、市場與社會，各要素相互聯系、互為因果，是一個系統性的影響過程。民營企業內生增長和成長動力也需要宏觀經濟環境和市場發育水平，也就是說，民營經濟營商環境改善不是政府單方面推動的結果，而是產業、市場要素與政府服務形成良性互動，民營經濟自發且內生增長的系統性過程。

2.行政管理與民營經濟發展既不同步也無必然聯系

行政管理審批改革促進了狹義營商環境的改善，行政管理質量提升無法直接改變區域經濟環境、市場競爭結構，也很難直接塑造和優化民營經濟發展的產業基礎。以黑龍江省大慶市為例，當地以國有石油企業為主，整個生產環節計劃經濟的氛圍十分濃厚，生產加工高度專業化，并且在上下游產業鏈上，設備采購和產品銷售都立足全國性市場。大慶油田每年有300多億的采購需求，當地部分民營企業只能依靠社會關系“打入”石油生產鏈條，絕大多數的民營經濟很難融入其中。因此，當地的民營企業不是積累型和生產性的，大多是生活消費性的服務業。江浙地區的很多民營企業形成了產業協同，全產業鏈企業數量多，且競爭充分。然而，大慶當地的重化工業產業鏈都需要技術含量高的中間產品和服務，本地民營企業沒有能力也缺少機會參與其中，協同合作和產業集群也就無從談起。另外，由于沒有形成產業集群，資本、勞動力等投入要素的投入成本高、風險大，例如，可供高技能勞動力選擇的企業數量有限，離職后跳到另外一家企業的可能性小、風險高，而在民營企業集聚的地區，“良禽擇木而棲”，“跳槽”后職場選擇范圍寬、機會多，就業轉換的成本小，因此，人才也更愿意在當地安家置業，逐漸形成良性發展循環。顯然，狹義的營商環境改善并不必然推動民營經濟的發展。

從2016年以來我國就通過“放管服”改革優化營商環境。簡政放權，界定政府、市場、社會之間的邊界，補缺位、糾錯位、控越位，激發市場活力和市場創造力；放管結合，優化政府管理體制、部門職責，利用新技術新體制加強監管體制創新；優化服務，減少政府對市場干預和過多的審批，降低市場主體運行的制度交易成本。一系列的“放管服”改革措施實施以來，各地民營經濟的表現也差異顯著。通過考察2013-2017年的固定資產投資中不同主體的占比情況，可以大致了解不同經營主體的投資活躍度。國有經濟主體投資中，除遼寧的比例在2017年略有提升，東北三省、江浙兩省均呈現出不同程度的“國退”趨勢。排除股份制和港澳臺、外資等經營主體后，東北三省的私營個體投資占比在波動中不斷下降，而江浙兩省呈穩定增加趨勢。從措施和執行力度上，各地區在“放管服”等優化營商環境改革中“賣力吆喝”“大干快上”，但從結果來看，“民進”的效果卻差異顯著，江浙等民營經濟發達地區私營個體投資活躍度不斷提升，而東北地區卻依然徘徊不前。

為什么狹義的營商環境改善并沒有必然地推動民營經濟的發展？因為政策和輿論語境中的“營商環境”并不能完全代表民營經濟的營商環境，制約民營經濟發展的因素遠遠超出現有營商環境要素框架。

表1 2013-2017年固定資產投資中不同主體投資規模占比 單位：%

（二）基層政府痛點和企業關注點是產業生態

2019年6月11日，“降成本”營商環境調研組對黑龍江省大慶市的營商環境狀況開展調研。大慶市營商環境局負責人談了對以黑龍江為代表的東北地區營商環境的理解：行政流程操作層面的營商環境在不斷改善，這關乎企業的生成和生存，但民營經濟是否愿意在東北地區扎根取決于能否成長壯大，這卻與地區產業生態系統息息相關。

當前，很多地方政府單方面推動行政審批服務等“放管服”改革，但是忽視了市場的訴求和力量。政府主動作為和高效服務是引導性因素，其實際作用的發揮還有賴于產業生態系統，而后者是營商環境改善的重點和難點。從各地的發展實踐來看，產業生態具有先導性，是經濟基礎，經濟基礎決定上層建筑，會進一步促進行政管理方式的調整、適應和改革。

政府服務是民營企業發展的輔助性因素，而決定民營經濟內生發展的是產業生態系統的發育水平。2019年8月26日的中央財經委員會第五次會議對產業生態系統的優化提出了明確的目標：推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局，提升產業基礎能力和產業鏈水平。

1.民營經濟的社會服務體系在區域間差距顯著

上文介紹了全國部分省市、調研地在營商環境建設方面的積極作為，但從工商業社會服務體系來看，各地差異依然顯著。與東北三省相比，江浙地區的社會公共服務水平更高，工商聯、行業協會等企業組織更發達。為經濟發展配套相對完備健全的社會公共服務和設施，例如先進的教育醫療服務、穩健有力的社會保障以及高效銜接市場與政府的社會組織，這些都成為吸引人才和投資的有利條件。工商聯、行業協會等社會組織積極收集民營企業家的意見建議，并形成了運行有效的利益表達和反饋機制。

表2 2017年部分地區工商業服務體系基本狀況

2.企業關注產業鏈和市場競爭結構

“獨木不成林”，產業集群是民營經濟營商環境的基礎。發展到一定集群的企業能夠享受基礎設施服務的規模效益，而且還可以通過行業協會反映利益訴求，爭取更多政府政策支持。產業集群能夠形成產業鏈，各產業之間的聯系更加緊密，地區產業生態系統更加穩定，當面臨市場行情等沖擊時，企業依然可以通過整合產業鏈資源，保持盈利和發展能力。

行業投資分布越齊全和均衡，反映產業鏈也更完善，集群效果更好。投資主體構成也可以反映出民營企業行業市場準入的困難程度以及形成產業集群的情況。行業投資中民營成分占比越高，行業準入的障礙越低，在產業鏈中民營經濟也能主導某一個環節。表3中，在所有制造業中，我們排除了兩省投資來源結構占比類似的細分行業，可以看到，除了煙草制品業之外，江蘇省私人控股主導了所有的制造業類型，并且門類齊全。

（三）打造產業集群是培育區域產業生態系統的重點

突破行政管理等狹義的營商環境，廣義的營商環境關注產業生態系統，從經濟發達地區的經驗來看，產業生態系統就是要構建因地制宜、優勢互補的區域化產業集群。在整合產業鏈構建產業集群時，在競爭的市場機制下，民營企業會發展壯大，提高了民營經濟發展的穩定性和持續性，民營企業在產業鏈中也具備更大的話語權，也能從企業自身實際需求出發對政府服務提出針對性的要求。

表3 制造業固定資產投資的來源及占比 單位：%

近年來，打造產業集群已經成為建設區域產業生態的重要內容。2013年，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“推動整機加零部件垂直整合一體化的方式，在內陸開展加工貿易”。以重慶為例①“經濟增長領跑全國，重慶的秘訣是什么”，《中國經濟周刊》，2016年第4期。，2008年以后，重慶市先后引進惠普、富士康，為了增強產業的協同效應，又將分散在中國沿海各省份的宏碁、華碩、思科、東芝等五大品牌商，廣達、英業達、仁寶、緯創、和碩等六大整機商，以及860多家零部件廠商陸續引入。重慶由此形成了三個集群：零部件、原材料、整機上中下游產業鏈形成集群；同類項產品、同類企業形成了集群；物流運輸、銷售結算等生產性服務業與制造業形成集群。2018年，江蘇省率先出臺了《關于加快培育先進制造業集群的指導意見》②江蘇省《關于加快培育先進制造業集群的指導意見》，http：//www.jiangsu.gov.cn/art/2018/7/13/art_46143_7741932.html。，提出要“重點培育13個先進制造業集群，力爭到2025年，培育4個綜合影響力達到世界一流水平的先進制造業集群”，“力爭打造‘拆不散、搬不走、壓不垮’的新型產業‘航空母艦’，增強全省經濟競爭力”。

打造產業集群、優化民營經濟營商環境過程中，不同地區也積極發揮地區比較優勢，因地制宜地促進民營企業發展。表3中說明江蘇的民營經濟具備完整的制造業產業鏈，并且成為投資發展主力，但在表4中，江浙兩省在信息傳輸、軟件和信息技術服務業中卻差異顯著，江蘇省民營企業是投資經營主體，而浙江則主要以港澳臺、外資企業為主，顯然，兩地在優化營商環境服務時需要從產業結構特征出發，因勢利導，辨證施策。

表4 江浙兩省信息服務業固定資產投資的來源及占比 單位：%

四、優化民營經濟營商環境的總體思路和重心轉向

（一）總體思路

針對當前營商環境中存在的突出問題，今后優化營商環境的總體思路是：立足營商環境發展的階段，堅持系統論、整體觀，在推動放管服改革向縱深協調發展、繼續提升行政效率的基礎上，根據各地實際，圍繞各地產業特征和區域優勢，實現優化營商環境重心變化，在培育產業鏈上下功夫，著力破除制約營商環境的深層體制機制因素，為民營經濟發展提供一個法治、公平的環境，增強國民經濟活力，穩定經濟增長。

（二）著力實現四個轉向

進一步提升優化營商環境的政策效果，需要實現重心的四個轉向：

1.由著眼于單個企業點轉向整個產業鏈

在優化營商環境的初始階段，針對單個企業在營商中的“痛點”，著力解決其發展中的問題，可能會起到較好、較快的效果。隨著政府相關部門采取放管服等諸多服務措施的推進，著眼于單個企業點的優化措施的效果就會下降。此時，應該實施推動優化營商環境思路和政策的轉型升級。從前一階段的實踐來看，我國各地采取的優化營商環境的措施主要是著眼于單個企業點，的確取得一定的成效，但改革紅利也在逐漸遞減。下一階段，優化政策應轉向根據各地實際，打造和提升產業鏈。通過打造和提升產業鏈，使產業聚集和效率提升，為企業發展創造良好的外部環境。

2.由權力模式轉向服務模式

由權力模式轉向服務模式，實質上是解決人的因素對營商環境的制約問題，轉變人的思想和觀念。權力模式主要是政府相關部門及人員在優化營商環境時，認為是給予企業的一種“恩賜”，而不是一種服務。因此，在權力模式下，盡管可能在政府審批等工作流程得以優化，但在執行中就會打折扣。在中西部一些經濟較為落后的地區，在優化營商環境時，往往有意或無意處于這一模式中，而東部一些發達地區則更側重的是政府提供的一種服務。這是東部與中西部在優化營商環境時的一個顯著差別，也是兩者營商環境效果差異的一個重要原因。由權力模式轉向服務模式實際上是人的思想觀念和行為方式的轉變，有助于提升優化營商環境的效果。

3.由各自發力轉向形成系統合力

相關部門在營商環境方面都在各自發力，大部分地區取得了積極效果，但在系統論下，各自發力并不能產生政策的最佳效果，有的甚至出現政策打架或掣肘，影響營商環境的改善。例如，在審批制度中，每個部門看似都在各自的環節做了簡化、放權工作，但從整體而言，可能出現監管弱化的問題。再如，在信息處理方面也是如此。每個部門都是依據自己系統的信息資源制定相關制度和政策，由于信息在部門之間難以共享，出現了“信息孤島”，這也可能出現合成謬誤，影響營商環境的效果。為此，應注重優化營商環境的整體設計，統一協調相關部門及其政策制定、執行，提升政策之間的協調性和互補性，形成系統合力。

4.由提升行政效率轉向解決影響競爭公平的深層因素

從前段時間，各地優化營商環境的進展來看，絕大部分都將重心放到了提升行政效率上，通過優化審批等工作流程、一站式服務等方式，取得了一些成效，節約了企業的制度交易成本。有的地方為了節約審批時間，甚至做得過了頭，產生了負面影響。從繼續優化營商環境的空間來看，這方面確實還存在諸多有待提高的地方，但不應成為下一階段工作的重心，而應將提升行政效率為重心，轉向以解決影響競爭公平的深層因素，從法制、資源配置等方面著手，解決影響企業競爭的實質不公平問題。

五、優化民營經濟營商環境的具體建議

針對當前存在的突出問題，按照優化民營經濟營商環境的總體思路和重心轉向，著力抓好以下幾個方面：

（一）完善審批流程，深化相關改革

1.切實轉變觀念，提升改革實效

優化營商環境“件項壓時”改革力度非常大，但營商環境的改善是需要人來推動和落實的。思想觀念決定行為方式。人的思想觀念是改善營商環境的基礎和前提。沒有思想觀念的轉變，很難在營商環境改善上取得實質性效果。切實轉變觀念，就是要求政府相關部門及工作人員由權力思維轉向服務思維，將服務于企業和改善營商環境作為自身的一項職責，放棄權力思維和意識，扎扎實實地為企業做實事，解決人員能力跟不上改革要求的問題，杜絕在審批環節前端的“消極審批”或“人為設租”情況。因此，下一步優化營商環境需要開展思想教育，并設立外部和內部評價等機制，促使政府相關部門及工作人員的思想觀念轉變，提升改革實效。

2.消除相關障礙，深化審批改革

一是完善頂層立法要求，賦予地方更大優化營商環境自主權。地方在推進合并評審的探索中，將抗震評審等由單個企業評審變為區域一次性評審即可，意在降低企業評審等費用。但是，行業的抗震評審等法律仍有要求項目中評審，使得地方面臨比較尷尬的境地，主觀上想優化流程減負，但限于法律又顧慮重重，導致看準的有明顯效果和改革空間的舉措不能落地。深化營商環境改革，需梳理并改革相關法律的頂層要求，賦予地方相應的權限，使地方在優化營商環境中將有效的有空間的改革落到實處。

二是實行并聯檢查。在地方并聯審批改革效果做實的基礎上，實行相關職能部門對企業檢查采取并聯方式，降低企業的制度交易成本。凡是針對同一市場主體的多個檢查事項，原則上能夠一次性完成的，可以合并審批，從根本上避免對市場活動的過度干預和過頻檢查，防止干擾企業的正常經營活動。

三是明確付費邊界，減少企業評審費用，降低企業運行成本。經過近些年的減稅降費，政府部門收取的各項稅費降幅較大，增強了企業的獲得感。但是在審批環節中，政府召集的有關項目的評審，有的地方讓企業負擔，增加了企業的運行成本。為此，對于為行政審批提供服務的收費，應采取“誰委托、誰付費”的原則，減少企業評審費用。同時，整治國家部委制定的審批事項服務項目涉及中介收費的情況，從源頭上解決問題。

四是推進市縣審批層級一體化改革，提升審批效率。對于必要的審批事項，應根據審批事項的具體特點，合理確定審批主體。賦予縣級更多的經濟社會管理權限，減少審批層次。對于直接面向基層、量大面廣、由基層實施更方便有效的審批事項，下放給基層政府實施。對于中央和省市出臺的一些簡政放權措施，則要制定相關的實施細則，加強部門之間的聯動，確保把簡政放權落到實處。

3.基于流程優化，健全責任界定

進一步優化一站式審批、并聯審批、網上審批等審批方式的流程，明確并細化相關審批主體的權限和責任，尤其要明確該由誰做、該怎么做、什么不該做、出現問題的責任以及相應的處罰機制和措施等。調研中地方反映先證后核的審批改革過程中，發證后即可生產，但是產品的安全性審核需要一定的時間，調研企業反映需要一個月，這一個月期間的產品安全責任誰來負，需要法律制度同步明確，打消改革者的顧慮；同樣，在審批的承諾制改革中，也有后續出現問題的責任界定問題，都需要緊隨改革同步明確。

（二）抓住重點領域糾偏，改善發展環境

1.著眼市場議價，切實降低融資成本

早在2013年我國就已經全面放開金融機構貸款利率管制。放開貸款利率管制，企業獲得貸款的方式變成議價制，有利于降低好的企業的融資成本。但由于政策利率錨定不清晰、利率市場化不足、政策利率向市場利率傳導不順暢等因素，制約了市場議價機制作用的發揮。為此，需要針對上述三方面主要因素，采取相關制度建設，擴大議價空間，使市場議價機制充分發揮其應有的作用，并著力提升中小企業的市場議價能力。加強信用建設和信息系統建設，解決信息不對稱、風險識別等導致中小企業融資難融資貴的瓶頸制約因素。同時，通過相關機制建設，著力消除信貸等資源配置上的所有制差異，在信貸資源配置中真正實現競爭中性，解決影響營商環境的深層因素。

2.打擊用工欺詐行為，優化民營企業用工環境

當前，勞動力市場上存在一些利用勞動合同及《勞動合同法》的部分條款與現實沖突的漏洞，進行惡意索賠，或者是產生了帶有欺詐性質的勞動糾紛，給企業帶來額外的用工成本。為此，應對《勞動合同法》的部分條款進行修改完善，既要保護勞動者的合法權益，也要打擊欺詐行為，保護用人單位的合法權益。

3.避免互為條件，落實優惠政策到位

為了改善營商環境，促進企業發展，我國制定了包括稅收政策在內的諸多優惠政策，然而許多企業不愿申請優惠政策，導致一些政策并沒有發揮應有的效果。其中一個重要原因就是設置的條件過多，或是受惠金額過小。如若企業享受這些政策，就要付出應對檢查等其他經濟和時間成本。特別是有些情況構成互為條件的死結，比如調研中一個企業退稅問題，企業因經營困難已經注銷，但是后續到位的退稅，需要企業恢復注冊并提供完稅證明才能享受退稅，導致退稅落不到位。為此，需要完善政策規定，避免互為條件，實現政策初衷，使企業愿意并能夠簡便享受到優惠政策。

（三）調整產業和資源布局，優化生態環境

1.完善產業鏈群，優化產業生態

產業鏈群能夠實現優質的人才和要素的集聚，并使產業分工和要素的集聚有機結合，有利于提升企業的資源利用便利度，享受技術外溢等產業鏈群紅利，增加企業的發展機遇，降低企業的運行成本。因此，完善產業鏈群，成為優化營商環境的一個重要舉措。各地應避免同質化的支持政策，需要依據本地的產業特點、資源稟賦情況以及經濟發展的階段，量身定制支持產業和區域發展的政策，優化產業生態，實現差異化發展。

2.強化人文關懷，打造新型產業環境

隨著時代的變遷和人們生活質量的提高，企業員工越來越注重生活品質的提升，創造一個良好的營商環境需要適應這方面的變化，強化人文關懷，使企業生產和職工生活有機結合起來，使都市化的生活方式與現代產業發展相融合，打造產業社區，構建產業形態與自然城市生態相協調、宜商與宜居環境共生、經濟繁榮與社會和諧相統一的社會經濟形態。

3.流程觀念同變，協同提升效果

在生態理念中，需要各部分形成一個有機的整體。同樣，營商環境也是如此。政府審批和工作流程的優化并不必然帶來營商環境的優化。在調研中，我們發現許多地方的政府審批和工作流程都做了較大改進，然而在實踐中的效果并不是很好，其根本原因就在于雖然審批和工作流程優化了，但是審批和工作流程中的操作者的素質和觀念沒有變，制約了營商環境的改善。因此，在改善營商環境中，既需要優化流程，也需要通過體制機制建設，改變人的觀念，實現流程觀念同變，才能取得較好的效果。

4.優化國有資源配置，擴大民企資源空間

依據國有經濟的性質，調整國有經濟結構，尤其要適當壓縮地方國有企業的規模，提高國有經濟資源的配置效率。在調整國有經濟布局的基礎上，引導信貸、土地等經濟資源流向效率較高的民營經濟部門。同時，根據經濟發展和財力狀況，采取債務化、處置資產、轉換股權、資產證券化、信托等方式消化存量債務，壓縮地方政府存量債務規模，擴大民企資源空間，改善其生存和發展環境。

（四）加快法制建設，打造優良的法治環境

1.保護私有產權，穩定民營企業預期和信心

預期不穩，既是經濟下行壓力加大的一個重要原因，也是制約營商環境提升的一個重要因素。而在預期當中，最為核心的因素則是對產權保護不力的擔憂，這制約了民營企業家投資建廠的信心。因此，不僅要加快法制建設，拓寬對私有財產權的保護范圍，完善關于保護私有產權的法律規定，包括憲法、民法、行政法等對保護私有產權的規定，完善行政征收和征用以及補償制度，構建完善的私人財產法律體系，而且還要在事實上平等保護合法私有財產權，打擊侵犯私有產權的違法行為。

2.修改《公司法》等制約企業開辦、經營和退出的法律規定

為了優化營商環境，我國各地都在審批權、方便企業開辦和退出等方面做了一些規定，但這些規定又往往與《公司法》中涉及企業開辦、經營和退出的法律規定不完全相符，甚至出現沖突。這在《中華人民共和國工業產品生產許可證管理條例》等法規中也存在，與一些地方出臺的放管服改革有所沖突。因此，應修改《公司法》《中華人民共和國工業產品生產許可證管理條例》等法律法規，為優化營商環境提供法律支撐。

3.嚴肅法律執行，維護市場主體的合法權利和利益

市場環境是營商環境的核心。良好的法制、健全的交易制度、明確的交易準則以及市場主體權利的保障，既是一個良好的營商環境的必備要件，也是市場有效發揮激勵和配置作用的前提。但是，無論法制的建立與完善，還是慣例、契約精神的培育，絕非一朝一夕能完成，而是一個較長的制度與文化的構造過程。在此過程中，不僅需要繼續完善制度，削弱市場機制內在的局限性，而且還要加大懲戒力度，打擊各類違法、不正當的市場行為，維護市場公正和社會誠信。特別是要進一步加大打擊侵權及假冒偽劣商品的力度，加大扶持企業品牌建設，建立公平有序的市場競爭環境。加強知識產權保護，注重對企業專利申請的資助，加大知識產權違法行為處罰力度，保護專利、知名品牌免受非法侵害，保護企業尤其是高新技術企業的創新積極性。

4.完善相關法律法規

一是完善放管服改革后的相關環節的責任界定條款，使改革中的相關責任匹配清楚、界定明確；二是完善相關領域的行業管理頂層法律法規，比如抗震評估中單個企業評估向區域評估改革的過程中，要盡快完善相關法律條款，賦予地方相應的自主權，以便地方優化審批流程，進一步開拓降低企業成本的空間；三是在項目審批過程中“一圖一表”和圖表電子化改革，應有效促進企業節省成本，仍有相關領域的法律規定要提交書面的“圖表”，會阻礙“一圖一表”及圖表電子化改革的推進。總之，在放管服改革的過程，應該盡快完善相關的法律法規，為深化改革進一步打開空間，促進改革收到實效。

（五）完善配套改革，形成制度合力

1.加快信息化建設，實現信息共享，消除信息壁壘

各部門各條線信息化系統繁多，但存在數據不互通、信息不共享等“信息孤島”問題，既不符合信息化發展的要求，也不利于減輕企業負擔、提高行政審批效率。不僅企業和個人要重復提交材料，部門審核也要多次錄入，產生了大量重復勞動，而且因信息不能共享，導致前后有關聯的環節中某一環節發生變化時，其他環節的審批部門因無法及時知曉相關信息而做出相應處理。為此，應著力建設以橫向聯結為重心的信息化建設，進一步完善數據平臺及工作流程，實現后臺數據信息共享，并及時將相關信息推送、傳遞到相關部門和人員。

2.強化監管，增強放管服的協調性

加大“管服”方面改革的力度，提升“放管服”改革的協調性。“放管服”是一項系統性改革，不能重“放”而輕“管服”，只有將二者有機結合起來，才能給企業增加活力、為公眾提供便利，從而達到改革的目標。加大“管服”方面改革的力度，實際上就是要提升政府的服務能力，解決放權之后如何更為有效促進市場運轉的問題，以能力的提升降低制度性交易成本。此外，還應加快監管機制改革，尤其在審批事項下放之后，要明確相關主體的監管責任。

3.著力解決區域營商環境均衡發展問題

國家層面出臺政策促進區域均衡發展。對區域營商環境分化格局既定但僅憑地方之力難以解決的資源、人才環境等分化加劇的問題，需要國家層面通過資源布局、生態環境補償、轉移支付等制度加以調節，托底區域發展的環境公平。