新時期市場經濟條件下城市信息化建設研究

馬建勛

摘 要：城市信息化建設已滲透到經濟社會生活各個領域，成為了推進新型城鎮化發展的重要抓手。對服務外包、PPP等市場化建設運維模式進行總結和分析，發現存在的問題，鼓勵城市建章立制、明確權責、強化激勵、加強評價管理，促進新時期市場經濟條件下城市信息化建設運維機制科學合理、項目風險易于掌控、合作各方和諧有序，才能確保城市信息化建設可持續發展。

關鍵詞：新時期;市場經濟;信息化建設

中圖分類號：F222.39 文獻標識碼：A 文章編號：1671-2064（2019）20-0030-02

1 重要意義

1.1 信息化是新時期推進新型城鎮化發展的核心抓手

在新時期市場經濟條件下推進新型城鎮化建設是實現中華民族偉大復興的必經之路，信息化、數字化、智能化技術應用在這條道路上發揮著核心的推動作用。改革開放40年來，我國城市化進程不斷提速，推動了經濟社會的快速發展。然而，經濟發展地區不平衡，社會公平性降低，資源浪費現象嚴重等問題漸漸凸顯，制約了城市化發展進程。隨著云計算、物聯網、大數據、移動互聯網、區塊鏈等新一代信息技術的迅猛發展，借助數字化、信息化、智能化技術推動新型城鎮化建設，解決發展中的難題，優化資源配置，提高城市運行效率，培育新動能、新經濟，成為了推進新型城鎮化發展、帶動經濟社會長期穩定向上的核心抓手。

1.2 市場化是推進城市信息化發展的關鍵力量

新型城鎮化發展的目標就是要打造經濟發展、設施完善、綠色宜居、就業便利、社會和諧的數字化、智慧化城市，實現這一目標，就要以創新驅動發展，充分發揮數字化、信息化、智能化技術應用的優勢，實現與傳統城鎮化的結合發展，這不僅僅是政府單方面資金投入能實現的，尤其是在經濟增長驅緩、地方政府財政相對緊張的條件下，更多的是要撬動和培育市場力量，帶動市場資本加大投入，培育新經濟、新動能，帶動新消費，創造大量知識型崗位，推動城市管理和服務向信息化、數字化和智能化方向發展。

1.3 科學合理的信息化建設運維模式是城市持續發展的基礎

新型城鎮化建設任重道遠，城市的數字化、信息化、智能化建設更是一項極為復雜的系統性工程，對資金、建設、管理、運營等要求極高，因此制定科學合理的信息化運維模式是推動城市可持續發展的重要基礎。由于我國城市信息化發展起步晚，城市有著不同的基礎、特點和發展模式，因此在選擇信息化建設與運維模式時，要因地制宜，結合城市規模、發展路徑、項目特點等，探索選擇科學合理的建設運維模式，才能有效降低建設運維成本，優化資源配置，提高城市運行效率，真正發揮市場化資本的優勢，兼顧政府、企業和公眾三方權益，實現城市可持續穩定發展。

2 發展現狀

2.1 主要建設運維模式

隨著信息化理念和技術的發展，我國城市信息化建設的市場化實踐，產生了政府自建、BOT、BT、PPP以及服務外包、集約化建設等建設運維模式。各種建設運維模式的政策要求、操作方法、建設運維成效有著較為明顯的不同，但這些模式的發展應用和融合，對促進我國信息化工程項目建設、管理和運維理念和能力發展起到了重要作用。

2.1.1 政府自建模式

指的是城市政府機構利用自身的管理、技術人員，自行對信息系統和基礎設施進行規劃、投資、設計、建設、管理和運維的模式。這種模式由政府投資的專設機構行使投職能，通過第三方進行專業管理，實現了投資與監管機構的分離，具有促進建、管、用分離的優勢。

2.1.2 BOT模式

指的是建造-運營-移交模式，通常是由政府給予私人企業一定的特許經營權，允許企業自行籌集資金建設相關設施，并允許其運營該項目，通過向相關用戶收取費用，取得投資利潤，當特許權期滿后，將相關設施無償移交政府，并由政府繼續對其進行運營管理。這種模式，有效緩解了政府在相關設施建設方面資金不足的問題，發揮了企業在基礎設施運營、管理方面的優勢，降低了政府部門項目建設和運營風險。

2.1.3 BT模式

指的是建設-移交模式，是城市的政府部門將項目的運作通過項目公司進行總承包，由公司對項目進行融資、建設，并最終通過驗收后移交給城市政府的業主部門，業主部門向投資項目的公司支付總投資經費，并給與一定合理利潤。這種模式，由于要在項目最終驗收后，才需支付建設資金，有效緩解了政府部門的資金壓力，調動了項目公司的積極性，在項目的設計、實施、管理以及組織協調等環節更加順暢，降低了政府部門建設風險，項目建設公司資金回購也有保障，減少了項目公司投資風險。

2.1.4 PPP模式

指的就是公私合作，其主要特征是合作伙伴、利益共享、風險共擔，通過這種合作，產生1+1+1>3的效果。與BOT相比，PPP模式中，城市政府部門與社會企業在地位、權責方面是基本對等的，是基于合同的合作伙伴關系，更加強調雙方的共同利益和風險，往往還通過成立相應專門公司的方式進行項目的開發建設和運營，很好的解決了政府財政在信息化建設方面的資金不足問題，還有利于政府部門對項目建設和運營進行監管。當前PPP模式已廣泛引入到信息化項目的建設運維工作中，得到了國家政策的大力支持。自2014年以來，國家先后出臺了《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》、《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》、《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》等政策制度，為PPP模式的發展提供了政策引導。

2.1.5 服務外包模式

指的是城市政府部門將自建的、基礎的、共性的信息化基礎設施等建設內容外包給具有專業服務能力的相關企業。從這些年中央部門和地方政府的實踐來看，服務外包已經成為政府部門在信息化工作中提高效率、精簡機構、節約資金、優化服務的重要手段。政府信息化服務外包模式，使得政府職能定位更加清晰，更加專注宏觀經濟、市場運行、公共管理和服務，更多的精力可以放在政策制度、標準規范、行業指導等方面，有效減少具體運行維護操作、技術工具的使用等工作，財政資金的使用也趨于合理，信息技術應用和服務更加主流、先進，專業服務機構更好的為政府部門業務提供支撐，響應更加及時，對促進政府部門信息化發展發揮了重要作用。

2.1.6 集約化建設模式

指的是政務云的發展和應用。隨著云計算技術的飛速發展和應用，政府部門逐漸意識到信息化集中建設的必要性和優勢，通過構建政務云，發揮云平臺分布式、虛擬化、動態擴展等特點，采用購買云計算服務等方式逐漸成為國內外最為常用的信息化集約化發展模式。云計算技術的應用，大大降低了城市信息化建設的投資風險，通過對基礎設施資源的集約利用，促進了業務應用，推動了政務信息資源的開放共享。政務云為城市各部門提供了通用基礎性信息化服務，并能夠承載和滿足各政府部門的差異化應用需求，有效提高城市政府部門的工作成效，為廣大人民群眾提供更加優質高效的公共服務。

2.2 存在的主要問題

近年來，隨著各級政府信息化建設的不斷推進，許多地方城市利用新一代信息技術推動城市信息化發展，涌現出的BOT、PPP、服務外包等信息化建設運維模式為解決城市信息化建設面臨的資金、技術等問題，提供了有效解決途徑，積累了市場化建設運維的豐富經驗。但城市信息化建設是一項系統性工程，范圍廣、周期長、耗資大，總體來看，在實際運作過程中，各類建設運維模式潛在著以下風險和問題。

2.2.1 權責界限不清晰，風險把控不足

市場化建設項目中，由于政府部門過于依賴業內領先企業的技術和業務優勢，盡管可能市場化建設有了實質進展，但由于缺乏競爭機制和項目評價，權力尋租等潛在風險增加。同時，采用外包或PPP模式后，還可能存在對業務掌控權的轉變，以及相應監督、約束和應急機制的缺失，政府和企業的權責邊界不夠清晰、明確，這些因素往往導致業務主管部門受制于企業技術部門，使得政務數據資源存在泄露風險，容易產生監管盲點，風險把控能力降低，對政府部門的管理服務工作帶來挑戰。

2.2.2 企業參與積極性有限，市場化盈利模式亟需優化

城市政府部門主導的信息化建設項目，多是面向民生領域的公共服務類項目，較少考慮當前利益，往往沒有直接的經濟效益，運用商業化模式來尋找盈利點的操作難度大、要求高，普遍存在著投資成本高、市場需求弱、收益回報周期長等特點，其市場化盈利模式有待進一步優化。雖然社會資本在國家政策引導下，參與這類項目投資的積極性較高，但由于這些難點因素，加之城市信息化建設專業性強，城市本土企業規模、資質和能力欠缺，致使很多企業態度審慎，不敢輕易參與投資建設運維工作。

3 實施建議

3.1 建章立制，明確權責

新時期市場經濟條件下我國城市信息化建設還處于探索實踐階段，新思路、新模式的出現，也帶來了法律法規的缺失。這就需要圍繞服務外包、PPP等建設運維模式中普遍存在的難點和模糊問題，建立規章制度，對其進行界定和規范，更好的協調政府部門、企業資本和民眾利益的關系。在認真落實國家關于城市信息化市場化建設運維模政策制度的同時，城市政府部門應充分借鑒以往工作經驗及其他城市成功案例，在此基礎上，制定相關完善性配套文件，完善市場化建設運維制度，規范信息化建設項目，明確政府部門、企業機構的權力和責任，理順項目招投標、資金使用要求，提高信息化項目建設的規范性，切實發揮投資效益。

3.2 強化激勵，促進盈利

目前地方城市信息化項目大多數具有穩定收益，但利潤較低，項目周期長，加之政府工作程序條框多，往往對企業吸引力不足。因此，各地政府部門要認真做好工作預研，盡可能將有著不錯盈利基礎的項目向企業開放，引導鼓勵創新盈利模式，完善企業融資體系，降低企業融資門檻，以貼息、補貼等獎勵方式，扶持和激勵優秀企業和項目，為社會資本運作提供支撐，不斷拓寬社會資本融資渠道，確保資金可持續投入，才能實現真正意義上的互補共贏。

3.3 績效評價，加強管理

城市信息化市場化建設運維工作涉及范圍廣、環節多，對政府和企業都充滿挑戰。建立健全績效管理和評價制度，對于規范政府、企業合作流程，確保項目有序推進，具有重要支撐作用。建立多維度考核指標，規范市場化項目合同制定、質量標準、實施步驟等，提高項目管理工作的科學性、動態性、實時性，并積極引入中立第三方機構，對服務產品質量、資金效率等進行公正、公開評價，對建設成效和偏差進行持續跟蹤，才能確保信息化市場化項目可持續發展。

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