我國基礎設施領域PPP項目融資發展問題及建議

摘 ?要：PPP融資模式在基礎設施領域的推廣應用，使我國基礎設施項目取得了充裕的資金支持，使社會生產能力及創造性得以明顯提高。基礎設施領域引入PPP模式有其必要性和優勢，但發展過程中也顯現出一些不可忽視的問題。因此，有必要對PPP融資模式優化路徑進行研究。

關鍵詞：基礎設施;PPP;融資

PPP模式是黨的十八大以來全面深化改革的一項具體舉措，是公共服務供給市場化、社會化的綜合性改革，是供給側結構性改革的一部分。當前，國家希望在財政可承受的基礎上，大范圍推進基礎設施領域PPP項目發展進程，以借由社會資本的市場化運作能力為基礎設施和公共服務項目創造更多社會價值，同時充分帶動地方經濟發展。政府以土地、基礎設施等不動產權或特許經營權等作為合作條件，社會資本以資金、專業技術、管理經驗等參與合作，通過政府和社會資本在設計、融資、建設、運營等全生命周期內的資源共享和合作，提高公共產品和服務的質量與效率，從而實現政府、社會資本共贏。

一、基礎設施領域PPP項目融資現狀

（1）發展空間廣闊

PPP項目近年來得到了政府的大力推廣，國務院、國家發展改革委、財政部等均先后出臺多項政策，助力PPP模式發展。

2014年 10月，國務院提出了《關于加強地方政府性債務管理的意見》，意見指出，政府要大力推廣PPP模式，要大量引入社會資本，發揮PPP項目優勢。國務院在2016年的《政府工作報告》中明確強調，要完善PPP合作模式，用好1800億元的引導基金，依法履行合同，鼓勵更多社會資本參與其中。之后，中央政府與各地區政府部門成立了PPP產業引導基金，為社會資本參加PPP項目提供了有力的保障。在2018年10月，國務院辦公廳印發了《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》，其中包括九大重點任務、十大配套措施，鼓勵地方充分利用社會資本，尤其是民間投資的優勢，積極參與到PPP項目中來。2019年國務院《政府工作報告》提出，要積極落實相關政策，有序推進政府和社會資本的合作。2019年財政部《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》進一步明確和細化了如何依法合規有序推進PPP項目。

（2）兼顧經濟效益與社會效益

我國基礎設施項目存在建設周期長，建設運營成本高，資本金投入比例低，投融資模式單一等特點，且多壟斷于政府部門，從而導致地方政府債務負擔過重。

PPP融資模式的經濟效益在于，在經濟下行壓力增大的不利局面下，地方政府針對公共產品、準公共產品的融資機制只限定在發行預算內債券和PPP模式兩種主要渠道，因此PPP融資模式成為有效改善基礎設施項目建設資金來源結構、緩解財政資金壓力、轉變政府職能、減輕政府負擔、拓寬社會資本投資渠道、提高管理效率、打造經濟新增長點的新選擇。PPP 融資模式的社會效益在于，打破了以往政府與社會資本之間的界線，成功整合了各自比較優勢，增強了社會資本活力，極大提高了公共產品、服務的供給能力和效率。

二、基礎設施領域PPP項目融資問題

（1）法律環境不夠完善

完善的法律環境是PPP項目健康、可持續發展的必要條件。PPP模式在我國發展至今，仍存在相關法律法規不夠健全、推廣應用的政策環境不夠完善等問題。雖然近年來國家出臺了多項融資方面的法律法規，但是由于適用對象和適用范圍不夠清晰，對PPP項目融資的法律約束和參考意義不強，這成為阻礙PPP項目融資的關鍵因素之一。

新出臺的政策文件若不能被恰當解讀和運用也將制約PPP項目融資。財政部《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23號）中國家資本金“穿透底層”的要求，使得市場上PPP融資一度遭到冷遇。政策的出發點是加強資本金審查，杜絕股東借款、明股實債、過橋資金等違規操作，但由于部分金融機構過于保守、理解片面，未能處理好防風險和促增長之間的平衡關系，該政策在一定程度上挫傷了金融機構參與基礎設施融資的積極性。

（2）融資渠道狹窄

一般而言，融資方式的多元化有利于管控風險。然而，因當前市場中許多金融機構對PPP模式仍缺乏系統性認識，我國現階段開展的PPP項目融資來源主要還是依靠銀行貸款，其他融資工具并不多見。因此，融通的資金量十分有限。這相對于基礎設施PPP項目的巨大資金需求量，可謂杯水車薪。另外，由于銀行貸款自身期限、利率等固有局限性，易導致項目期限錯配，從而加大項目風險。再加上很多基礎設施PPP 項目具有公益性質，尚未形成穩定盈利模式，故而銀行放貸門檻較高，各類金融工具難以發揮優勢，最終導致社會投資人因無法籌集到足夠的資金而放棄項目。

（3）社會資本利用不足

PPP模式的重要意義之一就在于吸引民營企業，激發民間資本參與積極性。現如今，在去除政府信用背書的條件下，PPP項目融資對于央企、國企等大型社會資本方而言，會有較強的信用優勢。但對于民企而言，融資難度較大，即使實現融資，融資成本較高，融資談判周期也較長，再加上PPP項目投資規模大、回收期長等特點，小規模企業往往不足以挑起基礎設施和公共服務的重任，常常因“門檻高”而被拒之門外。另外，PPP項目較傳統基建項目參與主體、方式等更為復雜，信息不對稱或風險不合理分配都可能導致建設運營成本大幅上升。以上都嚴重削弱了民營企業的積極性，導致社會資本利用不足。

三、完善基礎設施領域PPP項目融資具體路徑

（1）健全法律制度建設

政府既是PPP項目的參與者，也是PPP項目的監管者。政府應當從我國國情出發，充分借鑒他國先進經驗，同時注重聽取社會公眾意見，從各角度彌補政策缺陷，全面制定并完善符合我國PPP項目融資發展現狀的法律法規，使得PPP項目融資各環節有法可依。政府金融機構監管部門可以從加大PPP項目融資相關政策支持入手，通過政策導向，使資金投放于PPP項目，以提供大規模、長期和低成本的金融支持，增加PPP市場的資本供應。政府其他相關部門也應著力加強對已出臺政策的宣傳和解讀工作，以消除社會資本方和商業金融機構的參與顧慮，增強金融機構對于PPP項目的參與熱情，充分激活PPP項目融資市場。

（2）積極推動資產證券化進程

PPP項目資產證券化與一般類型項目資產證券化在運作原理、操作流程等方面并無本質區別。在基礎設施領域開展PPP資產證券化工作，有助于盤活存量資產，降低融資成本，優化財務狀況，吸引更多社會資金參與，破解PPP項目融資難題，提升項目穩定運營能力。

（3）加大項目推介力度

隨著PPP融資模式在我國基礎設施領域的推廣應用，政府有關部門應當在做好PPP綜合信息平臺常態化推介項目的基礎上，積極利用各種論壇、研討會等機會，大力推介PPP項目，促使社會各方深化對PPP項目理念、政策導向和操作程序的認識，特別是民營企業，從而引入更多戰略投資者，吸引更多社會資本參與項目建設運營。

四、結語

基礎設施領域PPP項目現正處于從“狂野”發展走向高質量發展的過渡期，我們應當利用好這一時期，積極破解PPP項目融資困境，加強PPP項目管理水平，充分調動社會資本的積極性，全方位多角度推進政府與社會資本合作共贏。

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作者簡介：鄒亞楠（1994—），女，漢，河北師范大學，碩士研究生，財務管理與稅收籌劃方向。