農民利益保護視閾下的田園綜合體建設模式研究

周宇星

摘 要：隨著我國鄉村振興進程的加快，農村綜合開發模式已成為農村發展的重點。在此過程中，“田園綜合體”被寫入了中央一號文件，成為了新農村產業發展的一個亮點。該研究通過實地調研肥西縣官亭鎮試點，總結歸納了官亭林海田園綜合體的發展現狀，針對存在的問題提出了相應的對策建議。

關鍵詞：田園綜合體;農民利益;建設;現狀;對策

中圖分類號 F323文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2019）21-0017-04

Abstract：With the acceleration of China′s rural revitalization process，the rural comprehensive development model has become the focus of rural development. In this period，“pastoral complex” was written into the central no.1 document，as a highlight of the development of new rural industry. This study investigated the pilot project of Guanting town in Feixi County，summarized the development status of Guanting Linhai， and put forward corresponding countermeasures and suggestions for the existing problems.

Key words：Pastoral complex;Interests of farmers;Construction;The status;Countermeasures

2017年一號文件中明確提出，田園綜合體是優化農村產業結構，促進三產深度融合，促進現代農業發展的三大主要抓手之一。田園綜合體發展模式的提出是探索特色農業產業升級、資源統籌開發以適應經濟新常態、傳統農業園區轉型發展、工商資本下鄉、農村資源要素制約等多種社會經濟背景的創新舉措和必然選擇。近年來，田園綜合體已遍地開花，然而伴隨著綜合體建設的不斷升溫，許多問題也不斷暴露在我們眼前，如何體現農業的基礎性地位，如何做好利益平衡，讓農民成為田園綜合體的真正主體并由此獲益，值得深入研究。為此，筆者選取農民利益的保護為切入點，以肥西縣官亭林海田園綜合體為研究對象，對其建設概況、文化特色、發展機制以及在綜合體建設過程中出現的問題進行了探究，并提出了相應的對策建議，最終探索出在兼顧農民利益的同時適合當地經濟發展的田園綜合體建設模式。

1 田園綜合體的含義

田園綜合體是以農業為主，以農業和農村用地為載體，農民充分參與并且受益為前提，將工業、旅游、創意、地產、會展、博覽、文化、商貿、娛樂等3個以上產業的相關產業與支持產業進行融合，形成多功能、復合型、創新性地域經濟綜合體。田園綜合體并非一個全新的概念，它早已備受關注。最近2年備受關注的農業特色小鎮、農業公園等，就是田園綜合體進行新探索、新發展的典型例子。

目前，中國在田園綜合體研究方面尚處于起步階段。研究的很大一部分集中在對田園綜合體的政策解讀和理論的審查方面，提升和發展的空間十分巨大。并且在田園綜合體的實際項目中，農村產業與功能也不夠齊全，對游客缺乏足夠的吸引力;土地利用不夠合理，農村項目建設投資存在明顯短缺;鄉鎮政府由于經濟匱乏，融資方式很少，鮮有投資者;廣大農民群眾缺少領導人的帶領，因此不能形成長期可持續發展的模式，農村經濟得不到穩固發展，田園綜合體便不能形成良性的發展模式。

2 官亭林海田園綜合體的發展優勢

2.1 地理位置優越 官亭鎮位于江淮流域脊背處，東部接壤合肥市，南臨紫蓬山風景區、西連六安市，北部距合肥新橋國際機場15km，區域優勢明顯。寧西鐵路、合武鐵路、合六葉高速等橫穿其間，淠史杭總干渠、潛南干總干渠的主干道貫穿整個區域。官亭鎮是肥西西北的經濟重鎮、新農村建設先行鎮以及新興森林生態旅游鄉鎮。

2.2 氣候條件良良好 官亭鎮全年氣溫變化特點夏熱冬寒，秋冬氣溫適宜。既益于麥類、油菜等喜涼作物的生長，又有利于水稻、棉花等喜溫作物種植，對經營十分有利。這些特點對于官亭鎮的經濟發展十分有利，同時也為前來旅游的游客帶來了舒適的體驗。

2.3 交通運輸便利 南部有合武鐵路、寧西鐵路，中有312條國道穿鎮而過。北面有六合高速公路，淠史杭總干渠，金大河穿過小鎮。4大交通干線3條主要交通干線構成水，陸，運，生產，生活網絡，方便游客游覽。

2.4 經濟建設活躍 官亭林海田園綜合體以經濟建設為中心，不斷進行農業產業結構調整，加強招商引資，推進特色農業。以“四創”（省級森林公園，國家4A級旅游風景區，市級農業示范園區，官廳國家級生態公園）的工作為主攻方向，加快發展生態旅游和農村地區的建設。另外，綜合體內生態濕地、豐祥湖、江淮分水嶺、花海等知名景點也吸引著四方的游客，為綜合體帶來巨大的收益。

3 官亭林海田園綜合體發展現狀

3.1 政府大力支持 為提高官亭鎮經濟發展水平，增加當地農民收入，從2008年起，官亭鎮實行全拆全建、整村整治的模式，由政府統一指揮全面建設發展鎮內經濟，這為官亭林海田園綜合體的建設打下了良好的制度基礎。一是狠抓重點項目。全力保障通航新城項目施工環境加快推進“老鄉雞”集團原材料產業加工和配送基地落戶官亭，加快建設總規劃占地面積15.67hm2的焦婆民俗特色街等。二是推動鄉村振興。強化現代農業招商，集中力量對偏遠村、落后村的土地進行整治，進一步加大土地流轉力度，規范土地流轉合作社經營管理，引進一批有實力的農村企業進來，為發展現代農業不斷注入新的社會資本和血液。同時，加快農業產業信息、信息、技術、生產、加工、銷售、物流、倉儲等產業鏈的發展，努力實現第一、第二、第三產業一體化發展的良好局面。三是豐富旅游業態。以官亭林海景區為核心，繼續舉辦合肥市生態旅游節、油桃采摘節等，完成豐祥湖南岸約13.33hm2子母湖建設。四是落實扶貧攻堅任務。對照貧困村出列，貧困人口脫貧標準，全面推進產業扶貧項目實施，民生增加普惠，全鎮實施了15個民生項目，其中包括10個基金和5個工程項目。目前，以資本為基礎的民生工程按照上級要求及時全額發放，累計共3618萬元。5個農村公路項目已經完成竣工驗收。累計完成縣危房改造任務54戶。健康脫貧方面實現家庭醫生簽約服務、銀齡安康保險、大病專項救助政策全覆蓋。五是加強城鄉規劃。圍繞城鄉發展規劃和目標，進一步加強城鄉建設。全年實施14個大型建設項目，包括5個連續建設項目和9個新建項目（水管網改造項目，電力設施項目，G321官亭鎮直線單元改造等）。

3.2 維護農民合作社健康發展 在官亭鎮，部分農民參與了由各個村集體成立的農民合作社，以堅持土地集體所有制為原則，農民以土地承包經營權入股合作社，推行股份合作。2014年12月，全省首家土地股份合作社在肥西縣官亭鎮新民社區成立，合作社的成立標志著肥西農村土地制度改革取得新突破，同時標志著安徽省開展的農村承包權確權試點工作取得了新進展。

3.3 農民與企業合作成為企業員工獲取報酬 田園綜合體的建設很大程度上依賴于外來企業的投資，農民將土地以租賃、土地流轉等形式承包給投資方，同時綜合體建設為當地農民提供工作機會，從而獲得收益。

3.4 促進土地合理流轉 以官亭鎮回民社區為例，回民社區成立土地流轉合作社，按照“肥西縣土地流轉二十條”的規定，該合作社堅持“依法、自愿、有償”的原則，確保群眾“不失地、不失權、不失利、不失業”。對優質糧油、瓜果蔬菜、中藥材和精品苗木花卉等項目進行重點發展，推進土地集約化、規模化經營。全鎮的國土面積237km2，耕地占1.6萬hm2，截至2016年底，土地流轉達0.73萬hm2，約占全鎮耕地的48.5%。

3.5 鼓勵個體戶發展 在田園綜合體這個大項目中存在無數商機，政府鼓勵有想法的年輕人自主創業。

3.6 成立新型農村社區，帶動農民經濟發展 官亭鎮政府投入大量資金通過興辦農業就業園、創建農民技術培訓機構引進許多類似服裝零售的加工企業來為當地農民提供就業機會。經過幾年的努力，已基本實現了居民全員就業。社區化的管理也十分方便土地的利用整合，同時也美化了居民的生活環境，提高了居民生活水平和生活質量。例如，官亭鎮回民社區系原馬河灣、院祥、豐祥3個自然行政村（46個村民組、88個自然郢）通過省級整村推進新農村建設，萬畝土地平整及宅基地整理項目工程配套完善而合并成立的。社區新建住宅樓1400多套，其中單層小型2層房677套，多單元660套，4合1共84套，占地33.33hm2。有一個回民社區小學，一個清真寺和文化。活動中心，街道辦公樓，商業城步行街，農貿市場，幼兒園，惠民養老院，污水處理廠等多種公益設施。轄區原3個自然行政村目前為止全部搬遷進住新農村，項目區所有村莊、房屋、宅基地均已整為良田。根據群眾要求，回民社區2008年8月申報注冊成立了2個土地流轉農民經營合作社，農民自發式通過合法程序將承包土地轉交合作社，由合作社代為經營管理、租憑。合作社現以每年7500元/hm2租金將項目區內所有土地分別租給9家企業，當年租金分批打卡發放到位。通過合作社的管理、經營，轄區農民年人均可從合作社獲得租金約2000元。

4 官亭林海田園綜合體建設中存在的問題

4.1 土地呈碎片化狀態 官亭鎮在綜合體建設之前實施全村整治，但仍舊有些企業土地未參與整治，土地呈碎片化狀態。碎片化的土地利用價值較低，大部分開發商不愿意租用，土地也就不能通過流轉的方式獲得收益。

4.2 交通因素的制約 靠近城鎮、交通干線的土地，交通便利、利用效率高、易于建設，開發商愿意租用。而遠離城鎮，地理位置偏僻的土地既無農民耕種也沒辦法有效流轉，土地閑置，農民收益便會受損。

4.3 農民不愿流轉土地 中國農民根植于土地，幾千年來以此為生，對土地的情感十分復雜。除去國家有關部門依法征收以外，他們不愿意將土地輕易租用給開發商。除此之外，有些農民認為土地流轉的價格過低，他們并不滿意，開發商們也未能與農民協商到位，政府同樣不便出手干預，從而導致土地的流轉出現問題。

4.4 開發商的規模過小 將土地承包給開發商時同樣需要考慮其是否有能力完成所承包的項目，若開發商規模過小，沒有足夠的經驗或實力完成項目從而導致項目中斷或爛尾，將會對綜合體的建設及農民利益帶來損害。

4.5 土地及地上附著物補償過低 國家依法對土地實施征收，但是給予農民的補償費用過低。目前，官亭鎮被征收的土地每年只有10800元/hm2流轉的補償金，遠低于通過耕種所獲得的收益。不過雖然補償金不高，但是綜合體的建設為他們這些年齡較大的農民提供了許多工作的機會，工資不高卻輕松，總體是滿意的。

4.6 綜合體內配套娛樂設施較少 官亭林海田園綜合體除了發展農業，便是以旅游觀光業為主，景區內自然風光優美，生態濕地、豐祥湖、江淮分水嶺、疏林草地、花海等知名景點皆是游客向往之地。但綜合體內娛樂設施建設還不完善，農家樂、果園采摘等農事體驗活動則基本沒有，旅游體驗較為單一，不利于吸引游客前來游玩，更不利于綜合體的建設，農民收益也沒法提高。

4.7 參與田園綜合體建設的新鮮血液不足 官亭鎮當地青壯年大多進城務工，留在鎮內的大多是年逾60歲的老人。而農民利益的保障，不僅包括經濟利益，更包括文化利益，真正的田園綜合體里，不僅有要“老農民”，更需要被鄉村吸引、愿意從城市回歸鄉村參與農村發展、具有專業知識技能的高素質的新農民。

4.8 宣傳力度不夠 在信息爆炸的年代，好東西如果不宣傳、不推廣，就很難形成足夠的市場認知度，更何況近幾年來旅游業發展迅猛，競爭十分激烈。

5 進一步加強官亭林海田園綜合體建設的對策建議

5.1 培育新型職業農民，提高農民參與的積極性 政府可以通過吸引外出務工的年輕人和本地畢業生回鄉創業，通過加強政策宣傳，優待和支持返鄉促進當地經濟發展。根據實際情況，圍繞主導產業，返鄉農民將接受技術，管理，種植等方面的培訓。同時，加強農村資產，社會服務體系和創業就業制度改革，農民可以積極參與農村綜合體建設，充分發揮其創新和主導地位，充分發揮農民合作社的作用。讓農民成為田園綜合體這一項目的真正主人。

5.2 引進培養科技創新型和管理型人才 在引進和培養科技創新型人才時，以直接引進人才為主，仿效城市創新系統以企業為主體、產學研結合的技術創新體系，向大學和研究機構引進科技創新型人才，同時以引進智力為輔，聘請專家舉行研討會、派出人員外出學習或利用互聯網技術邀請相關專家進行遠程指導等。在管理人才方面，應以引入相關專業的大學生和城市企業中的相關人才為主，當地政府可以通過與相關院校簽訂相關協議，“訂單式”培養適合當地需要的特殊人才，等他們學業有成之后，直接來官亭林海田園綜合體從事相關方面的工作。[1]

5.3 以農為本，完善農產品產業鏈 官亭鎮位于江淮分水嶺背脊，屬亞熱帶溫濕季風氣候區，容易受到地理環境及其他因素的制約，常年缺水，容易干旱。傳統種植作物產量低，農業發展以及農民收益的提高效率較為低下。因此，官亭林海田園綜合體應當發展適合當地環境的農產品以及與此相關的行業。

5.3.1 建立以苗木為核心的農業產業鏈 一方面，可以大規模地種植精品苗木來批發售賣，用于城市的生態綠化建設，另一方面，可以種植觀賞性的苗木，例如櫻花、海棠、紅楓、玉蘭、紫薇、紅梅等等，形成花卉觀賞園，吸引游客前來游玩拍照，以及在官亭林海風景區里種植大片的花海以供游客觀賞。

5.3.2 發展農業旅游業 除了每年的糧油、蔬菜、桑蠶、油桃等農產品收入以外，還可以建設一個蠶寶寶喂養體驗基地，城市父母可以帶著自己的孩子前來這里體驗喂養蠶寶寶，見證從蠶寶寶到蠶蛹一個生命一生的全過程，以及在每年5月下旬，是油桃成熟的季節，可以舉辦油桃采摘節，讓游客體驗農業采摘的樂趣。

5.4 依法依規進行土地流轉機制 由政府充當第三方，將農民的住宅、閑置宅基地和集體經營性建設用地以及零散的的土地資源、碎片化的土地集中起來，流轉給專業大戶、合作農場和農業園區。土地流轉要堅持4個基本原則，即堅持確保所有權、穩定承包權、搞活使用權的原則;維護農民的權益，堅持“自愿、有償、依法”的原則;堅持土地資源優化配置和土地同其他生產要素優化組合的原則;堅持保護耕地重點保護基本農田的原則。同時，在農民承包地確權完成的情況下，加快完成對農村宅基地及住房確權頒證，為抵押貸款、出租經營、集體權益處分提供產權依據。

5.5 注重培育壯大優勢龍頭企業，促進一二三產業的融合 政府應做好規劃與政策制定，注重從空間布局、要素投入、產業體系發展等角度，培育和壯大那些引領作用大、服務能力強、輻射范圍廣的農業龍頭企業，補齊這些龍頭產業的短板，逐步進行產業形態的升級，從而帶動相關行業的發展，促進一二三產業融合;以勞動聯合、資源聯合、資本聯合為重點，有機組織龍頭企業、種養大戶、科研單位等，建立健全“利益共享，風險共擔”的利益機制。

5.6 政府合理使用補助資金，切實保護農民土地財產權利 政府可以通過對財政部門所撥出的農業開發資金、農村交通建設資金、農村水利建設資金、環境保護以及林業建設資金進行整合，加強對政府補助資金使用的監管，并對監管方式進行不斷的創新，確保政府補助資金合理高效使用。同時，有必要增加農民土地流轉的補償金額，并相應地出臺一些相關的土地政策和法律法規，妥善處理企業，政府和農民之間的關系。切實保障農民與企業合作過程中農民的根本利益，農民集體仍舊持有土地所有權，農民通過參與農村合作社從而將土地承包經營權進行轉讓，不應再承擔風險，可以讓農民通過股份分紅的方式享受現代農業產業效益、資產收益的增長。

5.7 加強對官亭林海田園綜合體的宣傳 隨著互聯網時代的興起，農村發展進程也越來越快，很多田園綜合體項目在建設過程中，可以借助網絡平臺來大力宣傳官亭林海的特色，通過舉辦各種農產品文化節線上線下直播宣傳，邀請當地電視臺或央視走進鄉村欄目到當地進行拍攝宣傳，亦或是可以將官亭林海風景區的景觀拍成短視頻在各大平臺（快手、抖音、西瓜視頻等等）進行宣傳，從而提高官亭林海田園綜合體知名度與影響力，讓更多的人了解官亭林海，吸引游客前來游玩體驗。

6 結語

田園綜合體建設是促進新農村振興、城鄉融合發展的一種新型農業發展模式。通過在肥西縣官亭鎮的調研，我們了解到了官亭林海田園綜合體在農民利益保護方面較其他的田園綜合體項目做的比較不錯，能夠因地制宜發展各產業，將新興產業與農業發展緊密結合，項目涵蓋休閑娛樂、生態農業、農事體驗等多重功能，充分展現了當地的鄉村特色。在未來的建設過程中，應當促進一二三產業深度融合，充分實現產業鏈條的良性循環，并進一步實現田園綜合體的可持續發展，實現農企共贏的目標。

參考文獻

[1]王劍.我國新型農村社區建設研究[D].合肥：安徽農業大學，2017.

[2]關瀟，王佰濤.鄉村創新系統視角下田園綜合體機制建設建議——以湖州安吉縣為例[J].中外企業家，2018，29：143-144.

[3]林常春.田園綜合體建設存在的問題、對策及模式探析[J].城市建設理論研究（電子版）2018，28：201，85.

（責編：張宏民）