關于修訂我國國防教育法的幾點思考

黃 啟 王淑梅

內容提要：修訂我國國防教育法，是推進軍事政策制度改革的重要組成部分。修訂國防教育法，應著眼健全國防教育領導體制、突出國防教育重點對象、完善國防教育內容和規范社會組織參與國防教育活動，更好地發揮國防教育法對全民國防教育的法律保障作用。

《中華人民共和國國防教育法》（以下簡稱《國防教育法》）自2001年頒布以來，至今已施行18年。隨著經濟社會的快速發展、國際局勢的深刻變化，其相關內容明顯滯后，亟須加以修訂完善。《國防教育法》既是國家法律體系的重要組成，也是軍事政策制度體系的重要內容。修訂《國防教育法》，應著眼健全國防教育領導體制、突出國防教育重點對象、完善國防教育內容和規范社會組織參與國防教育活動，更好地發揮《國防教育法》對全民國防教育的法律保障作用。

一、健全國防教育領導體制

矛盾問題。國防教育領導體制，是黨和國家領導管理國防教育活動的組織體系和制度設計，是高效有序開展國防教育的關鍵。《國防教育法》第六條規定：“國務院領導全國的國防教育工作。中央軍事委員會協同國務院開展全民國防教育。地方各級人民政府領導本行政區域內的國防教育工作。駐地軍事機關協助和支持地方人民政府開展國防教育。”①全國人民代表大會常務委員會：《中華人民共和國國防教育法》，4頁，北京，中國民主法制出版社，2018。由此可見，《國防教育法》確立的是政府主導、軍隊協同的國防教育領導體制。據此，2002年成立了國家國防教育辦公室，負責規劃、組織、指導和協調全國國防教育工作。該辦公室先是設在原總政治部，2016年調整設在中央軍委國防動員部。而地方省市縣三級國防教育領導機構，有的設在省軍區政治部門，有的設在地方黨委宣傳部門，還有的設在地方政府系統，上下設置不統一，也與法律規范的“政府主導、軍隊協同”原則相矛盾。同時，由于《國防教育法》中沒有對國防教育機構設置、人員編制等作出明確規定，導致省級國防教育機構薄弱、人員編配不足，市縣兩級國防教育機構有牌子沒隊伍，軍隊國防教育機構不健全、人員不專職等問題十分突出，嚴重影響和制約了國防教育工作有序開展和規范運行。

對策措施。修訂《國防教育法》，應堅持黨管國防教育根本原則，推動建立黨委統一領導、政府主抓落實、軍事機關協同配合的國防教育領導體制。國家層面，要著眼強化黨對國防教育組織領導，指定中央相關部門主管國防教育工作，負責全民國防教育工作的決策和議事協調，研究制定和指導實施國防教育有關政策制度，統籌協調國防教育工作重大事項，推動全民國防教育法治建設；地方黨委政府層面，成立國防教育領導小組，履行本行政區域內組織領導全民國防教育職能。根據國防教育工作特點，可將國防教育工作機構統一設在地方黨委機關，同時明確國家機關、其他政黨、社會團體、企業事業單位等開展國防教育的職責。

主要考慮。一是有利于貫徹落實黨中央決策指示。黨的十九大報告明確：“堅持黨對一切工作的領導。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”①習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，20頁，北京，人民出版社出版，2017。國防教育是國家行為，必須集中反映黨和國家的意志、堅決落實黨的要求，把“黨管國防教育”寫入《國防教育法》中，能夠推動全黨集中意志加強國防教育工作的組織領導。二是有利于學習借鑒其他法律的立法經驗。黨的十八大以來，國家安全法、監察法、公務員法等多部法律，分別在總則中明確設立“堅持中國共產黨領導”的條款，為《國防教育法》落實黨的領導樹立了標桿。2019年1月，《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》明確指出，貫徹落實憲法規定，制定和修改有關法律法規要明確規定黨領導相關工作的法律地位。《國防教育法》作為凝聚民族復興意志、增強全民國防觀念的重要保障，應當將“黨對國防教育的領導”明確寫入總則和相關章節，并以有效措施加以具體貫徹落實，為國防教育工作的組織領導提供強大的法律保障。

二、突出國防教育重點對象

矛盾問題。《國防教育法》第十八條規定：“國家機關應當根據各自的工作性質和特點，采取多種形式對工作人員進行國防教育。國家機關工作人員應當具備基本的國防知識，從事國防建設事業的國家機關工作人員，必須學習和掌握履行職責所必需的國防知識。各地區各部門的領導人員應當依法履行組織、領導本地區、本部門開展國防教育的職責。”②全國人民代表大會常務委員會：《中華人民共和國國防教育法》，10頁，北京，中國民主法制出版社，2018。國家機關工作人員，是指在各級國家權力機關、行政機關、司法機關、軍事機關和監察機關中從事公務的人員，即我們常說的公務員。從本條規定可以看出，《國防教育法》對國家機關開展國防教育，國家機關工作人員接受國防教育和各地區各部門的領導人員應當依法履行組織、領導國防教育分別進行了一定的明確。但從實際情況看，一方面，由于《國防教育法》對于領導干部的職責規定多是原則性要求，有些國家機關及其工作人員忙于本部門、本職責工作，忽視了國防教育工作的開展，只停留在開會到會、活動到場的層面上。特別是少數領導干部國防觀念淡薄，缺乏動員參與、組織領導國防教育的自覺性，重經濟、輕國防，錯誤認為國防建設只是軍隊的事。另一方面，《國防教育法》對如何搞好領導干部國防教育缺乏系統規范，國防教育形式陳舊老套，僅限于過“軍事日”走隊列、打打靶，過“國防日”聽報告、搞演講，過“清明節”獻花圈、掃掃墓，難以深入持久地推動領導干部國防素質全面提升。

對策措施。修訂《國防教育法》，應將“國家機關工作人員的國防教育”單列一章。根據國家機關工作人員特別是領導干部國防教育的特點規律，重點設立地位作用、職能任務、主要內容、檢查考評等條款。

主要考慮。一是在教育對象劃分方面，突出強調了領導干部國防教育的重要性。各級領導干部，既是國防教育的決策者、組織者，也是受教育者、示范帶頭者，擔負著履行國防職責和義務的重要責任，是國防教育的“關鍵少數”和重點對象。抓好領導干部的國防教育，就牽住了全民國防教育的“牛鼻子”。在《國防教育法》中單列一章，重點規范國家機關工作人員特別是領導干部的國防教育，對于在全社會形成關心國防、支持國防、建設國防的濃厚氛圍，具有至關重要的引領作用。二是在框架結構方面，凸顯了國家機關工作人員國防教育的重要性。現行《國防教育法》共計6章38條，把國防教育分為“學校國防教育”和“社會國防教育”兩大類型。其中，學校國防教育單獨列為一章，而包括領導干部在內的國家機關工作人員的國防教育，只是作為社會國防教育中一條當中的一款加以規范，這種法律架構與國家機關工作人員在國防教育中的地位作用極不相稱。修訂后的《國防教育法》在文本結構上將“國家機關工作人員國防教育”單設一章，將有利于突出強調國家機關工作人員特別是地方各級領導干部的國防教育。

三、完善國防教育內容

矛盾問題。國防教育內容，是國防教育主體對國防教育對象所傳授的思想、知識和技能的總稱，是開展國防教育活動的主要依據。《國防教育法》總則第三條規定：“國家通過開展國防教育，使公民增強國防觀念，掌握基本的國防知識，學習必要的軍事技能，激發愛國熱情，自覺履行國防義務。”①全國人民代表大會常務委員會：《中華人民共和國國防教育法》，3頁，北京，中國民主法制出版社，2018。由此可見，《國防教育法》沒有對國防教育內容進行明確規范，只是從實現國防教育目標的角度，要求公民“掌握基本的國防知識，學習必要的軍事技能”。在教育實踐中，對于哪些是需要掌握的基本國防知識、哪些是需要掌握的必要軍事技能，以及各個層次教育對象具體對應哪些教育內容，全國上下認識并不一致，以致不少國防教育活動只集中在好學易訓的內容上，覆蓋面不全、吸引力不強。比如，在組織學生軍訓時，內容多是“老三樣”（唱軍歌、疊被子、走隊列），老師教得沒激情、學生學得沒興趣，影響了學生國防素質的全面提升。

對策措施。修訂《國防教育法》，應專設國防教育內容條款，將“國防形勢與任務、國防理論、國防知識、國防歷史、國防法規和國防技能”等作為普遍的教育內容，將國防科技作為重點教育內容，并明確“區分不同教育對象實施不同國防教育內容”。

主要考慮。一是能夠彌補現行《國防教育法》中沒有專門條款規范國防教育內容的缺陷。現行《國防教育法》在“總則”“學校國防教育”和“社會國防教育”中均有涉及國防教育內容的條款，但規定得不明確、不具體，修訂后的《國防教育法》應設專門條款明確規范開展國防教育的總體內容。二是能夠根據不同教育對象確定不同教育內容。專設國防教育內容條款，便于根據不同教育群體的特點要求，科學確定各類國防教育對象的教育內容。三是便于把國防科技納入國防教育內容之中。國防教育工作應當重視國防科技。專設國防教育內容條款，便于將國防科技作為重要的教育內容寫進《國防教育法》，通過開展國防教育，能使受教育者具備國防科技素質，提高其國防綜合素養。

四、規范社會組織參與國防教育活動

矛盾問題。社會組織，是介于國家和市場體系之間、由公民自愿組成的各種組織形式，某種程度上具有非政府性和社會性特征。在我國主要包括社會團體、基金會、民辦非企業單位等。《國防教育法》第十條、二十六條、二十七條，雖然都對國家鼓勵社會組織參與國防教育及其相關管理制度等內容進行了一定規范，但由于規范不細致、操作性不強，導致社會組織參與國防教育工作面臨自身定位不明確、準入門檻較高等問題。特別是由于缺乏法律依據導致軍地協作通道不暢，一些民間愛國主義教育基地，只能靠公民個人進行宣傳，缺少群眾認同感，教育效果不佳，在一定程度上影響了社會組織參與國防教育活動的積極性。

對策措施。修訂《國防教育法》，應當將社會組織明確納入國防教育活動體系，進一步規范社會組織參與國防教育的地位作用、基本條件、程序方法及管理保障措施等。

主要考慮。一是從數量上看，社會組織是參與國防教育活動的補充力量。近年來，我國社會組織數量呈現快速增長態勢，據民政部發布的社會組織數量信息，截止到2018年底，我國社會組織登記的數量已超過80萬家，與10年前40萬家相比，全國社會組織數量增長了一倍，群眾有序參與、有效覆蓋城鄉、門類齊全的社會組織體系正在快速形成，并在新增社會公共服務領域發揮著主力軍的作用，已成為開展全民國防教育一支不可或缺的補充力量。二是從屬性特征上看，社會組織是參與國防教育活動的有益力量。社會組織具有性質上的民間性、宗旨上的非營利性、管理上的自治性、形式上的靈活性等得天獨厚的優勢，可以凝聚社會國防教育零散資源，彌補各級地方政府國防教育公共資源不足，暢通政府與民眾國防教育渠道，為社會各界提供國防教育差異化服務，是開展全民國防教育一支有益力量。三是從實踐做法看，社會組織參與國防教育急需鼓勵與規范并重。我國現有一大批熱心國防、建設國防的社會組織，他們對國防教育事業傾注了大量的人力、物力、財力，極大地促進了全民國防教育的深入普及，需要從法律層面對此類行為予以鼓勵和表彰。同時，也有一些社會組織打著開展國防教育的旗號，散布與黨的路線、方針、政策不符的觀點，擅自出版國防教育教材，未經報批興辦國防教育場所等，對于這些違法違紀行為，也需要在法律上作出明確規定。