加快國防動員法規體系建設推進新時代國防動員創新發展

畢 毅

內容提要：加快國防動員法規體系建設，是完善國防動員體系的重要支撐。要以深化軍事政策制度改革為契機，堅持問題導向，借鑒有益經驗，把握立法修法總體要求，系統優化現行法規內容，加緊填補重點領域立法空白，持續加強配套法規建設，著力構建中國特色國防動員法規體系。

習近平主席在黨的十九大報告中作出“完善國防動員體系”的戰略部署。建立完備的國防動員法規體系，是完善國防動員體系的重要支撐。必須認真學習貫徹習近平強軍思想，深刻領會習主席關于國防動員系列重要論述精神，以深化軍事政策制度改革為契機，在新起點上加快國防動員法規體系建設，推進新時代國防動員創新發展。

一、我國國防動員法規建設的現狀

我國國防動員法規經歷數十年建設發展，目前已建成包含《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）、國防動員基本法、專門法、行政法規（條令、條例、命令、規章）等“四個層次”，武裝力量動員法類、國民經濟動員法類、人民防空法類、國防交通法類、國防教育法類、科技動員法類、信息動員法類等“七個門類”的基本架構，為國防動員提供了基本保障。但隨著時代發展，法規體系與現代戰爭形態、國防動員需求、經濟社會結構轉型不相適應的問題日益顯現。

（一）體系結構不夠健全

從“四個層次”“七個門類”國防動員法規完備程度看，第一層次的《憲法》和第二層次的《中華人民共和國國防法》《中華人民共和國國家安全法》（以下分別簡稱《國防法》《國家安全法》）對國防動員作了原則規定；《中華人民共和國國防動員法》（以下簡稱《國防動員法》）已頒布實施；第三層次的“七個門類”專門法，目前僅有《中華人民共和國兵役法》《中華人民共和國國防教育法》《中華人民共和國國防交通法》《中華人民共和國人民防空法》（以下分別簡稱《兵役法》《國防教育法》《國防交通法》《人民防空法》）等，涉及武裝力量、國防教育、國防交通、人民防空4個領域，其余3個領域尚為空白；第四層次的行政法規自成體系，系統性和操作性不強，質量水平也參差不齊。

（二）修訂完善不夠及時

從適應改革發展新進程看，這次軍隊改革重構重塑了國防動員體制機制，但現行動員法規大多是原總部體制、大軍區體制、大陸軍體制下的產物，“動員鏈”與“指揮鏈”難以融合；地方機構改革后，各級國防動員委員會成員單位的架構發生了變化，但由于立法修法滯后，國防動員職能任務、權利義務等未及時調整。從適應保障打贏新要求看，關于動員等級、動員計劃、動員決策等方面規定比較粗放，有的仍立足于機械化半機械化形態，難以實現信息化條件下快速、精準、高效動員。

（三）執行力和約束力不夠強

部分國防動員法規過于原則籠統，難以剛性執行。有的職權界定不夠清晰，如《國防動員法》，雖然明確了政府在國防動員建設中的主體地位，但對國防動員辦事機構怎么設、在哪設沒有統一，工作難規范；有的操作性不夠強，如《國防教育法》規定，拒不開展國防教育活動的相關組織，由人民政府有關部門或者上級機關給予批評教育，但未明確具體執行主體，相關工作難以落到實處。

（四）銜接配套不夠順暢

主要體現在國防動員上位法與下位法、基本法與專門法、軍事法與民法之間，缺乏系統性、兼容性和協調性。比如，《國防交通法》與《國防交通條例》，雖為上、下位法關系，但二者適用范圍、法條表述等差異較大，下位法的多個條款比上位法還寬泛；《兵役法》規定，義務兵退出現役后，享有報考公務員優先錄用權利，但《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）中缺少相應優待條款；國防動員體系與國家應急管理體系多項職能一致，但在法規制度上契合不夠，僅在應對社會安全事件方面有一定銜接。

二、新時代國防動員法規體系建設的幾點思考

國防動員法規體系建設，要著眼我國國情軍情，堅持問題導向，借鑒有益經驗，發揮特色優勢，不斷探索創新，逐步構建具有中國特色的新時代國防動員法規體系。要貫徹落實依法治國基本方略，按照統籌謀劃、總體設計，突出重點、急用先立，循序漸進、務求實效，相互銜接、體系配套的思路，有序有力有效推動國防動員工作法制化進程。

統——把握立法修法總體要求。國防動員法規體系建設，必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平強軍思想，牢牢把握立法修法根本指針；堅持以黨和國家的路線、方針、政策為遵循，把黨管武裝、黨管動員根本原則，改革強軍、軍民融合等重大部署，以及新時代軍事戰略方針等，融入國防動員法制建設全過程；堅持以《憲法》和《國防法》為依據，嚴格在上位法的總框架內制定完善國防動員相應法規；堅持以國防動員“雙應一體”為目標，從體系設計上厘清應戰與應急的關系，為應急應戰能力同步提升提供可靠支撐。

改——系統優化現行法規內容。部分現行國防動員法規內容設計上的不足，影響了國防動員建設質效，需抓緊進行優化。第一，修訂完善基本法。重點是《國防動員法》。在整體架構上，新增國防動員任務、國防動員制度、義務和權利等章節；在組織機構上，進一步廓清黨和國家機構、軍委機關、戰區、軍兵種、武警部隊國防動員職能界線；在動員等級設置上，依據戰爭或面臨威脅的范圍程度，參照我軍戰備等級制度，將現有兩個國防動員等級合理細化，并分別明確觸發條件和完成時限等。第二，修訂完善專門法。急需的有3部：一是《兵役法》。明確通過制發兵役登記證等措施，嚴格兵役登記，在適齡青年入學、信貸、辦理工商營業執照等事項時須查驗其兵役登記情況；明確兵役機關為執法主體，對拒絕和逃避服兵役人員納入履行國防義務失信人員名單，實施聯合懲戒。二是《國防教育法》。統一規范國防教育機構設置，明確省市縣三級國防教育辦公室編配，由現役軍官、文職人員和地方干部組成；突出領導干部和青少年學生兩類重點對象，明確各級黨委（黨組）和黨校開展國防教育的任務指標，采取學分制將國防教育作為學生必修課。三是《人民防空法》。緊跟人民防空改革，明確軍隊提需求、定標準、抓督導、搞評估，地方負責規劃建設、行政審批、行業監管、具體落實的制度機制；規定各級人防建設規劃設計方案，必須由人防辦、同級省軍區系統的戰備建設部門、政府的城市規劃部門三方審定方可實施，確保與戰區聯合作戰體系、城市建設有效對接。第三，修訂完善行政法規。如，修訂《國防動員潛力統計調查規定》，應明確賦予各級統計部門組織潛力統計調查的職權，以及各職能部門和行業領域提供準確數據的義務，潛力數據變更及時向統計調查部門報告；修訂《國防交通條例》，應在《國防交通法》框架內具體細化，修改表述不準確的內容，進一步明確重大交通工程設施、民用運載工具設計建造對接國防要求的具體程序及標準。

立——加緊填補重點領域立法空白。我國在民兵、國民經濟、科技和信息等重點動員領域專門法的缺失，影響了全面依法動員的實施。同時，隨著國家利益向海外拓展，以及新興領域對國防動員影響逐漸加大，相應領域動員法規急需跟進建立。因此，需抓緊研究制定7部法規：一是民兵法。著眼民兵作為“三結合”武裝力量的地位作用，從法律層面建立民兵行為規范。將參加民兵組織、參與規定訓練、遂行任務等與個人利益掛鉤，在績效考評、職務晉升等方面加分賦權，在經商納稅、金融貸款等方面優惠照顧；對拒絕、逃避軍事訓練和執行任務的，在給予相應處罰的同時，建立失信檔案制度，納入地方征信系統，列入戶籍“黑名單”。二是國民經濟動員法。借鑒世界發達國家國防工業動員經驗，明確經濟領域貫徹國防要求的措施辦法，尤其是在基礎設施建設方面，確立軍地雙方共同規劃設計、共同審批立項、共同檢查驗收的原則；在工業生產方面，強調采用共同技術、材料和標準，促進國防工業的軍民一體化。三是科技動員法。系統制定科技動員規范，建立與信息化戰爭密切相關的科技資源潛力數據庫，對地方科技人才、科研機構、科技成果等分門別類，根據需要對口編入民兵預備役專業隊伍。四是信息動員法。著眼移動通信、衛星通信、計算機網絡、電磁頻譜等龐大的國防信息領域，對信息的采集、傳輸、處理、存取和使用辦法進行系統規范，為建立完善的信息動員機制提供法律依據。五是裝備動員法。明確民營企業和裝備技術人員在裝備動員中不履行義務的處罰辦法，嚴格規范民用裝備動員中的集體和個人行為；完善裝備潛力動態管理機制，明確重要裝備的改造、轉運、處置等重要事項，必須向動員潛力調查統計機構備案。六是海外軍事行動動員法。參考世界發達國家做法，明確加強海外資源戰略預置，建立海外動員專項協調機制，支持和保障實施聯合國維和、國際救援、海上護航、撤僑等海外軍事行動。七是新興領域動員法。著眼國防動員向海洋、太空、生物、網絡、人工智能等新興領域拓展，賦予相關機構和企業參與國防動員建設的職責義務，提高新興領域對國防動員的貢獻率。

配——持續加強配套法規建設。通過完善配套法規建設，打通國防動員各項法規落地“最后一公里”。當前，應著力抓好以下5個方面的工作：一要制定《國防動員法》實施辦法。按照“不抵觸、不重復、有特色、可操作”的地方立法原則，加緊制定貫徹《國防動員法》實施條例，進一步細化省市縣各級黨政軍機關、國防動員機構、企事業單位、社會團體及個人的職責義務，各級國防動員建設標準，戰時組織實施的具體內容和程序，使《國防動員法》真正落到實處。二要規范動員力量參與應急行動。依據《國防動員法》《中華人民共和國突發事件應對法》等相關規定，建立軍地力量整合運用和協同響應的相應辦法，實行力量隊伍建設統建統抓、聯演聯訓，軍民通用裝備征儲結合、統籌互補，情報信息運用協商通報、互聯共享，推動國防動員體系與應急管理體系有機融合。三要制定民用資源征用及補償辦法。應細化明確民用資源征用的主體和職責權限，以及征用決定程序、執行程序、通知程序和救濟程序，防止“濫征”或“亂征”；對因征用造成的財產損失，以市場價值確定征用補償標準，并明確經費來源及補償時限等，提高征用補償的科學性。四要完善地方相關性法規。在與國防動員法規關聯緊密的民法中，應增加或完善相應條款。比如，在《公務員法》中，要明確大學生和立功受獎退役士兵參與公務員招考的優待政策；對積極參與國防動員建設的企業和個人，在《中華人民共和國稅法》中要制定相應的鼓勵措施；在《中華人民共和國民用航空法》《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國海商法》等法律中，要合理設置國防動員特定條款。五要落實動員經費保障。針對動員經費保障經常依靠臨時協調及由此帶來的不穩定問題，出臺國防動員經費保障規定，根據地區經濟增速、所擔負的主要任務等確定經費標準，并明確逐年增長辦法，充分保障國防動員需要。