改革開放以來我國國防動員法規建設的實踐與啟示

華 昊

內容提要：國防動員法規，是國防動員活動的基本依據和基本遵循。我國國防動員法規建設走過了曲折的歷程，但經過改革開放以來的戰略調整、系統建設、創新發展，目前基本形成了包括“四個層次”“七個門類”的中國特色國防動員法規體系，對推動貫徹依法治國治軍方略、保障軍事斗爭準備等多個方面發揮了重要作用，同時也為新時代國防動員立法創新發展提供了重要經驗啟迪。

國防動員法規，作為黨和國家意志在國防動員領域的集中體現，是國防動員活動實施的基本依據和基本遵循。與新中國建設一樣，國防動員法規建設走過了曲折的歷程。長期以來，黨和國家對國防動員法規建設一直高度重視，1952年政務院頒布了《中華人民共和國民兵組織暫行條例》、1955年全國人大頒布了《中華人民共和國兵役法》等法規，實行了普遍民兵制、義務兵役制和預備役制度，并在1954年我國第一部“憲法”頒布后，仿照蘇聯創立了我國的國防動員體制，建立了比較完備的國民經濟動員組織體系。但是，自20世紀60年代中期后，除人民防空外其他動員領域的法規制度建設基本上處于停滯狀態。改革開放后，我國國防動員法規建設走上快車道并取得重大發展，基本形成了包括“四個層次”“七個門類”的中國特色國防動員法規體系，既在保障國防動員向法制化轉軌上發揮了重大作用，也為國防動員法規建設創新發展提供了重要經驗啟迪。

一、實踐成就

踏上中國特色社會主義建設道路后，我國國防動員法規建設實現戰略調整、快速發展，取得了重大成就。

（一）戰略調整階段（1978～1997年）

基于適應十一屆三中全會后黨和國家工作重點的轉移，尤其是對戰爭與和平問題的科學判斷，國防和軍隊建設指導思想實行戰略性轉變，即從準備“早打、大打、打核戰爭”的臨戰狀態轉到和平時期的建設軌道上來，國防動員建設隨之進入戰略調整期，國防動員法規建設也擺上重要日程。

一是一些處于停止狀態的國防動員工作機構迅速恢復運作，提出了國防動員法規保障需求。1978年9月13日，國務院、中央軍委決定恢復建立國務院、中央軍委和各大軍區，各省、市、自治區交通戰備領導小組，負責全國交通戰備的統籌規劃，組織有關部門的密切協同，督促檢查和指導交通戰備的落實，并就有關問題向國務院、中央軍委請示報告。1978年11月7日，中共中央發出通知，決定恢復中央軍委和各級地方黨委人民武裝委員會，負責研究貫徹中央、國務院、中央軍委有關民兵建設的各項方針、政策和指示；根據上級地方黨委和軍事機關的有關指示，結合本地區情況，研究解決民兵工作中的重大問題；研究貫徹有關民兵動員和轉業、復員、退伍戰士安置工作中的方針政策。交通戰備、民兵建設、退伍軍人安置工作橫跨軍地、涉及面廣、關系復雜，而在以經濟建設為中心的新時期又不能像過去一樣完全依靠行政命令解決，從而在客觀上要求建立相應法規制度予以保障。

二是新修《中華人民共和國憲法》頒布實施，為國防動員法規建設提供了根本法依據。1982年12月4日，第五屆全國人民代表大會第五次會議審議通過的《中華人民共和國憲法》明確規定，在黨中央的統一領導下，平時國防動員準備由國務院、中央軍委按照憲法規定的職責分別組織落實；戰時經全國人大或全國人大常委會決定進入戰爭狀態，決定實行全國總動員或局部動員，并由國家主席宣布后，由國務院、中央軍委組織國防動員的實施。可見，《中華人民共和國憲法》對全國人大常委會、國家主席、國務院、中央軍委在國防動員方面的職權進行了規范，從而在國家最高領導層面建立起了權威的動員決策機制，為國防動員法規建設提供了根本法依據。

在工作需求牽引和國家根本法保障下，國防動員法規制度建設穩步推進。從20世紀70年代末至90年代中期，國務院、中央軍委先后頒發施行了《中國人民解放軍駐鐵路、水路沿線交通部門軍事代表條例》（1978）、《退伍軍人預備役登記統計暫行規定》（1980）、《革命烈士褒揚條例》（1980）、《中國人民解放軍動員工作條例》（1985）、《征兵工作條例》（1985）、《退伍義務兵安置條例》（1987）、《中華人民共和國軍事設施保護法》（1990）、《民兵工作條例》（1990）、《中華人民共和國預備役軍官法》（1995）、《國防交通條例》（1995）、《民兵武器裝備管理條例》（1995）、《中華人民共和國人民防空法》（1996）等法規，初步構建了適應改革開放后工作重心調整需要的國防動員法規體系。

（二）系統建設階段（1997～2010年）

海灣戰爭后，新軍事革命加速發展，戰爭形態逐步由機械化向信息化轉變。國家經濟體制改革、市場經濟體制的建立，政府的管理體制及職能進行了多次調整。適應新的環境，加強國防動員法規制度建設已成為不可回避的重要課題，由此我國國防動員體制和法制建設開始了新的探索。

一是建立和完善國防動員委員會，為國防動員法規制度建設提供了堅強的組織保障。著眼加強對國家國防動員工作的集中統一領導，1994年黨中央、國務院、中央軍委成立了國家國防動員委員會（簡稱國動委），主要任務是：貫徹積極防御軍事戰略方針，組織實施國家國防動員工作；協調國防動員工作中經濟與軍事、軍隊與政府、人力與物力之間的關系，增強國防實力，提高平戰轉換能力。國家國動委下設人民武裝動員、經濟動員、人民防空和交通戰備辦公室。縣級以上人民政府及大軍區也成立了本級國動委及相應的辦事機構。1998年，國家國動委辦事機構增設秘書組，主要承擔國動委日常協調事項。2000年，為了加強規劃、協調工作，國家國動委設立秘書長，負責全國國防動員的組織計劃和綜合協調工作，協助國家國動委領導處理有關國防動員工作事務，組織領導國家國防動員委員會綜合辦公室工作。同時，將原來的國家國動委秘書組改為國家國動委綜合辦公室，主要負責國防動員的綜合計劃、制定政策、法規研究和組織協調以及文秘服務等工作。各級國動委及其辦事機構的成立及其隨后的調整完善，是我國國防動員體制建設上的一個創新，標志著國防動員的組織與管理開始由分散走向集約、由單一走向綜合，既對國防動員法規建設提出了創新發展要求，更為國防動員法規創新發展提供了強大的組織保障，對加快國防動員法規制度建設起著重要的推動作用。

二是《中華人民共和國國防法》頒布實施，為國防動員法規建設提供了重要的法律依據。1997年3月14日，第八屆全國人民代表大會第五次會議審議通過的《中華人民共和國國防法》，在“八二憲法”的基礎上，進一步明確了國家機構的國防職權，即“全國人民代表大會常務委員會依照憲法規定，決定戰爭狀態的宣布，決定全國總動員或者局部動員”（第十條）、“中華人民共和國主席根據全國人民代表大會的決定和全國人民代表大會常務委員會的決定，宣布戰爭狀態，發布動員令，并行使憲法規定的國防方面的其他職權”（第十一條），并對國務院、地方各級人民代表大會、各級人民政府等國家機構的國防職權做了明確規定。同時，“國防法”辟出專章（第八章）原則規定了國防動員的條件、動員的要求、戰略物資儲備、動員的組織實施以及征用。這些規定，概括了國防動員的方針、政策，總結了國防動員的歷史經驗，為加快推進國防動員法規建設提供了可靠的母法保障。

《中華人民共和國國防法》頒布實施后，我國國防動員法規建設取得了新的進展，新立或修訂出臺一大批國防動員法規，包括《預備役部隊戰時快速動員暫行辦法》（1998）、《中華人民共和國兵役法》（1998修訂）、《預備役軍官任免規定》（1999）、《民兵戰備工作規定》（1999）、《中華人民共和國國防教育法》（2001）、《關于設立全民國防教育日的決定》（2001）、《民用運力國防動員條例》（2003）、《軍人撫恤優待條例》（2004）、《國防動員潛力統計調查規定》（2007）等，運用法律的約束機制規范國防動員建設，已成為新時期國防動員管理的基本手段之一。

（三）創新發展階段（2010年至今）

21世紀步入第二個10年特別是黨的十八大以來，雖然和平與發展仍是時代主題，但世界處于百年未有之大變革之中，國家政治、經濟、安全環境不斷發生重大變化，軍事斗爭準備的內涵目標要求也發生重大變化，相應要求國防動員法規作出新的綜合、系統而明確的規范，確保國防動員平時依法準備、戰時依法實施。于是，我國國防動員法規建設進入了創新發展時期。

一是《中華人民共和國國防動員法》的頒布實施填補了國防動員立法的空白。盡管經過黨的十一屆三中全會后30多年的建設，已經有“國防法”等一些法律以及法規涉及對國防動員的調整，但是總體來說是分散的、零散的，亟須制定一部綜合性的國防動員法，全面規范國防動員工作。2010年2月26日，《中華人民共和國國防動員法》在歷經10年的起草論證工作后，經第十一屆全國人大常委會第十三次會議審議通過。同日，時任國家主席胡錦濤簽署第25號主席令予以公布，自2010年7月1日起施行。《中華人民共和國國防動員法》共14章72條，主要包括總則，組織領導機構及其職權，國防動員計劃、實施預案與潛力統計調查，與國防密切相關的建設項目和重要產品，預備役人員的儲備與征召，戰略物資儲備與調用，軍品科研、生產與維修保障，戰爭災害的預防與救助，國防勤務，民用資源征用與補償，宣傳教育，特別措施，法律責任，附則等。這部法律適應中國特色社會主義事業總體布局的要求，貫徹平戰結合、軍民結合、寓軍于民的方針，全面規范了各級政府、軍事機關、公民和組織的職責、權利和義務。《中華人民共和國國防動員法》的頒布施行，是我國國防動員建設史上的一件大事，為國防動員建設又好又快發展提供了有力的法律保障，對完善國防動員體系、夯實國防動員基礎、增強國防動員能力、維護國家安全穩定，都具有十分重要的意義。

二是黨的十八大以來國家國防動員法規建設進入創新發展快車道。以習近平同志為核心的黨中央、中央軍委，圍繞實現強國強軍目標新要求，立足深化國防和軍隊改革的新環境，針對國家安全形勢的深刻變化，大力推動構建以保障打贏信息化條件下局部戰爭為核心，平時應急、戰時應戰相統一的新型動員準備體系。與之相適應，國防動員法制建設駛入快車道。《民用資源國防動員征用經費管理規定》、《執行多樣化軍事任務民兵預備役人員撫恤優待辦法》（2015）、《中華人民共和國國防交通法》（2016）等法律法規相繼頒布施行，《中華人民共和國兵役法》《中華人民共和國人民防空法》《民兵戰備工作規定》等法規抓緊修訂。其中，2016年9月3日通過2017年1月1日起施行的《中華人民共和國國防交通法》，作為黨的十八大以來第一部國防軍事立法，也是黨和國家將軍民融合發展上升為國家戰略后第一部深入貫徹軍民融合發展戰略的重要法律，對推進經濟資源優化配置、合理共享，提高戰略投送能力和國防交通平時服務、急時應急、戰時應戰能力，對推進我國交通領域在更廣范圍、更高層次、更深程度上實現軍民融合，促進經濟建設和國防建設協調發展，維護國家安全和發展利益，都具有十分重要的戰略意義。

三是《中華人民共和國國防動員法》地方配套法規建設日益完善。山東、山西、湖北、天津等地相繼制定出臺了一批地方性國防動員配套法規，基本形成了以地方性法規制度為主體、行業性法規制度為補充的地方國防動員法規體系①參見魏紅光、邢邦明：《國防動員需要怎樣的地方性法規》，載《中國國防報》，2016-07-25。，對于貫徹落實“國防動員法”，破解國防動員建設的矛盾和問題，推進國防動員法制化進程，起到了重要作用。以天津市為例，2015年2月1日該市正式出臺施行《天津市實施〈國防動員法〉辦法》，此后又陸續出臺了《進一步加強各級領導干部國防教育的實施意見》《進一步加強人武部和預備役團建設的意見》《群眾防空組織管理規定》《國防動員宣傳教育規定》《國防動員計劃和實施預案管理辦法》《科技信息動員》等法規性文件，為國防動員工作提供了有力的政策制度支撐。

目前，我國已經基本建立起包含國家法律、法規、規章和地方法規、規章等四個層次，以及動員基本法類、武裝力量動員法類、經濟動員法類、人民防空法類、國防交通法類、國防教育法類和動員組織法類等七個門類（按照調整的領域劃分）的中國特色國防動員法規體系①參見國防大學國防動員教研室：《國防動員學概論》，116～117頁，北京，國防大學出版社，2012。，國防動員基本上實現了有法可依。

二、主要功效

中國特色國防動員法規體系的建設發展，在國家經濟社會和國防建設中發揮了重要作用。

（一）推動貫徹落實依法治國依法治軍方略

現代化國家必然是法治國家，現代化軍隊必然是法治軍隊。依法治國、依法治軍是中國特色社會主義建設一貫堅持的治國治軍基本方略。隨著改革開放的深入和市場經濟的發展，國防動員建設所處的環境不斷發生深刻變化，之前主要依靠行政手段開展國防動員的做法已經很難適應新的形勢，迫切需要通過推進國防動員法規建設，把經過長期實踐證明的正確的方針政策和成熟的經驗做法進行科學梳理總結，上升到法律高度加以確認，建立起適應國家經濟社會發展變化的國防動員體制機制，科學規范政府、公民和組織在國防動員活動中的責任、權利和義務，使國防動員運行轉入有法可依、依法運行的法制化軌道。而這一時期的國防動員法規建設實踐，就是把依法動員作為行動準則建立完善中國特色國防動員法規制度體系的過程，正是國防動員領域貫徹落實黨的依法治國、依法治軍方略的重大舉措，從而有力有效推動了國防動員由主要依靠行政手段向依法組織實施的轉變。

（二）教育引導規范公民關心支持國防事業

公民是國防事務中最基本、最重要、最活躍的行為主體。國防建設與斗爭能否順利進行，關鍵在于能否得到全體公民的積極支持，能否有效激發全體公民踴躍參與，當國家領土、主權受到威脅的時候，可以實施快速高效動員。而公民積極支持和參與國防建設和國防斗爭的動力一般不會自然形成，主要與戰爭的性質、政治動員的廣度和深度相關，同時也來自法律的規范與導向。國防動員法規作為國家法律規范的組成部分，代表著一種社會規范和導向，對國防活動的順利開展具有長遠的保障作用。它規定戰時國家的職責，戰時集體和公民應當承擔的義務和應遵守的規范，對國家各級機關、各企事業單位、各社會團體以及全體公民不僅有很強的約束力，而且有很大的號召力和引導力。也就是說，這一時期的國防動員法規建設及其取得的重大成就，將我國公民在國防動員中應盡的義務和享有的權利依法予以明確、固化、約束，有助于教育引導公民增強國防義務觀念、愛國擁軍熱情，并形成正確的國防行為傾向，提高公民支持和投身國防建設、國防斗爭的自覺性主動性積極性。

（三）有序有效保障軍事斗爭國防動員準備

天下雖安，忘戰必危。平戰結合，加強國防動員建設、增強國防潛力、提高平戰轉換能力，做好軍事斗爭準備，是維護國家安全和發展、建設中國特色社會主義的需要。列寧曾經指出：“戰爭是對每個民族全部經濟力量和組織力量的考驗。”②《列寧全集》，第25卷，191頁，北京，人民出版社，1988。毋庸置疑，戰爭既是實力的較量，也是潛力的競賽。國防動員是國家行為和政府職責，涉及國家、組織、個體多方利益關系調整，必須要有穩定的法律體系作為支撐，才能快速高效組織實施。特別是改革開放和市場經濟條件下，社會價值觀念多元化，國家、集體、個人利益面臨諸多矛盾，國防動員更加離不開堅強有力的法制保障。制訂完善國防動員法規，依法做好戰爭潛力向戰爭實力轉化的準備工作，提高平戰結合與轉換能力，已成為世界各國之共識和國防建設的重大舉措。在中國特色社會主義道路上，風起云涌的世界新軍事革命對國防動員建設不斷提出新的課題。只有堅持戰斗力標準、按照打仗的要求，加強國防動員法規建設，對國防動員做出明確規范，為平時動員準備和戰時動員實施提供必要的法律依據，才能確保國家主權安全、領土完整和發展利益遭受威脅時，能夠依法實施快速動員，為應對危機、遏制戰爭、打贏戰爭提供有力保障。換言之，這個時期的國防動員法規建設取得的重大成就，有序有效保障了我國軍事斗爭國防動員準備落到實處和深化拓展。

三、經驗啟迪

中國特色國防動員法規體系建設實踐，為新時代國防動員法規創新發展提供了寶貴經驗啟迪。

（一）堅持黨的絕對領導，確保方向正確

習主席在黨的十九大報告中強調指出：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”堅持黨的領導，是中國特色社會主義最本質特征和最大優勢，也是我國國防體制的根本制度和原則。實踐證明，在中國特色社會主義新時期，我國國防動員法規建設的重大成果，是在黨的絕對領導下取得的。推進國防動員法規建設跨進新時代、邁向新征程，首要的就是毫不動搖地堅持黨的絕對領導，堅決維護和貫徹軍委主席負責制。這是國防動員法規建設的魂和根，這一根本原則永遠不能變、這個政治優勢永遠不能丟。唯此，國防動員法規建設才能始終保持正確的政治方向、始終體現人民國防人民建的特點和人民國防為人民的宗旨。

（二）堅持戰斗力標準，聚焦強軍勝戰

國防動員，是國防和軍隊建設的重要內容，根本職能和鮮明指向是服務保障作戰。國防動員因戰而生、因戰而長，堅持戰斗力標準始終是國防動員法規建設的根本要求和題中要義。黨的十八大以來，習主席反復強調，軍隊建設必須向能打仗、打勝仗聚焦，要牢固樹立戰斗力這個唯一的根本的標準，必須把提高戰斗力作為軍隊改革和建設的出發點和落腳點，作為檢驗軍隊各項工作的根本標準。落實到國防動員法規建設，就是要把戰斗力標準作為唯一的尺度、鮮明的導向貫穿其全過程、各方面，以法規制度的剛性全面提升國防動員服務打仗、保障打贏的能力，堅持把提高服務保障作戰這個核心動員能力作為建設的出發點和落腳點，按照打仗的標準來指導和推動國防動員實戰準備。40多年來，中國特色國防動員法規建設，無論基本法還是程序法，也無論立法還是修法，都一直堅持戰斗力標準這個根本原則和要求。新時代國防動員法規建設，更要嚴格堅持戰斗力標準，始終聚焦強軍勝戰。

（三）堅持軍民融合，注重體系發展

習主席強調：軍民融合是國家戰略，關乎國家安全和發展全局，既是興國之舉，又是強軍之策。較之以往，信息化戰爭是綜合國力的較量，體系與體系的對抗。與之相適應，國防動員的范圍涉及政治、經濟、科技、文化、社會生活的各個方面，內容越來越豐富、分工越來越明確，武裝力量動員、國民經濟動員、交通動員、民防動員、政治動員、科技動員、信息動員等諸多領域，既相對獨立又相互影響和制約，效益作用主要體現在整體功能上。信息化戰爭與國防動員的特點，決定了國防動員法規建設是一項長期的復雜的系統工程，必須堅持軍民融合深度發展戰略指導，確立整體推進、體系建設、協調發展的理念，統籌抓好各領域、各環節、各層次的法規制度建設，確保形成體系、協調配套、緊密銜接，以卓有成效地發揮法規制度合力，保障國防動員成就強大的體系功能。中國特色社會主義建設40多年來的國防動員法規建設，一直把軍民融合提升整體功能作為一個基本理念貫穿其中并取得了體系創新性成就，新時代國防動員法規建設，更要注重在軍民融合增強體系功能上下功夫、見成效、強質量。

（四）堅持科學論證，務求切實可行

習主席曾特別強調，涉及群眾切身利益的重要政策措施出臺，要采取聽證會、論證會等形式，廣泛聽取群眾意見。法規的生命力在于應用，立法務求切實可行。按照習主席的要求，廣泛聽取群眾意見，堅持科學論證，是強化法規可行性的必由之路。一部好的國防動員法規的出臺，只有經過科學論證和深入調研，廣泛凝聚共識，才能確保切實可行。中國特色社會主義建設中制訂修訂的國防動員法規，之所以擁有推動貫徹依法治國和治軍方略、有效保障軍事斗爭動員準備落實、教育引導公民積極支持和投身國防等重大價值，始終堅持科學論證、廣泛聽取群眾意見，是其中一個重要原因。以《中華人民共和國國防動員法》為例，自從2000年8月國防動員法起草工作啟動后，起草領導小組及辦公室廣泛搜集有關資料，認真研究國外國防動員的立法情況，多次深入有關省、自治區、直轄市和軍隊系統調研，召開幾十次各種類型座談會，組織有關機構和專家學者對重點難點問題進行專題研究論證，廣泛征求了軍地有關部門的意見，數十次易稿，形成了《中華人民共和國國防動員法（草案）》。此后，國務院和中央軍委法制工作機構進一步征求意見，對草案進行反復研究修改。根據常委會審議提出的意見，到7個大軍區和有關省、自治區、直轄市進行了調研，對草案進行了反復研究修改，最終提交全國人大常委會三審通過。可以說，國防動員法的制定和出臺，是科學立法、民主立法的生動體現。

（五）堅持以人為本，保障公民權益

習主席指出，要堅持把人民放在心中，牢記為人民扛槍、為人民打仗的神圣職責，堅決保衛人民和平勞動和生活。軍隊打勝仗，人民是靠山。人民軍隊的根脈，深扎在人民的深厚大地；人民戰爭的偉力，來源于人民的偉大力量。這就決定了國防動員法規建設必須堅持以人為本，既要規定公民和組織在國防動員中的責任和義務，又要尊重人民群眾的主體地位、尊重人民群眾的首創精神、尊重人民群眾的利益訴求，注重保障公民和組織的基本權益。如國防動員法第十章“民用資源征用與補償”，既規定任何公民和組織都有接受民用資源征用的義務，又規定免于征用的范圍及征用補償辦法。這就充分體現了維護國家安全需求和保障廣大人民群眾利益的有機統一。

我國國防動員法規建設雖然在過去幾十年取得了重大成就，但仍存在著體系不夠健全、內容不夠完備，以及一些規定可操作性不強等問題，特別是信息支援、電磁頻譜等新質動員力量的專項法規建設相對滯后甚至空白，更面臨適應“四個全面”強國戰略、“新三步走”強軍部署、我軍“四個戰略支撐”使命任務、深化拓展軍事斗爭準備等新課題。必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想尤其是強軍思想為指導，立足現有基礎、堅持問題導向，在新起點上把國防動員法規建設推向前進。