英國研究型大學治理變遷與模式分析

王夢然，李立國

（中國人民大學教育學院，北京100872）

一、前言

大學治理是歷史發展到一定階段的必然產物。大學治理與其內外部的利益相關者相互作用，力求達到動態平衡，其核心是通過法律和制度對組織內個體行為關系進行規范，尤其關注大學內部事務、資源配置以及利益相關者之間的相互作用、權力平衡等。從日益復雜的外部環境來看，大學正面臨著國內外同行之間的競爭和合作。大學組織與政府、市場、社會間的博弈和共建正重塑現代高等教育新格局。從高等教育系統內部制度體系來看，隨著學生人數的變化，學科知識領域的擴大，組織制度在不斷完善，行政管理效率與學術權力間的關系也在試圖找尋平衡點。正是由于外部環境和內部發展的需求對現代大學治理模式提出了新的要求，很難找到一種能夠適用于所有類型高等院校的最優化的治理模式[1]，各類高校需要依據自身辦學特色和經濟社會發展需求，完善和調整適合于自身發展的治理模式。

英國作為現代高等教育的發源地之一，其高等院校形成的時間長，種類多樣，且一直保持著旺盛的生命力和活力。從享有較高自治權的古老學院制大學，到以服務地方經濟為主的城市大學，再到尋求多元治理的現代大學，歷史的發展、政策的引導、經濟社會的需求無不影響著大學的結構和管理體制變革，使其形成了多元化的高校治理模式。

本文對英國現存的高校主流內部治理模式進行梳理，借此回答兩個主要研究問題：

1.大學治理模式為什么以及如何轉變？

2.哪些新的治理模式變得越來越凸顯？

二、英國大學治理分類

英國有著大學自治的歷史傳統，其高校以公立高校為主，由英國高等教育委員會（HEFCE）專門負責英國（尤其是英格蘭地區）高等教育財政經費的分配。國家通過財政撥款、章程和法律的制定以及評估審核等方式從宏觀層面對高校進行規范和管理。英國高等教育的變化源于商業化和市場化程度的提高，教育本質上成為一種商業或產品[2]。這種新的市場力量已經改變了當前的大學組織范式。為了滿足學生（消費者）和市場的需求，大學采取更多商業做法，以提升自身在國內和國際上的競爭力。除此之外，政府撥款的變化也進一步推動了大學治理和治理重點的轉變。由于英格蘭、蘇格蘭、威爾士及北愛爾蘭屬于不同行政區，建立在不同歷史時期和不同區域的大學會受到諸如政治、經濟、文化等外部因素的影響，從而使大學出現多樣化發展趨勢[3]。而與之相匹配的管理模式也在社會經濟的變遷中不斷更新和完善。正如邁克爾·夏托克所說：“英國的宏觀管理模式既有自己的悠久傳統，也有現代創新。”[4]

（一）英國大學分類

新的治理模式的誕生本身反映了變遷的過程。13-14世紀，中世紀大學產生，一批優秀的學者從意大利和法國回到英國創建了牛津和劍橋大學并為一些才華橫溢的貧困學生提供基本住宿條件，這種古老的學院制一直保持到了現在。由學者自發組成的行會型大學形成了學術自治的治理模式。蘇格蘭的大學產生于中世紀晚期，成立之初由于受宗教影響、資金短缺、學術水平低等問題，大學發展速度緩慢，直到17、18世紀，蘇格蘭大學從管理模式到教學設置進行創新和改革[5]，并在工業時期為當地工業發展輸出了大量技術類人才。1826年倫敦大學的建立標志著英國高等教育近代化的開端[6]，而后逐步形成了獨特的聯邦制大學體系，而這一改變也對其中央大學和各獨立學院之間的治理模式提出了新的要求。19世紀后半葉，紅磚大學為各城市培養了專門技術型人才，隨著工商業的發展，大學的治理主體也在不斷地豐富，管理模式不斷地向企業化方向發展，尋求管理效率的最大化。1963年《羅賓斯報告》的提出標志著英國高等教育從傳統模式走向現代模式，從精英型走向大眾型，隨之形成的平板玻璃大學在辦學規模、辦學方針、制度設計和管理運行機制等方面都有所變化和發展。隨著經濟、社會、市場的不斷發展，治理模式的革新也是勢在必行。1992年高等教育法（the Further and Higher Education Act，1992）頒布后，建立了一批前身為理工學院和技術學院的新大學，統稱為“92后”大學。

（二）英國高校治理模式分類

學者們基本上以英國高校的歷史發展階段對其治理模式做出劃分。邁克爾·夏托克[4]將英國高校治理模式分為“牛橋”模式、蘇格蘭模式、公民大學模式以及92后公司模式。牛津大學、劍橋大學是古老傳統管理模式的代表，蘇格蘭大學在巴黎大學的模式上建立而成，受到更多的外部約束，公民大學模式標志著現代大學管理模式的形成，而公司模式是21世紀后形成的最新的高校管理模式。Bahram Bekhradnia[7]在2012年的大學治理國際研討會上提到，以《1992年持續進修及高等教育法案》為界限，英國大學治理模式可以大致分為兩大類，即“92前”大學模式和“92后”大學模式。Seng Kiat Kok等人[8]將英國大學分為傳統大學和新大學，并在此基礎上將治理模式劃分為官僚制模式、管理制模式、學院制模式、政治組織模式、學科制模式等。

盡管前人對英國大學治理模式進行了劃分和歸納，但是按照歷史發展階段劃分并不能夠清晰地看出各類大學治理模式形成中政府、市場、學術權力的分配和協調。本文從歷史發展角度出發，從每一個歷史階段中選取一所世界一流大學（QS排名前100的研究型大學）作為代表，對其內部治理主體——大學董（理）事會、學術評議會、行政團隊等機構的設置和分配進行分析和討論，從而與布勞恩和馬里恩建立的三維立體治理模式進行匹配，對不同模式的形成和權力分配進行探討。另一方面，前人研究對于治理模式多樣化共存的內在邏輯缺乏深入性探討，本文將基于組織/環境視角對大學組織治理模式選擇和調整的內在原因進行分析。

三、英國大學治理模式分析

伯頓·克拉克的協調三角理論是分析大學治理最著名的理論模型之一[9]143，它將國家權力、市場權力、學術權威描述為三股力量，通過相互作用決定高等教育系統的協調方式。克拉克的框架也被用來解釋大學內部治理，闡述了大學內部的協調形式，以及國家與整個大學系統的關系。然而，批評者認為克拉克協調三角模型沒有對國家分類和在模型中的定位給出清晰明確的評價指標[10]16。另一個著名的治理分析模型是凡·維格（van Vught）[11]將克拉克的三角協調減少為二維模型：國家控制模型和國家監督模型。根據凡·維格對于治理模型的分析，他認為有三種不同層級的人員參與進了權力的博弈和協調當中：（1）頂層政府；（2）中層組織管理者；（3）底層學術寡頭。布勞恩和馬里恩（Dietmar Braun & Francois Xavier Merrien）將克拉克和凡·維格的治理模型進行整合，設計出一個關于治理的三維立方模型[10]（圖1）。布勞恩和馬里恩提出分析大學治理模式的三種維度：（1）實質性控制（substantial control）——嚴格或松散；（2）程序性控制（procedural control）——嚴格或松散；（3）信念系統（belief system）——文化或服務。實質性控制是指政府在教育和研究事務上嚴格/松散的目標設定能力；程序控制是指決策制定者對大學嚴格/松散的行政控制；文化信仰系統的主要目標是知識的保存和增長；服務信念系統的主要目標是對經濟和社會的貢獻。

圖1 三維立方治理模型[10]23

根據這一治理模型，可以歸納出四種主要的管理模式：（1）“學院”治理模式——松散的實質和程序控制與文化信念系統；（2）“官僚-寡頭”治理模式——松散的實質控制和嚴格的過程控制與文化信念系統；（3）“市場”治理模式——松散實質和過程控制與服務信念系統；（4）“新管理主義”治理模式——松散過程控制和緊密實質控制與服務信念系統。基于布勞恩與馬里恩的大學治理理論模型，本文對英國的四類大學治理框架進行分析。

（一）“學院”治理模式

“學院”治理模式的特征是文化信仰系統在主導，大學對實質性事務享有自治，政府不干涉大學內部程序控制。牛津大學和劍橋大學是這一模式的典型代表。這一模式的基本特點是教授治校，大學教授享有崇高的地位和治校權力，大學的目標是獲取和傳遞新知識，權力來源則是學術權力。政府關注但不參與大學內部事務。與等級森嚴的官僚模式不同，這一治理模式重視意見的一致性、權力的共享、共同的文化信念，以及強調協商和集體負責的領導等。

牛津大學是英國現存為數不多的古典學院制大學之一，有著清晰的內部治理結構，主要包括全體教職員大會和大學理事會（圖2）。

圖2 牛津大學內部治理結構關系圖

教職員大會是學校的最高領導機構，由學校的學術人員、學院領導機構負責人、行政人員和教輔人員組成，主要責任是審批大學章程制度的變更等。作為“學院”治理模式的代表，從最高領導機構的設置和人員配置可以看出，牛津大學強調平等和民主，管理人員和教學人員都有權利和機會參與大學事務的討論，并在問題解決中發揮著各自的作用。大學理事會則是大學主要的行政和立法機構，由教職員大會代表、職務既定成員（如校長和學院院長）及校外人士組成，負責財務資產管理、年度預決算等行政工作。牛津大學管理人員多為“非專業性人員”，行政人員服務于大學，不干涉各學院內部運行和管理。此外，學院制是牛津大學最具特色的組成部分。在經濟來源和支配、委任教職員、錄取學生等方面擁有很大的自治權。各個學院松散耦合地連接在一起，由學院聯合會負責學院與大學理事會、各委員會、四大學部之間的溝通，看似管理效率低下，卻促進了底部的學術活力和跨學科交流。

（二）“官僚-寡頭”治理模式

“官僚-寡頭”治理模式的特征是國家行政部門對大學程序性事務的控制和約束，學術人員在大學的戰略計劃、研究和管理方面享有很大的自由，信仰體系集中在大學的文化作用而非大學的服務職能和與外部利益相關者的關系。政府通過立法對整個國家體系和大學內部治理一致性進行規范和約束。大學管理層在法律法規的要求下更多是行使行政權力，對大學的運作是否符合法律規定進行檢查和監督。

愛丁堡大學和倫敦大學屬于這一治理模式。國家通過法律的形式規定了大學的治理機構。管理人員和教學人員在規章制度中多是執行和協調，而非變革和創新。首先，愛丁堡大學及其余三所古典蘇格蘭大學的現代部門管理體系都構建于1858-1966蘇格蘭大學法（the University （Scotland）Acts 1858 to 1966）基礎之上。此系列法律規范規定了蘇格蘭高校三大治理機構：大學理事會、學術評議會、總事務委員會（圖3）。

圖3 愛丁堡大學內部治理結構關系圖

愛丁堡大學的治理模式也可以被稱為“三權分治”治理模式，主要是指由大學董事會、學術評議會和總事務委員會三者聯合構成的三角治理模式。三大治理機構分別行使決策、立法、咨詢和監督等職能。大學理事會是愛丁堡大學的最高行政機構，主要職責是財務資產管理、教職人員的薪酬定級等。學術評議會是大學中最高學術機構，負責監督教學質量、保障學科發展、促進科學研究。總事務委員是由畢業生、教學人員和大學理事會成員組成，主要職責是考慮影響大學福祉及繁榮的所有問題并且參與大學干事的選舉。這種模式在保持學術人員參與學術事務的決策和大學自治的同時，融入了民主監督和管理，這樣的治理理念被稱作“權力的制衡與監督”。因此，相較于“學院”治理模式，大學的合法性體現在它們在管理中體現出的規范性和穩定性。

其次，倫敦大學并非一所實體性的大學，而是一所由18個在世界范圍內享有盛名的獨立院校以及10個有名望的學術研究所聯合組成的“聯邦制”大學。倫敦大學旗下有很多世界頂級名校，例如倫敦大學學院和倫敦政治經濟學院。而這些學院與牛津、劍橋的學院模式和中國大學的學院模式都不相同，其中很多學院可以理解為獨立的大學，擁有高度自治權。

根據《倫敦大學法》（University of London Act 1978）和《倫敦大學章程》（University Statues，2015），倫敦大學的核心治理機構是大學董事會和學院理事會（圖4）。

圖4 倫敦大學學院內部治理結構關系圖

大學董事會是倫敦大學的治理機構主體，董事會成員包括外界人士、校長、副校長以及學院院長。董事會主要職能是行使監護權以確保有效地管理大學和使用大學的資產和資源等。值得注意的是，章程中明確規定倫敦大學的董事會對于有關學院的事務既無權力，也無義務，這樣既可以避免董事會干預學院事務，又能保證董事會的公正立場。學院理事會是大學的最高學術機構，負責把學院關于大學發展戰略方向等的問題向董事會報告并提供咨詢。學院理事會主席由倫敦大學校長擔任，成員包括各學院領導、高級研究院的院長和最高行政長官、倫敦大學國際項目的最高行政長官。

“聯邦制”大學治理是在集權下的分權管理體制，最主要的特點是“大”大學和“小”大學都有自己完整的內部治理模式但同時又相互聯系。這種松散的治理結構既能夠將中央大學從復雜繁瑣的日常管理中解放出來，集中對全局問題進行宏觀戰略把控，又能夠有效地保證各學院的自主權，調動其管理的積極性，各學院間能夠通過良性競爭，推動整個聯邦制大學更有效地發展。中央大學在對整個聯盟的發展有宏觀把控，最大限度地使各學院間在圖書館資源、教學設施、科研合作等方面實現資源共享。學院內部則設有獨立的董事會和學術委員會兩大核心治理機構，負責學院內部日常管理。

（三）“市場”治理模式

“市場”治理模式的特征是服務信念系統在主導，政府松散的實質性控制，大學程序性自由更高。這一模式存在的現行條件是發達的大學機構和市場。正如尼夫（GuyNeave）[12]所強調的，在英國傳統中，市場模式呈現出松散的程序和實質控制，大學的主要利益相關者是內部的。內部利益相關者指的是那些通過慈善、個人捐贈和積累資源從中世紀行會中獲得獨立的人。市場模式要求高等教育市場高效運轉，要求大學機構能夠不受實質性和程序性指導方針的約束，相對需要具備更高的管理技能。由于受到市場機制影響，大學的管理和決策權力主要由外行人士組成的董事會直接進行監督并約束，大學治理以大學自主管理為主。

以布里斯托大學為例，其主要目的是提供平民教育，教授技能知識，促進生產實踐。大學被政府、科研部門、資助機構和工業界譽為是企業、創新與科研的杰出中心。具體來說，布里斯托大學有著清晰的治理結構，主要包括大學董事會、學術評議會和名譽理事會（圖 5）。

圖5 布里斯托大學內部治理結構關系圖

布里斯托大學這樣設置治理結構的主要目的是提升管理的效率，尤其是在政府財政緊縮、撥款減少的背景下，強調加強與外界的合作，從市場中獲取更多資源。大學董事會是大學的最高治理機構，董事會成員同時也是慈善機構委托人并有責任指導大學內事務以確保大學能夠正常運作，為地方經濟發展帶來利益。學術評議會對董事會負責，承擔教學、考試、研究和事業等任務。名譽理事會接收董事會的報告和年度財務報告。由受過系統訓練的專業人士進行自上而下的集中管理，有利于實現決策的一致性、有效性和高效性。

（四）“新管理主義”治理模式

“新管理主義”治理模式的特征是服務信念系統占主導，程序自由度高，實質性自治較低。大學更加強調服務意識，擺脫了傳統的科層式價值體系和規則，采取更具企業家精神的方式，并獲得更大的程序自由。政府通過政策工具、制定目標、激勵措施和績效審查等進行宏觀管理，大學與政府形成良好互動，并不斷提升自身的管理技能。與“市場”治理模式相比，“新管理主義”治理模式既強調管理的有效性，同時也要求政府擁有更加高效的協調能力。

以華威大學為例，其治理結構（圖6）主要包括：大學理事會和學術評議會。華威大學理事會是大學內部的執行委員會，對大學財政運轉和大學資產方面具有不可推卸的責任。理事會成員包括外界人士、教授、工商業代表和當地官員。華威大學的學術評議會是最高學術權威組織，以校長為核心，成員包括各系推舉出來的教授和學生組織代表。華威大學的治理模式強調大學事務與利益相關者訴求的結合，通過相互協商和決策達到共治的目標。這種模式治理主體的特點是學術委員會和大學理事會通過委員會而聯合起來，與前幾類模式中行政與學術權力的分割相比，該模式中一些委員會是由學術委員會和大學理事會共同管理。校長領導的治理團隊包括大學校長、副校長、學部主席、教務主任、教務長和大學財務主任。這個治理結構以校長為核心，內部成員共同出謀劃策，團隊通過多方面治理滿足學校多元化利益集團的需求，確保學校的正常有序運行。他們中很多人來自學術評議會，這樣就使學校管理能夠最直接、最有效地進行。

圖6 華威大學內部治理結構關系圖

四、多元模式成因及趨勢分析

對英國高等教育模式進行分析之后，可以發現英國現存主流的治理模式大致可分為：“學院”模式、“官僚-寡頭”模式、“市場”模式和“新公共管理”模式。雖然這四種治理模式都能夠在英國研究型大學中找到與之對應的案例，但不得不說“學院”模式和“官僚-寡頭”模式沒有得到擴展，除了古典英格蘭、蘇格蘭和倫敦大學外，新建立的大學并沒有沿用了這兩種治理模式。相反，“市場”模式和“新公共管理”模式在現代大學中占主導地位。

“任何類型的大學都是遺傳和環境的產物。”[13]環境是系統之外的一切，且比系統本身更為復雜[14]。高等教育系統與其外部環境間的關系不斷變得緊密，大學從“象牙塔”走進了社會之中，外部環境的影響對大學管理提出了新的考驗。因此，系統如何維持自身，抵抗環境的復雜性，不隨環境的變化而立刻做出變化，是大學組織和管理者需要注意的重要問題。盧曼在社會系統理論中對社會系統和環境的關系進行分析，環境的極度復雜性要求系統能夠減少復雜性的影響以及維持穩定性。從英國大學的分類可以看出古典大學相對有較高的大學自治權，而城市大學、“92后”大學等新興大學更加受到政府、市場、當地經濟發展等外界因素的影響，大學的發展內涵也在與外界溝通的過程中不斷發生改變。

從治理模式分析中可以看出，以牛津大學為代表的古典英格蘭大學的最高治理機構是全體教職員大會，學術人員相對擁有更大的權力，特許狀規定了大學享有更高的自治權，但是在總體發展的趨勢中，行政效率和外界人員參與治學的特征越來越突出，這反映出社會對大學的期望和要求對大學本身的治理結構所帶來的影響。大學治理模式的變遷也是對社會環境的改變做出的反饋，大學與環境間的相互作用，在穩定發展中不斷變革，終而形成了不同類型的治理模式。

同時，系統內部功能的運作具有極端復雜性，因此社會系統內部結構很難一直維持穩定性，其變化趨勢具有不可預測性[15]。隨著系統變得越來越專門化、技術化，高等教育系統的結構也在不斷分化，治理主體、行政主體和學術主體的職能和任務在大學制度的約束下變得更加具體和細化，各種利益群體及權力平衡與協調是大學領導者在治理中需要注意的重點之一。大學內部治理需要考慮對各種權力的平衡和協調。邁克爾·夏托克認為成功的大學治理既要包括有效的管理機構，也要包括強大的學術委員會對學術事務進行管理。為了平衡大學的治理權，“既要維護大學事務運行中外部理事的發言權，又要確保擁有一個充分的運行機制，可以使學術團體發揮實質性作用”[16]。隨著內部結構的調整，高等教育治理模式也在發生著變化。這樣的變化絕非劇烈的、一蹴而就的，而是在緩慢的過程中不斷進行調整以達到權力的平衡和結構的優化。

大學治理模式除了呈現出多樣化的趨勢外，同樣也存在著一些趨同的特征。其最重要的內部動因之一是制度競爭。隨著全球化的發展，外部競爭加劇使得大學為了能夠在競爭中獲勝會競相采取有效的治理模式，而哪一種治理模式更加有效完全取決于某一所大學是否獲得成功。邁耶和羅恩（Meyer and Rowan）[17]提出，組織是受到其所處的環境中的現象所構建，并且組織有與其環境趨同的趨勢，一旦某種治理方式獲得成功，其他大學組織也會在自身結構中仿效。而這種治理方式可以被制度化，稱為一種模式，被其他組織進行模仿。這同樣是大學面對極度復雜的外部環境所做出的選擇，尤其是對于“92后”大學，治理模式更加趨同于華威大學的治理模式，即尋求多元利益相關者的參與，追求大學管理的效率和利益最大化，以及政府宏觀管理的有效性和科學性。

五、結語

英國大學治理模式中“新公共管理”治理模式越來越凸顯，這與現代大學的發展目標，政府、市場和大學權力的分配，大學面對外部環境復雜性所作出的回應是高度相關的。英國大學的治理模式反映出其追求共同治理，行政權力與學術權力并行，效率、有效性和參與性的聯合等特征。從英國大學治理變革來看，大學治理由古典大學的一元本體的標準化治理模式轉變為多元順序性的選擇性治理模式。本體式治理追求的是超越歷史的、永恒的、終極的治理方式；順序式治理則強調在自身所處時代的水平上根據實際作出治理選擇，順序是指根據具體情況對于治理要素的排列組合和選擇。現代大學治理追求的是標準的歷史性和可選擇性，把對本體治理的追求轉化為對歷史性的本體的逐步實現。大學治理模式不存在統一的成功標準，任何治理模式都是高等教育實踐的產物，都兼具治理優點和缺陷。不同類型的高校使命不同、辦學模式不同，地方經濟社會發展水平和需求也不同，這就要求構建多樣化的高校治理模式。本文中提到了四種常見的大學內部治理結構模式，不能說某一種模式一定強于另一種模式。英國大學的治理模式也在社會的發展中不斷地變革、優化、調整，以適應經濟社會的發展。例如，“保守派”古典學院制大學——牛津大學2000年以來的治理改革嘗試：設立董事會[18]，大學治理與學院治理并行，行政事務與學術事務分管等。當然，實現“善治”絕非易事，它與時機、環境和管理者的判斷有密切的關系，治理模式是由人創建，也由人執行，所以需要通過推動制度和實踐兩個層面，增強治理主體間的相互作用，實現行政權力和學術權力并重才能夠更加有效地實現治理的目標。