國際高層次人才吸引的典型政策體系分析

黃海剛，連 潔

（對外經濟貿易大學中國開放經濟與國際科技合作戰略研究中心，北京100029）

一、引言

在知識經濟時代，創新創業人才在國別和區域間的地理流動變得日益頻繁。作為全球化時代的重要人口學現象，它反映了一國人力資本的形態以及經濟和科技創新活力。吸引“高技能人才”（Highly Skilled Talent）日益成為國家實施創新戰略和建設創新型國家的重要政策表述和戰略目標。20世紀60年代，“人才流失”（Brain Drain）的概念首次被提出，主要用來描述和解釋高技能人才從外圍國家向中心國家的單向、永久流動，以及由此導致的人才“輸出國”（Sending Country）的凈損失和人才“接收國”（Receiving Country）的“收益”（Brain Gain）。但是，近十年來，科技全球化、創新活動的共性以及新興國家和經濟體的科技政策優勢，使得人才的單向流動被更為復雜和分散的“人才環流”（Brain Circulation）所替代。[1]不同于人才流失強調人才流動的線性模式，人才環流強調人才流動的三角模式以及人才流動所帶來的積極的利益共享機制。一方面，相對于其他創新資本，高水平創新人才更容易跨越制度和貿易壁壘而在國際范圍內流動；另一方面，與其他資源的競爭優勢不同，“人”是全球化時代知識資本流動的載體，其所擁有的“緘默知識”需要通過個體間的互動來實現共享和傳播。[2]人才環流理論認為，人才流動的復雜性難以用簡單的數量計算來解釋，它強調一種積極的補償和共享機制，國家間在一定程度上可以通過高水平勞動力的流動來共享知識的創造和轉移。[3]從人才流失到人才環流的范式轉換，改變了政策制定者對人才流動效應的認知，認為高層次創新人才的國際流動，不論在特定國家層面還是國際層面，對促進科技進步都具有重要作用。[4]在這一背景下，不論發達國家還是新興經濟體，都將努力吸引國際高水平人才置于國家的優先發展戰略，而在吸引國際高水平人才方面，公共政策發揮著重要作用。[5]

二、比較視角下高端人才吸引的政策體系分析

對“高技能人才是重要的創新資本和稀缺資源”的廣泛認知，促使各個國家紛紛制定了符合自身戰略需要、反映本國資源優勢的人才制度體系。不同國家因經濟社會發展階段不同，不僅在政策工具的選擇上有差異，在人才政策指向的目標群體上亦有差別。本研究從政策體系、政策工具、政策特點及典型國家等視角，分析當前國際范圍內（主要包括領先的OECD國家、“金磚五國”、主要的移民國家以及其他可獲得相關政策文本的國家）人才吸引戰略的主要模式和政策特點。研究認為，以領先的OECD國家為代表的“以知識和技術換公民”，以新興經濟體國家為代表的“以資本換人才”以及以傳統移民國家為代表的“散居者策略”是當前國際范圍內吸引高技能人才的三種主要政策體系。

（一）“以知識和技術換公民”的政策體系

以“知識和技術換公民”（Talent-for-Citizenship Exchange），或稱為“選擇性移民政策體系”（Selective Immigration Policy），亦稱為“積分入籍體系”（Point System），主要指發達國家將賦予高水平人才“公民身份”（Citizenship）作為其人才招募和吸引的主要策略和政策工具，它可以視為發達國家人才吸引的制度和資源優勢。其政策目標是利用先發優勢來吸引國際范圍內的高端創新創業人才，例如精英科學家、前沿科技和產業領域的技術人才和創業人才等。在這一政策體系中，獲得目的國的“公民身份”是影響人才流動的一個相對獨立的影響因素，高技能人才通過自身的專業技能和對勞動力市場的貢獻來換取目的國的公民身份，以此獲得職業發展機會、更好的經濟收入以及未來可期待的穩定的生活保障。從政治層面來看，“公民身份”作為人才招募工具，它豐富和深化了傳統對公民身份是“集體認同和角色歸屬的理想表述”的概念范疇，強調在國家和區域間發展極度不均衡的背景下，穩定和富有國家的“公民身份”是一種能夠影響個體幸福、自由和發展機會的重要資源。[6]作為有效的全球人才競爭策略，加拿大、澳大利亞、新西蘭、德國、英國、瑞典等國家紛紛利用這一政策工具，吸引創新創業人才。歐盟在2010年對其成員國的調查中，27%的國家回應說，本國政府有吸引高技能移民的相關政策，其中發達國家的比例高達47%。[7]不過，這并不意味著政府會將其作為一種易得的商品。相反，在實施這一策略時，政府往往會制定一套謹慎、縝密、靈活的政策方案，并將其作為經濟和社會發展戰略的一部分。

這一政策體系主要包括國家的移民法、“綠卡”制度和簽證制度相關的政策，還包括與外國學生相關的高等教育政策（圖1），這些政策是通往“公民身份”的主要路徑。從具體國家來看，加拿大于1967年開創性地實施了具有深遠影響的積分入籍體系。[6]這一體系的最大優勢是政策的靈活性和穩定性。它一方面可以根據勞動力市場的變化以及國家經濟發展對不同專業人才的需求而進行調整，同時對高技能勞動力的吸引立足于人力資源的長遠謀劃和布局，而不是臨時緩解勞動力市場的技能短缺。另一方面，這一政策避免了簽證制度的頻繁變化所帶來的威脅以及臨時雇傭狀態所帶來的不安全感。加拿大的積分入籍體系為發達國家吸引高技能人才提供了一個具有啟發性的案例，它代表了一個理想的模式，即一個相對較小的經濟體如何利用移民政策來搶占全球人才競爭的份額，甚至與巨大經濟體相抗衡。加拿大的移民政策在成功吸引高水平人才的同時，也產生了積極的政策擴散效應，引發了其他國家政策制定者的關注和效仿。澳大利亞于1973年實施了一項更加審慎、縝密的新技能移民選擇體系，這一新體系與加拿大1967年實施的策略相似，主要是建立一套統一、詳細的人才選擇評估體系，降低移民官的自由裁量權，使得選擇過程更客觀，并將其作為人力資本積累、科技創新、重燃生產力和經濟發展的動力機制。[8]與此同時，澳大利亞在20世紀70年代中期大量投資新移民的安置項目，相比于其他國家，澳大利亞鼓勵社會接納新移民，這些政策均取得了很好的效果。[9]

1991年，受加拿大和澳大利亞相關政策的啟發，新西蘭開始實施高水平的人才準入和積分體系，以幫助新西蘭經濟的持續進步和激勵創新。新西蘭政府分別于1995年、2002年和2003年對這一體系進行了調整。2003年，新西蘭通過了移民修正案，并創造性地設立了“人才簽證”（Talent Visa），通過政府與商業界的合作加強人才招募的針對性和有效性，簡化人才招募的程序。這一策略同樣產生了政策擴散效應。2011年，澳大利亞對簽證程序進行了大幅改革，以簡化簽證程序，降低財政負擔，并設立了研究工作簽證，允許在澳大利亞取得學位的研究生留澳工作；2012年，加拿大推出了關于私營部門移民政策的新體系，在新制度下，由雇主而非官僚機構來評估簽證申請人的資質，從而確保新移民具備企業最需要的知識和技能并能迅速投入工作；[6]英國于2002年公布了關于高技能人才移民的一套復雜積分體系；德國也進行了移民政策的重大改革，以競爭性的市場導向策略代替傳統的無條件準入政策，為來自非歐盟國家的特殊人才（尤其是 IT 人才）提供申辦“綠卡”（Green Card Scheme）的快速通道；瑞典實施了新的“選擇性準入政策”（Sweet Deal Admission Policy），主要從歐盟外部吸引高技能人才，對滿足其高技能職業目錄的人才及其家屬自動授予永久居留權；2009年，歐盟推出的“藍卡”（Blue Card）制度加速了人才流動和競爭，這一制度目前已在部分歐盟成員國執行。

此外，為了吸引海外投資和高水平創業人才，很多國家進行了簽證改革。目前除了美國外，很多國家設立了新的簽證類型——“創業簽證”（Start-up Visa）。一些國家為了吸引高層次人才，還專門設立了“人才簽證”（Talent Visa）。2016年，法國設立了“高技能外國人及其家屬人才簽證”（Talents Passport for Highlyqualified Foreigners and Their Family Members）； 愛爾蘭將其綠卡改為“關鍵人才就業許可”（Critical Skills Employment Permit），還設立了“科學簽證快速通道”（Fast Track Scientific Visa）以及“創業簽證項目”（Start-up Entrepreneur Programme）；新西蘭設立了“全球影響力簽證”（Global Impact Visa），通過政府和私立部門合作來吸引和支持高技術企業和投資者；西班牙在2013年通過了創業法案及創業簽證，以促進投資者、企業家以及高層次人才和研究者的家庭團聚。從近期的改革來看，對投資的金額要求有降低的趨勢，但對公司類型有了更高的要求，傾向科技型企業和優秀的創業人才。[10]總體來看，發達國家在國際高端人才爭奪中仍然處于有利地位，這些人才在國家的經濟、科技及產業的發展和創新中發揮著關鍵作用。以美國為例，數量眾多的“外國出生”（Foreign-born）的工程師和科學家是美國科技創新的主要智力來源?！懊绹哐芯炕饡保∟ational Foundation for American Policy）對外國出生者在美國創業公司創建和管理中的角色開展了研究，結果顯示，美國近一半獲得“風險投資”（Venture-funded）的初創公司的創建者中，都至少包括一名移民，如果將樣本擴大到領先的高科技公司的高級管理人員或產品開發小組成員，這一比例上升至75%。研究還發現，在這些公司中，每一位外國創業者平均創造了約150個就業崗位。

圖1 “以知識和技術換公民”政策體系的主要政策工具、代表性國家和政策特點

（二）“以資本換人才”的政策體系

發達國家依據其先發優勢和資源稟賦，建立了較為完善和靈活的人才吸引政策體系。然而，伴隨著新興經濟體的崛起以及這些國家人才吸引的政策優勢，愈來愈多的國家開始加入全球人才競爭，發達國家的絕對競爭優勢受到挑戰。例如，巴西、印度、南非、中國、俄羅斯等“金磚”國家主動參與到全球人才競爭中。此外，一些發展中國家和人才流失國也通過雙邊和多邊合作，努力從人才環流中獲得經濟與社會發展的智力資源（表1）。

從政策過程來看，盡管新興經濟體和后發國家的經濟獲得迅速發展，但人才聚集所需要的制度和環境要素受制于歷史因素，短期內難以形成絕對的競爭優勢。因此，“競價”（Bid）策略是這些國家較為有效的人才競爭工具，其人才政策的目標主要是吸引高層次人才的回流，如留學生及散居于世界各地的科學家和企業家。這一策略的主要政策工具包括具有國際競爭力的經濟激勵包和社會服務包，還包括提高R&D支出和科研資助水平、改善高等教育質量和機會、稅收減免、教育資助等。隨著經濟的發展、科技創新實力的增強以及高等教育體系國際化程度的不斷加深，一些發展中國家逐漸將“國際高端人才”作為其日益重要的高層次人才來源。

在巴西，缺乏高技能人力資源是該國經濟發展面臨的主要瓶頸。近年來，巴西政府通過政策努力，吸引了越來越多的外國專業技術人才，滿足了勞動力市場對人才的需求。尤其是2008年經濟危機以來，歐盟國家和美國受經濟危機影響，高端勞動力市場萎縮，使得數以千計的高技能人才出國尋求更好的工作機會。巴西由于受經濟危機的影響較小，憑借極其強勁的經濟發展前景、頗具活力的勞動力市場和較低的失業率（2012年失業率為5.7%），以及具有競爭力的薪資水平（2007-2012年間，巴西每天會誕生19位百萬富翁）和較高的R&D支出（2000-2010年R&D支出增加了50%），從發達國家吸引了大量IT、工程、化工和石油領域的高水平創新人才。根據巴西勞工部的數據，2008年到2013年，巴西簽發的外國技術人才的簽證數量增加了60%，其中一半以上的高技能人才都集中在巴西圣保羅的工業園，人才來源國主要包括美國、菲律賓、英國、印度等。[11]

在科技創新領域，巴西通過一系列創新行動計劃提升科學研究水平和研究生教育質量，如“巴西科學、技術與創新行動計劃”（Action Plan in Science，Technology and Innovation，PACTI）和“巴西國家教育規劃”（Brazilian National Education Plan）。[12]巴西教育部、科技與創新部發起的“科學無邊界”（Science withoutBorders Program）項目則主要通過擴大國際人才交流和流動，提高巴西的科技和創新競爭力。

表1 若干國家主要的人才吸引政策

在南非，高技能人才的外流是過去幾十年該國經濟發展和勞動力市場面臨的最為嚴重的問題。自2008年經濟危機以來，一些研究顯示，這一狀況得到了很大改善，已經有35.9萬名南非高技能人才回國工作。[14]2006年，為扭轉人才流失的局面，吸引世界一流科學家，南非科技部實施了“首席科學家計劃”（South African Research Chairs Initiative，SARChI），這一計劃的主要目標是加強和改進南非公立大學的研究和創新能力，培養高質量的研究生，應對國家面臨的社會經濟問題。[15]研究顯示，這一資助計劃提升了南非的研究水平和研究者的績效。在俄羅斯，作為“2009-2013計劃”的延續，“創新俄羅斯科研與科教人才聯邦專項計劃 （2014-2020）”（Federal Targeted Programme for Scientific and Scientific-Pedagogical Human Resources of Innovation-Driven Russia for 2014-2020）作為國家科技發展項目的重要組成部分，力爭到2020年在科學、教育、技術和創新等領域加強高水平人力資源儲備，建立平衡、穩定以及更具創新活力的人力資本形態，實現俄聯邦創新驅動發展的戰略任務。[16]“2014-2020計劃”將通過增加資助力度和延長資助周期，支持更多成功的研究團隊和科教人才的國際流動，引進更多年輕的海外人才，建立一支具有國際競爭力的科研隊伍。2010年，俄羅斯修改了其移民配額限制，為高層次人才進入俄羅斯創造有利條件。[17]2013年，俄聯邦移民局就在俄外國人取得居留證的問題草擬了政府決議草案，旨在通過實施積分制吸引外國人，未來積分制或將替代當前的配額制。

需要指出的是，在“金磚五國”中，中國政府實施的以“千人計劃”為代表的海外高端人才戰略，不僅吸引了大量海外人才回流，同時在國際上也產生了積極的影響，這些歸國人才成為我國科技創新的主要推動者。中國的高端人才政策具有典型的政府主導和變革漸進性特征，其產生與變遷既是國內經濟、政治以及產業結構轉型的一部分，也是全球化時代對競爭和卓越邏輯的主動、積極回應。從政策的實施過程來看，中國正通過強調人才吸引政策的高度選擇性和差異化補償機制來實現高端人才與優勢產業的精準匹配，同時也在從單一的項目制向構建一個統一、高效和系統的人才政策體系轉變。

此外，其他的一些國家也試圖在人才競爭的背景下，積極吸引高層次人才。例如，西班牙“拉蒙項目”的主要目標是吸引在國外工作的博士后研究者回到西班牙工作；“墨西哥科技委員會”（The National Council for Science and Technology，CONACYT） 為擁有博士學位、全職在大學工作的回國人員提供津貼；作為哥倫比亞的重要非營利性組織，COLFUTURO的主要目標是為哥倫比亞學生在海外接受研究生教育提供經濟資助和可能性，其主要的資助方式是獎學金貸款，如果學生在國外獲得學位后回國工作，將免除學生的部分貸款；印度正在討論設立外國接觸點，以鼓勵在國外工作的印度人回國工作；菲律賓則通過政府從高等教育的管理中退出，鼓勵私立大學和專業學院的涌現，提升高等教育的水平和質量，以吸引優秀的科研人才。[18]

（三）“散居者”政策體系

在人才環流背景下，很多國家不再將其外流的高技能移民視為最終的損失，而是將這一精英群體看作是國家經濟社會發展的重要資源，這些移民在發達國家的政治、經濟、科技和商業舞臺上扮演著越來越重要的角色。20世紀90年代以來，吸引海外高技能人才群體的相關政策成為人口學、社會學、教育學、政治學和地理學的重要研究主題，“散居群體”（Diaspora）也正成為新的政策流行詞，頻繁出現在象征政策、宗教和文化政策、社會經濟政策以及公民政策中。“散居”概念與以往對外流人口的負面描述不同，它本身衍生出了積極的符號，即散居在海外的精英群體不再是母國發展的“旁觀者”，而是積極的利益相關者，這種象征聯系被納入到了人才輸出國的國家治理體系中。[19]這些國家既通過強調文化和心理認同、賦予有限的公民權利等意識形態方面的努力，也通過提供具有國際競爭力的薪酬以及職業和家庭安置方案等激勵與保障措施，吸引海外高層次人才的投資和回流，并逐漸形成了一個針對散居群體的新的公共政策領域。這種通過制定審慎、系統化的戰略或一系列政策計劃來建立和加強散居群體和“母國”（Country of Origin）之間的聯系，并希望從與海外高層次人才群體的聯系和互動中獲得國家發展所需的經濟與人力資本以及進入全球市場的機會的國家意圖，稱為“散居者政策”（Diaspora Policy）。[20]從根本上說，這一策略主要是受政治經濟利益驅動、由政府主導的一種新的跨國治理模式。

以色列、印度、愛爾蘭、馬來西亞、南非、英國、德國等國家實施了這一政策體系（見表2），以吸引人才回流，發揮散居者在國家經濟和政治生活中的作用。這些人才政策體系產生了積極的效果。例如，印度軟件行業的發展幾乎全部得益于高技能散居者的技術和投資，同時其健康產業、綠色技術的快速發展也得益于與高技能散居者的合作關系；20世紀90年代后期，愛爾蘭的經濟經歷了史無前例的快速發展，被稱為“凱爾特之虎”，這主要歸功于IT和制藥工業的蓬勃發展、大量高技能人才的回流以及由此帶來的大量外商投資；以色列農業科技的創新和發展也得益于散居于發達國家的猶太科學家的回歸。此外，一些尚未構建系統的散居者政策體系的發展中國家，也通過雙邊或多邊合作來增加與散居者的合作和互動，例如南非和葡萄牙等。

表2 若干國家的典型散居者政策

三、主要結論及政策啟示

通過國際范圍內人才吸引政策的典型體系分析可以看出，盡管外部因素（例如全球化、新自由主義范式以及創新驅動的經濟增長模式等）促使各個國家紛紛制定了人才吸引戰略，但從政策的生成邏輯來看，不同國家根據自身的政治、經濟以及人口特點，實施了差異化的人才吸引策略。從這些政策的實施過程及效果來看，可以得出如下基本結論：

第一，人才吸引政策具有嵌入性和復雜性的特征。人才環流是一個復雜的現象，旨在吸引高端人才回流的公共政策并不一定實現其政策目標。對拉美國家的研究表明，人才回流政策并不是解決高技能人才外流的最優戰略。以墨西哥為例，由于缺乏對國內創新領域的投入，這類政策并不十分成功。在政策績效方面，政治穩定性、研發和創新投入也是目標能否達成的重要影響因素。例如，一些國家高科技公司的成功，不僅得益于這些海外高端人才，還得益于政府對這一技術領域長期的研發投入。換言之，這類公共政策的目標達成是有條件的，對很多新興經濟體或發展中國家而言，吸引人才回流僅僅是一個策略，這種單一的政策工具既不能保證高端人才的聚集和回流，也不能確保創新的必然產生。因為“人才”的聚集和作用發揮需要良好的制度和創新的環境，必須將其嵌入到本國的知識生產過程和國家創新系統中，創造有利于釋放人才潛力的環境和制度，才有利于政策目標的達成。

第二，人才吸引政策經歷了全球擴散的過程。政策擴散是指政策創新經過一段時間，經由特定路徑，在政府間傳播并被采納的過程。高層次人才政策體系的構建本身便是政策的國際擴散過程，在具體的擴散路徑上，符合學者關于政策擴散路徑的理論解釋[23]。第一種路徑是“復制鄰國行動”，強調政策擴散的地理特征。例如，源于加拿大的積分入籍政策體系，沿著區域邊界擴散至美國、澳大利亞等國家。這種擴散可能源于敵對國或競爭國的效法和合作沖動[24]。第二種路徑是在具有相近文化和社會經濟特征的國家間擴散，也稱為“橫向擴散”（Lateral）?！耙再Y本換人才”和“散居者策略”的這一擴散路徑十分明顯。在前者中，發展中國家在互相學習中獲得政策信息或啟示；關于后者，以色列和愛爾蘭作為傳統的散居國家，猶太人和愛爾蘭裔廣泛分散在世界各地，兩國政府均通過散居策略來為國家吸引僑匯、外商投資和高技能人才。第三種擴散路徑為“等級擴散”（Hierarchical），即政策從發達國家向欠發達國家的擴散。例如，創業簽證和積分入籍體系正在經歷這一擴散過程，越來越多的欠發達國家正在以發達國家為向導，制定本國的人才吸引政策?？傊?，高層次人才吸引體系豐富了當前對政策擴散的相關研究。

第三，將人才吸引政策作為國家戰略的組成部分，而非單一的創新工具。在人才競爭的語境下，高層次人才吸引政策不僅是國內事務，更是出于國際競爭的需要。因此，人才政策體系在各國都普遍經歷了政策變遷過程，其動力主要來自全球人才競爭和國內發展戰略的需要。例如，很多國家的移民政策理念已經從“邊境管理和控制”轉向“人才搜索的政策和工具”，并將移民政策納入經濟與科技發展戰略的重要組成部分。2001年，新西蘭政府在人才戰略改革中明確表示“我們的移民政策一定是人才招募政策”，并在同年設立了人才簽證，旨在更為便捷地從海外吸引高技能勞動力。此外，“散居者策略”也經歷了明顯的政策變遷過程，其招募策略從強調意識形態上的激勵，如國家利益、種族歸屬和文化認同等，逐步過渡到強調個體職業發展和自我實現機會等。不過，不論是早期強調國家概念，還是后期強調專業化，都反映著這一時期的國家治理理念，都是實現國家戰略和利益的工具。

第四，強調人才吸引政策的建構性和靈活性特征。盡管人才政策體系具有明顯的政策擴散特征，不同的國家還是依據自身的資源稟賦和發展階段，充分發揮人才吸引的制度、自然和政策優勢，努力建構一個“最優策略”（Optimal Policy）。因此，強調靈活性、針對性和精準性是當前人才政策改革的主要特征。這一調整主要是基于勞動力市場、國家產業結構和創新格局的變化，及時調整人才政策目標，以有效回應市場的需求。以愛爾蘭為例，愛爾蘭通過“未來技能需求專家團隊”（Expert Group on Future Skills Needs，EGFSN）來預測國家未來急需的高技能人才種類，加強人才吸引的針對性和高端引領。其他國家也通過對積分權重以及高技能人才需求目錄的調整，強調人才需求的預測機制及布局策略，適應國家經濟和產業發展的需要?？傮w來看，盡管各個國家都對高技能人才流動持更為開放的態度，但其移民以及相應的人才政策卻越發嚴格、選拔性更高。

第五，防范政策失靈和政策偏離。盡管高層次人才政策的目標是吸引國家需要的高技能人才，但在政策的具體執行過程中，可能會出現政策失靈或政策偏離。主要原因有二：一是對于“高技能人才”的界定本身是一個十分復雜和困難的過程；二是政策執行中可能出現連帶效應。歐盟就是典型的例子，許多歐盟國家的政策意圖是吸引高技能人才和促進人才流動，但現實卻背離了政策意圖，導致更多低技能移民和難民的涌入。[25]歐盟移民政策的結構性局限說明，與吸引優秀人才入籍相關的政策具有極高的安全風險。另一個例子是巴西，盡管政府在努力吸引高技能人才，但由于缺乏與發達國家相匹配的移民政策，以及低效率的簽證簽發和費時的外國文憑確認程序等較高的制度成本，人才吸引政策或項目缺乏一套縝密的框架、戰略或共同愿景，導致政策效果并不明顯。這也是發展中國家普遍面臨的問題?？傊?，人才政策并沒有標準模式，一些國家采用“模式策略”來仿效硅谷，但受制于本國的社會和文化結構，這一仿效并不成功。這說明，人才政策相對于其他政策領域，其目標并非能在短期內實現，需要一個長期努力的過程。另外，發展中國家普遍采用資源互惠式的人才培育體系，例如將本國學生送到發達國家接受高質量的教育，這一“搭便車”行為可能會加劇人才外流的風險，墨西哥就是典型的例子。因此，高層次人才吸引政策的構建需要更加縝密的策略和安排。