美國研究型大學二級學院治理的制度與權力關系
——基于章程文本的分析

何曉芳，宋冬雪

（1.大連理工大學高等教育研究院，遼寧大連116024；2.東北育才雙語學校，遼寧沈陽110164）

隨著大學學部制改革的深入推進，在校治理權力下移與系權力上移的共同作用下，作為二級組織的學院已經成為新時期權力高度集聚的基層治理單位，表現出與學校治理截然不同的治理文化。二級學院治理體系與治理能力建設，已經成為大學治理現代化的重要組成部分。就當前來看，學院治理現代化的重心仍然是制度建設，即通過改革與完善治理的體制機制、規則程序，推動治理體系的日益完善，實現治理的制度化、規范化與程序化的過程[1]。在當前我國大學所面臨的治理環境下，治理體系建設更具有奠基意義。然而，治理并非僅為規則體系的靜態表述，還包括文化影響的動態場域。這些因素共同作用于治理主體實現治理目標的綜合能力。對二級學院治理的制度與文化的探索，是對大學治理體系與治理能力現代化建設的重要維度。

大學治理研究發軔于20世紀六七十年代。當時隨著世界范圍內大學生運動的興起，大學民主化管理成為研究熱點，由此引發有關構建大學治理結構的呼聲，主旨是在保障學生和教師參與大學治理的權力，以促進大學的民主管理。20世紀末以來，大學治理的環境發生諸多變化，政府公共財政撥款減少、高等教育競爭加劇，大學治理再次成為學者研究的焦點，其主旨在于建立科學的治理結構，以提升大學決策和運營的效率以及應對內外部各種變化和競爭的能力。我國的相關研究自20世紀90年代以來逐漸增多，以國別研究或比較研究為始，對大學治理結構[2]、治理模式[3]以及府學關系[4]等大學治理領域中的經典議題進行探討。在現代大學制度建設的背景下，大學內部的“權力類型及其互動關系”受到廣泛關注，諸多研究圍繞著大學不同權力類型間的博弈與關系展開[5-9]。在近30年的國內相關研究歷程中，對于“校級治理”以及“治理結構”的研究偏好是顯而易見的。一方面，相對于學校層面上的治理，對二級學院治理特殊性的認識仍有待加強，“無論在政策層面、研究層面還是實踐層面，對二級學院治理的關注都不夠，呈現出‘四多四少’的情況”[10]。另一方面，對治理結構等靜態治理體系的研究較多，對于治理文化以及治理過程的探討偏少。部分學者分別從結構-功能[11]、組織性質與結構[12-13]、院長角色[14]等維度探討了二級學院治理改革的現實問題與治理結構優化。其中不乏關于學院治理改革實踐的探討，如楊頡基于改革實踐所提出的“院辦校”路徑，是對學院治理改革實踐問題的深度反思[15]。但治理是動態的，是將靜態的制度體系與章程文本動態呈現的過程與結果，相關研究并不多見。

一、二級學院治理的特殊性

伯恩鮑姆（R. Birnbaum）在一篇文章中對當前美國大學治理模式提出拷問，即“共治（shared governance）模式是否走向終結？”[16]。答案是否定的。他認為，共治非但不能走向終結，還要走向深化。他提出了治理的兩個維度，即硬治（hard governance）與軟治（soft governance）。“硬治”指“組織內部帶有約束力的治理結構、規制與系統，它們共同規定了組織內部的權力關系、特定的組織程序，以及組織成員必須遵守的政策和規程”。“軟治”指“組織中有助于發展和維護個人和群體規范的社會關系和互動系統”[16]。可見，伯恩鮑姆所提出的兩個治理，其實是治理應該關注的兩個層面，即規制與文化。規制的合法性源于龐大的大學組織內部的科層管理邏輯。如今的大學早已不是中世紀的學者共同體或行會組織，其組織規模與科層化程度往往是呈反比的關系。權力的逐級分層分類配置是現代大學組織得以有效運轉的必然與必需。然而，大學組織的治理又不能完全遵從于科層邏輯，多元利益群體基于各自行為邏輯在交流與對話基礎上的互動，猶如大學機體中的血肉填充在由規制形成的骨架中。因此，制度是治理的硬連接，而文化是治理的軟著陸。二級學院治理有著與學校治理截然不同的鮮明特色，同時也隱含地存在諸多難題需要破解。

首先，學院是大學組織科層體制的中末端，存在實質的權力委托代理行為。在某種程度上講，院長的權力直接來自于學校的權力委托。在國外大學中，校長將部分權力委托給教務長，而教務長再將其權力委托給院長。科層管理體系保證了權力執行的高效率，其中的每個節點在決策問題上均保留了實質的影響力。然而，科層體制極易出現治理風險。如院長（代理人）可能偏離學校（委托人）設置的目標，而學校又很難監督院長。同時，在實施契約的過程中，院長很有可能采用機會主義策略，最大程度上追求自身利益而忽視學院目標。在制度經濟學領域中將此類問題稱為“信息的非對稱性”，進而產生治理風險。因此，學院治理體系需要形成內部權力主體間的制衡與監督機制。

其次，學院治理的核心是學術治理，但治理成效受到行政權力與學術權力間協作水平的直接影響。學院治理的對象絕大部分是學術事務，或在很大程度上與學術事務有關。相對于學校治理，學院中學術權力和行政權力往往交融為一體，彼此無法相互剝離，學科建設、專業建設、科研績效、聘任晉升相關的決策是典型的學術治理范疇，但同樣需要行政權力的支持與配合。因此，學院治理是以學術治理為核心的多元權力交互的關系場域，行政與學術治理主體需要在一個界限相對清晰，但協作必須充分的治理結構上實現集體決策，以保證治理的合理性和科學性。

再次，學院治理的本質是在“科層結構斷裂”場域中的文化治理。學院是大學基層組織，其治理的難點在于科層體制的合理性基礎受到學術影響力的合法化沖擊，具體表現為教授們對于聘用晉升、課程設置、學術規范等事務決策是合法的，且實質影響力較大。教授往往不受制于院長、系主任等管理者。這種現象在研究型大學比較常見，可稱之為“科層結構斷裂”。行政與學術權力的行為邏輯完全不同，沒有哪一方真正掌管著學院。在某些學者的研究中，將這種現象形象地描述為“牧貓”之旅[17]。因此，好的學院治理實際要解決三個問題：一是促使個體化、多元化、松散的學術個體借由某種制度安排形成“治理群體”；二是在規制的框架下實現不同“治理群體”的對話與交流；三是在利益協商的基礎上，基于相互理解形成共同決策，并對決策享有情感上的認同，共同提高學院治理的參與度和民主性。這應該是“共治”文化的精髓，也是學院治理的內核。

二、美國研究型大學二級學院治理的制度設計與權力關系

為了梳理美國研究型大學二級學院在治理制度建設與治理文化上的特點，研究選擇了密歇根大學、耶魯大學、杜克大學這3所各具特色的學校，作為美國不同類型研究型大學的代表，重點挖掘了包括3所文理學院與3所專業學院在內的共計6所二級學院章程，包括其內設教師評議會、理事會、委員會的各類章程、教師手冊等重要制度文本（見表1）。從其文本表述中，抽取3所研究型大學二級學院治理的權力主體及其權力作用關系，從5個方面解構了治理結構的一般特點與權力配置方式，并重點分析了靜態規制與結構中的治理文化與價值選擇。

表1 美國研究型大學二級學院治理制度文本

（一）學院的權力中心及其權力范疇

在美國研究型大學的二級學院章程文本中，一般會賦予教師評議會、理事會在學院中的最高法定權力主體地位[18]。《密歇根大學董事會章程》和《密歇根大學學術治理章程》規定，學院教師評議會“享有學院最高權力中心的法律地位，擁有學院結構設置、學院權力運作，以及為學院內部各項事務制定規范和規則的全部權力”[19-20]。杜克大學文理學院理事會章程中，肯定了理事會作為學院治理的核心地位。“大學教授不在學院的個別系和部門行使其權力或職能，他們的所有權力和職能都委托給學院理事會，同時還授予理事會解決學院各個學科之間爭議的權力”[21]。而耶魯學院的權力中心則是教授會（Faculty），章程中規定了教授會的組成結構。“能夠受邀出席文理學院教授會的成員包括：文理學院內所有學系和專業的梯級教師，所有級別的全職助理、全職高級講師和超過一年任期的全職講師。當對本科生事務進行決策時，教授會還會邀請其他與本科生事務有明顯相關關系的其他成員。所有參會者均有投票權。”[22]。從這個角度來講，學院最高權力主體的構成是多元的，并不完全由教授組成，還包括副教授、助理教授，以及長期在學院任職獲得授權的講師和其他人員。學院的學術治理可以實現學術群體內部各利益主體的充分協商。

該治理主體享有兩類權力：一類是“學者治學”，即代表學院全體教師群體行使學院內部課程與教學、專業與學科、聘任與晉升等學術事務治理的最高立法權與決策權；另一類涉及“學術治院”，即享有學校章程未包括的學院內部除學術事務外其他事項的參與決策權。應該說，在對學術事務的決策上，教師評議會、理事會與教授會擁有絕對權力，但對于行政事務也擁有很大的影響力。不同學院的章程文本中也多次提及教師評議會與理事會等可以審議監督院財務預算等行政事務治理過程，并施加重要影響[23]。但是不同類型的學院對于“學者治學”與“學術治院”的認同度存在差異。如果借助“連續統”思維來看，大部分研究型大學的二級學院均可做到“學者治學”，但未必做到“學術治院”，耶魯大學在連續統上的位置最為接近后者。因此，克拉克·克爾這樣評價：“在美國，耶魯大學是最先將權力轉讓給教授的大學。”[24]

（二）院長角色及其在學院治理中的影響力

治理涉及兩個概念：權利（rule）與權力（power），前者與授權有關，后者的實質是一種影響力。美國研究型大學的二級學院院長，是由校長親自任命的。弗里德曼在分析美國大學校級治理結構時，特別將院長的任命過程作為體現校長與董事會權力博弈的典型案例[17]。雖然院長并不是法定最高權力主體，但其往往擁有較大的影響力。以院長為核心的行政官團隊，是由系主任、副院長、助理院長和由院長指定的行政負責人組成的管理團隊，構成學院行政管理系統執行中心。院長是學院的首席執行官，由校長根據學院教師評議會或終身職員委員會的建議進行提名，由董事會任命產生，對外代表學院，在行政管理方面直接負責于主管的副校長或教務長。行政官團隊其他成員負責在院長行使行政職能時對其進行協助，分工明確，各司其職，直接向學院院長負責。

院長在治理體系中的角色較為特殊，一方面是學院各項工作的首席執行官，享有對于學院各項決策制度與程序的最終審批權，享有對行政官團隊中其他職位的任命權，治理的影響力不容小覷；另一方面，在治理制度設計上，同時自然成為學院重要委員會（如執行委員會、終身教職委員會）主席，負責主持委員會工作，借此對學術決策過程進行行政監督，其影響范圍包括學院內部涉及教師職位晉升與聘任、教學質量與人才培養過程、學科與專業建設等學術治理的決策與治理過程。但院長雖為重要委員會的主席，卻不享有表決權，只有當委員會投票數出現兩方相等的情況下，為求治理效率方可投票，實現一錘定音，避免使治理陷入到學者間冗長的辯論中。其治理之道可謂非常精妙。這種制度設計在6所學院的章程文本中具有共性。以耶魯大學文理學院的《教師手冊》中的規定為例，“文理學院院長職責主要包括五方面：第一，對學院所有系所、學術項目（學科專業）與學術人員進行監督；第二，對關系到教師以及系所職能履行的相關學術活動和學術決策進行監督；第三，擔任包括學院指導委員會、師資委員會等多個委員會的主席，組織委員會的日常運行；第四，與各類學術與行政人員緊密合作，就學院資源配置、教師發展和學術等問題進行共同決策；第五，批準并支持學院的教師招聘及所有學術任命的政策和程序。”[25]

可以說，院長是學院內部治理的組織者，并擁有對各項決策及治理制度本身的最終審批權，在其角色內涵上留有廣闊的權力運作空間。雖然奉行學術治院，但學術權力的行使同樣需要有力的監督，如果在學術權力運行失當與決策失誤的情況下，院長仍可通過最終審批權駁回某項議案，并迫使其重新回到前面的審議程序，以維護學院整體利益。因此，耶魯雖為“教授治理”傳統濃厚的大學，其院長權力還是得到了強化。同時，制度給予院長在委員會中的主席地位，但并未授予其投票權。這是出于兩種治理風險的考慮：一是為了制衡院長過度干涉學術決策，二是避免在校院兩級委托代理關系所產生的信息不對稱的前提下，可能產生的學術與行政沆瀣一氣所潛在的治理風險。

（三）學術與行政雙軌并行的委員會集體決策模式

如果非對美國研究型大學二級學院的治理模式進行概括，“委員會治理”是最為合適的。委員會系統是美國大學治理中的委托-代理關系的最底層，由隸屬于不同治理主體的眾多各級各類委員會所組成。委員會系統既龐雜又嚴密，是治理實現的重要實體機構。

學術治理的主體是常設委員會（Standing Committees），以及由學院教師評議會、教授會、理事會單獨成立的各專門性委員會，成員除院長外由學院教師評議會選舉產生，一般覆蓋到教授群體的一半以上，委員會主席由全體委員選舉產生。杜克大學的文理學院理事會下設11個常設委員會。其中，本科生全球教育委員會是最大的常設委員會。該委員會目前由14名成員構成，其中包括1名主席，1名外語學科教師代表，3名不同系的教師代表和1名候補人員，由杜克大學學生會提名的1名本科生和1名候補人員，另外，還包括6名當然成員，他們分別是本科生全球教育辦公室主任和3名副主任，由學院學術事務院長任命的1名代表，以及學院執行委員會的1名成員[21]。如此構成，既保證委員會與行政官團隊的權力協商，又最大程度確保委員會的獨立性。常設委員會的主要職責就是初步審議學院在某一范疇內的問題并提出建議，在行使學術治理權力的同時，監督學院行政官團隊的各項活動，實現學術權力對行政權力的監督。常設委員會定期為院長提供專項調研結論及建議，同時對自身職能履行與工作規劃進行匯報，實現常設委員會和行政官團隊二者之間的相互監督與制約。常設委員會根據情況也會成立分支委員會。

管理咨詢委員會（Administrative Advisory Committees）是學院行政管理系統的輔助和建議機構，直接向以院長為首的行政官團隊負責，并接受其領導和監督，用以保證行政決策的科學性。管理咨詢委員會的主席由院長任命，通常情況下由副院長擔任，無需選舉，但一般不連任。管理咨詢委員會的成員則由院長、副院長任命。密歇根大學牙科學院共設置16個管理咨詢委員會。以其中的“戰略規劃委員會”為例，其成員涵蓋全院教師、職工、學生等代表，任期3年，不得連任。章程中規定，該委員會須每年向院長辦公室提交某一指定領域或學院綜合發展書面研究報告，對委員會當年的履職情況進行匯報，并為第二年學院的相關行政決策提出建議[26]。總體來看，管理咨詢委員會的主要職能是，促進學院行政管理工作的科學性與合理性，定期向院長辦公室提交對學院發展相關的書面分析報告，直接向院長提供相關咨詢或建議，也可獨立開展自主規劃的學院專項調研任務并提交相關分析報告和對策建議。

常設委員會和管理咨詢委員會相輔相成，二者共同為學院的學術決策和行政管理服務，同時受執行委員會監督，保證治理科學性。

（四）不同治理主體間的權力協商機制

院長與委員會系統之間的關系很好地體現了學術與行政權力間的協作與監督。除此之外，還有一個重要的權力主體，即執行委員會（The Executive Committee）。作為常設委員會之一，執行委員會是學術治理與行政治理的緩沖器與聯絡站，主席由院長擔任，成員經選舉產生，是包含有系主任與教授的混合權力治理主體。

執行委員會是學院最為重要的常設委員會，在學院治理結構中享有重要權力。密歇根大學牙科學院章程規定，執行委員會擁有多項職能：“既可為院長提供行政建議，又可就教學與人才培養政策制定開展調查；既有權代表學術人員參與學院重要決策，又有權審議其他常設委員的研究報告”[26]。杜克大學普萊特工程學院執行委員會的職能包括：就學院理事會相關工作向理事會主席提供建議；對學院院長、學術事務院長、行政團隊以及學術團隊工作進行審查與評估；確定理事會會議議程；與理事會共同任命、批準、監督常設委員會[27]。

從其職能上看，執行委員會是學院核心權力主體的委托機構，是學術與行政體系的聯系中介。同時，執行委員會還是學院理事會和下設常設委員會的中介機構，代表學院理事會對其他常設委員會的工作進行監督，實現學術權力與行政權力的相互制約和協商，保證學院治理的透明性與公正性。因此，其在委員會系統中居于核心地位。耶魯大學二級學院治理中還有一個重要的機構，即終身職員委員會（Boards of Permanent Officers），成員包括教授會中的終身教授、校長、教務長、院長，并由院長擔任主席[28]。其背后的治理邏輯是，學院中的資深學者和權威管理者更了解學院的發展，也應享有足夠的話語權。終身職員委員會同樣是一種混合治理機構，受學校委托提名院長人選，受學院委托對內部除學科以外的教育政策及管理事宜提供建議，影響力較大，在某種程度上具有決策權。

執行委員會和終身職員委員會的設置，不僅使教師評議會、理事會、教授會主席的權力運行得到了有效的制約和監督，而且也發揮了其輔助學術與行政決策的作用。

（五）治理的運行制度與工作機制

美國大學學院治理主體的權力自信源于校院關系中完善的制度設計。治理取得實效的關鍵是制度設計。如果權力的運行是一場權力角逐和博弈的過程，制度本身就是跑馬場上的“跑馬道”。第一，不同的大學均在章程中對二級學院在基層辦學中的權力主體地位進行了明確，對所有校董事會章程中尚未囊括的學院治理的全部權限進行了保留，這是保證學院治理取得實效的關鍵。學院的行政管理系統與委員會系統相得益彰，執行委員會與終身職員委員會將不同類型的權力主體及其權力糅合在一起，但治理效果仍然不錯。第二，這種制度設計充分考慮到了學院權力邊界模糊的問題。傳統意義上的治理首先就要解決分權的問題，試圖對不同類型權力進行“剝離”，認為權力分得越清越好。但實際上，學院治理最大的特殊性就在于，權力之間無法實現“剝離”，行政與學術決策互相根植，權力糅雜，無法細分，這是對于制度設計智慧的一種考驗。因此，在上文對理事會、教師評議會、教授會、執行委員會、終身教職委員會等不同治理主體職能進行分析時，均體現出不同類型的權力界線相對明晰，但權力關系構成交叉與制衡的根本特點。第三，各級治理組織內部結構完整，議事規則明確。如多所學院在其治理章程中均明確提出遵循《羅伯特命令規則》[29]，要求對會議程序規則進行嚴格遵守，保留集體決議記錄，以書面形式向院長、校長、董事會提交文件等，均體現著治理機制的程序化和規范性。第四，大部分學院在制度設計上做到了：（1）執行委員會的成員和系主任均沒有資格進入其他常設委員會，保證常設委員會的獨立性；（2）各級各類委員會成員通常任期三年，委員會采取錯峰任期制，成員錯峰流動，保證每年空出若干位置吸引更多成員加入，同時確保新成員和連任成員之間的平穩過渡。通過這種設計為治理體系引入更多“活水”，一是保證更大的治理參與度，體現共同治理的宗旨；二是避免個體長期控制，規避行政巨頭與學術寡頭的過度影響。

三、結語

學院治理有著鮮明的特殊性。在這樣一個權力集聚、權力主體多元、利益訴求多樣、治理空間廣大的場域中實現“共同治理”，離不開制度設計的智慧，更離不開對于共治文化的體認與堅守。通過對制度文本的挖掘和分析發現，美國3所研究型大學的二級學院治理的制度設計正是致力于解決前文中提到的學院治理的幾個關鍵問題：第一，在權力高度集聚又空間廣泛的學院場域中，借由委員會系統將代表不同利益的個體組合形成治理群體，實現了集體決策，強有力地保證學院治理的合理性和科學性；第二，最大范圍地吸收更多相關利益主體加入學院治理過程，提高學院治理的參與度和民主性；第三，最大程度上促成了各權力主體間的相互對話、協商與監督，這是“共治”模式的核心思想，也是學院治理所追求的理想效果。雖然這種制度設計并不能解決所有問題，如當前學界對于共治不可避免的低效問題也頗多指責，同時部分二級學院也越來越多地出現了集權化的傾向；但更多的學者仍然認為，共治的制度設計，不僅是促使大學這個古老又龐大的組織得以發展至今的制度保障，也是保護學院學術與行政決策科學合理的重要機制。治理不僅體現為學院制度的源頭與歸處，更體現了學院的精神和靈魂。關于治理體系的國際比較研究，如果在制度借鑒的維度上是有限的，那么在文化創新的層面上應該大有可為。在當前深入推進“雙一流”建設的政策背景下，推進基層治理體系與治理能力的現代化對于我國一流大學建設意義深遠。面對二級學院治理的典型問題，從制度建設與文化創新的兩重角度探索治理之道，將是我國大學煥發基層治理活力，提升內生發展動力的重要途徑，也將成為新時期大學治理現代化的重要內容。