我國老年長期護理保險籌資機制對韓國經驗的借鑒研究

李元 鄧琪鈺

[摘?要]籌資機制是社會保險運行的保障，籌資機制的穩定和可持續對老年長期護理保險的建立尤為重要。韓國長期護理保險的籌資機制具有縝密的制度設計和良好的實施效果，研究韓國長期護理保險籌資機制對我國長護保險的制度建設有借鑒意義。本文從籌資主體、籌資渠道、籌資水平、籌資方式等方面考察了韓國長護保險的籌資機制，結合中國長護保險試點地區的實踐情況，提出從從籌資機制方面來看，韓國的籌資主體責任明確、籌資渠道多元化、籌資水平動態調整、籌資方式固定統一等對中國開展老年長期護理服務具有重要的借鑒意義。

[關鍵詞]長期護理保險;韓國;籌資機制;籌資模式

[基金項目]國家社會科學基金青年項目“失能老人長期照護資金規模測算及籌集模式研究”（16CRK018）;長春市社科規劃辦項目“長春市失能人員醫療照護保險實證研究”（CSKT2018ZX?042）。

[作者簡介]李元（1986-），女，經濟學博士，長春工業大學公共管理學院副教授;鄧琪鈺（1995-），女，長春工業大學公共管理學院碩士研究生（長春 130012）。

引言

韓國人口老齡化的快速增長歸因于嬰兒潮一代的退休和年輕人生育意愿的下降。兒童撫養比率從1990年的36.9%下降到2000年的29.4%，到2010年僅為22.2%。相比之下，1990年老年撫養比率為7.4%，2000年達到10.1%，2010年增加到15.0%。快速老齡化面臨的主要挑戰是如何為失能老人提供照護服務。韓國根據本國現狀于2008年7月1日正式實施長期護理保險制度，制度運行至今已有10年時間，政策已漸趨完善，尤其是在長期護理保險籌資方面的經驗，可供我國參考。

2016年我國政府發布《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），選擇了2個重點聯系省份以及15個城市進行試點。目前來看，試點地區制度運行狀態良好，但在實施過程中不可避免出現一些問題，其中尤為關鍵的是長期護理保險的資金籌集問題。

景躍軍、孟石、李元：《德美日長期護理保險資金籌集模式的特點及啟示》，《延邊大學學報（社會科學版）》2018年第2期。是否有穩固的資金支持，關系到失能老人能否享受到合理的待遇。因此，建立完善的長期照護保險籌資機制是制度本身得以持續運行的重要依托。為此，本文主要以韓國的資金籌集機制為示范，通過分析我國目前長期護理保險籌資機制的現狀，借鑒韓國經驗并總結教訓，以助于提出我國老年長期護理保險資金籌集機制的建議，使我國長期護理保險資金籌集機制能夠長效運行。

一、老年長期護理保險籌資機制及要素分析

（一）籌資機制含義

老年長期護理保險的籌資是指專門的社會保險基金征收機構按照老年長期護理保險制度所規定的計征對象和方法，定期向勞動者所在單位和（或）勞動者個人征收老年長期照護保險費（稅）的行為

林義：《社會保險基金管理》，北京：中國勞動社會保障出版社，2015年，第19頁。。

老年長期護理保險籌資機制具體表現為一系列規章制度，也就是在長期護理保險資金籌集過程中，管理者作為依據來保證籌資工作高效、穩定，籌資費率平穩、可持續，籌資成本、管理成本最小化的工作方針。

劉金濤、陳樹文：《我國老年長期護理保險籌資機制探析》，《大連理工大學學報（社會科學版）》2011年第3期。籌資機制是探索我國老年長期護理保險制度的關鍵，為了讓老年長期護理保險基金能夠高效運行，必須建立科學的籌資機制。

（二）籌資機制要素

本文依照已經存在的文獻整理并且根據對我國老年長期照護保險籌資機制的研究，將老年長期護理保險籌資機制確定為五個核心要素，分別是籌資主體、籌資渠道、籌資方式，籌資標準和籌資模式。

1.籌資主體。

籌資主體是針對在老年長期護理保險基金籌集和使用過程中對該基金負責到底的特定管理者。特定管理者在法律法規規定下進行科學管理，確保老年長期照護保險籌資機制得到高效率、可持續的運行。

孫潔、蔣悅竹：《社會長期護理保險籌資機制理論分析框架》，《江西財經大學學報》2018年第1期。本文將老年長期護理保險籌資的管理者視為可以按照法律，負擔老年長期照護保險籌資的責任并遵循相關制度規定以及政策監督的個人、政府機構和社會組織等。

2.籌資渠道。

籌資渠道是指基金從哪里籌集，體現的是基金的來源和流量。籌資渠道可以明確反映基金的來源途徑，有利于幫助籌資對象明晰籌資責任，這對老年長期護理保險制度的建立與發展起著關鍵的促進作用。老年長期護理保險做為一項社會保險政策，同樣秉承了“三方負擔”的原則，通過國家、企業、個人三個渠道來籌集基金。此外，還通過慈善機構捐助、醫保基金劃撥等渠道擴充籌資規模，有效彌補了基金的不足。

3.籌資方式。

籌資方式即籌措基金采取的具體形式，體現著社會保險基金的屬性，即國家、企業、個人應負擔的保險費（稅）通過什么途徑進入保險基金。目前，社會保險籌資常用的三種方式是社會保險稅、社會保險費和預算基金賬戶。采取合理的籌資方式進行籌資，有助于保險基金有效整合，提高長期護理保險基金的運行效率。

社會保險稅是由政府向雇主和社會保險金的受領人征收的一種稅，籌集的基金用于不同的社會保險項目。社會保險費即向雇主和雇員以繳費的形式籌集的社會保險基金，社會保險基金是由國家負責監督，并由特定的機構執行基金的運轉。預算基金賬戶具有強制性儲蓄特征，主要將雇員和雇主所繳納的基金都存入到雇員的個人賬戶中。

4.籌資標準。籌資標準即按照何種繳費比例來籌集長期護理保險資金。長期照護保險的資金籌集標準大體上由長期照護費用支出、參保人的平均收入水平、繳納保險者的數量、政府財政狀況、被保險人自付額度、國家社會保險總體資金籌集標準等決定。

老年長期照護資金籌集標準是指用多少的資金來讓被保險人能夠從中受益。保障資金運作過程中所支付的老年長期照護保險費用，既能滿足老年人對長期照護的需求，又能夠使保險基金自身有效運行下去。

5.籌資模式。籌資模式是指資金在老年長期護理保險體系中的實際使用方式，即怎樣籌集資金并且合理使用資金。社會保險籌資模式分為三類：現收現付制、基金積累制和部分積累制。

詹軍：《韓國老年人長期護理保險制度述要——兼談對中國建立養老服務新體系的啟示》，《北華大學學報（社會科學版）》2016年第2期。

現收現付制的籌資模式目標是實現資金收支在短期內橫向平衡，即本年度內所收取的社會保險總金額與需要支付的社會保險金額持平。基金積累制的籌資模式目標是基金的長期可持續運營，要求社會保險基金的收支在較長時期實現縱向平衡，即在被保險人受保障期間，實現社會保障基金本金及收益總額與被保險人獲得待遇總額持平。部分積累制則是將現收現付制與基金積累制相結合的籌資模式。

二、韓國長期護理保險籌資機制分析

韓國經過多年探索已經形成了具有本國特色的長期護理保險制度，對亞洲各國都有借鑒意義，尤其是在籌資機制方面也逐步發展并成熟，下面主要從籌資主體、籌資渠道、籌資方式、籌資水平和籌資模式五個方面進行分析。

（一）韓國長期護理保險的籌資主體

韓國將社會保險制度運用在籌措老年長期護理保險基金中，其籌資主體自然是韓國政府。2008年，韓國政府根據全民健康保險（NHI）制度構建了長期護理保險制度，主要是基于韓國當局希望減輕企業負擔且社會公眾也相對了解醫療保險服務供給模式。

齊憶虹：《中等收入國家長期護理保險研究：韓國與日本及德國的比較》，《國外醫學：衛生經濟分冊》2016年第1期。政府借鑒現有社會保險的管理模式，由中央政府負責整體指導與監督，由地方政府負責護理機構建立、評審與監督，由保健福利部督導的健康保險機構負責具體運營。

（二）韓國長期護理保險的籌資渠道

韓國長期護理社會保險采用了責任分擔機制，籌資來源可分為四類：第一，國家健康保險計劃的所有參與者，這部分人按照工資的0.38%進行繳費，單位和個人分別承擔0.19%。自由職業者（包括農民）所應繳納的保險費率取決于個人收入、土地和其他資產。第二，長期護理保險的補充資金來源于國家財政收入的20%。第三，國家和地方政府向基本生活保障制度未涵蓋但仍然生活貧困的人支付50%的津貼。第四，從家庭護理服務費用總額中劃撥15%的費用，從機構護理費用總額中劃撥20%的費用。首爾市于2013年6月開始為無力承擔自負費用的貧困人口發放補貼，目前其他城市也開始探索類似的補助方式。

（三）韓國長期護理保險的籌資方式

韓國主要采取的是強制繳費的方式籌集長期護理保險資金。強制繳費的責任主體多元化，風險共擔，權利義務統一，強調個人責任。強制繳費的方式按照資金來源進行分類屬于“保險制”，包含單獨繳納保險費和保險費加稅收兩種方式籌集資金，由多方主體共同負擔資金。韓國長期護理保險制度資金籌集典型的方式是保險費和稅收相結合，即長期護理保險費中的一部分是來源于政府的財政補助。這樣的資金籌集方式實質上是混合了稅收制和保險制，而這種資金籌集的方式在各個國家也在廣泛應用。

（四）韓國長期護理保險的籌資標準

韓國長期護理保險在政府補貼、雇主和雇員繳納的保險費比例上存在差異。并且，其費率也一直處在調整變化中。2008年，保險費率為4.05%，

其中雇主和雇員各承擔50%。自營職業者完全由個人承擔。2009年費率浮動到4.8%左右，2010年上升到6.55%，這一繳費水平在之后的6年間沒有再進行調整。

中央政府承擔20%的保險費用，同時中央政府和地方政府有責任為部分享有醫療補助的被保險人提供長期護理的補助。而個人享有長期護理服務的同時需要自付部分費用，根據接受服務的方式不同自付比例也有區別，例如在機構接受護理服務的自付比為20%，在家享受護理服務的自付比為15%。

（五）韓國長期護理保險的籌資模式

韓國的長期護理保險籌資模式是以“現收現付”原則為基礎的。其優點是在實行長期護理保險初期制度容易推行，接受度高，不需要基金累積且管理成本與風險較低。此外，由于現收現付制是根據比例從相應的繳費主體中抽取費用，即征即付，不用作為將來的儲備金使用，可以有效防止通貨膨脹帶來的基金貶值的風險。

然而，面對日益嚴重的人口老齡化問題，此種籌資模式也將面臨可持續性問題，公眾特別是中青年人的負擔越來越重。據統計，韓國老齡人口在2010年已經占到總人口數的11%，預計到2026年比重會上升到20.8%。老齡化程度的不斷加深，使得在職員工和老齡人口的比例失衡，加重了繳納保費人的負擔，現收現付制帶來的收支失衡勢必引發財務危機。

三、我國長期護理保險籌資機制的現狀分析

在我國當前老齡化的背景下，失能老人的照護問題已成為社會熱點問題。2016年《指導意見》出臺后，包括青島、上海、長春等城市啟動了長期護理保險制度試點，探索為失能人員提供更好的長期照護，在諸多問題中最值得關注的就是籌資機制問題。

（一）我國長期護理保險的籌資主體

目前，我國大部分試點城市選擇社會保險方式來開展長期護理保險制度探索，這一制度體系下，政府需要承擔相應的籌資責任，扮演著“保險人”的角色，通過大數法則原理，將未來有長期照護風險的人納入保險體制之內。除此之外，政府需要在必要的時候為長期護理保險提供資金補貼。政府作為該制度的籌資責任主體，承擔著籌資制度的設計、運營、監管、補貼等多方面責任。

（二）我國長期護理保險的籌資渠道

結合現有試點經驗，目前長期護理保險籌資按責任主體劃分為三個類別：醫療保險負擔型、混合負擔型和雇主雇員共擔型。醫療保險負擔型主要強調醫療保險的主體責任，如青島和長春這兩個城市的醫療保險承擔全部籌資責任，其他地區如安慶、聊城及日照等醫療保險負擔部分也超過了籌資總額的一半。荊門、上饒、南通屬混合負擔型，小部分依靠醫療保險基金劃撥，更加強調個人繳費和政府補助，如上饒的個人繳費比例占40%。而雇主雇員共擔制的典型城市是上海，其籌資完全不依靠醫療保險基金。

程煜、沈亦駿：《中國試點地區長期護理保險制度的比較與思考——基于五個試點地區的政策文本分析》，《公共治理評論》2017年第1期。見表1。

（三）我國長期護理保險的籌資方式

關于籌資方式，雖然所有城市都規定強制繳費，但各個地方做法還存在差別，具體可以分為三種情況：定額籌資、比例籌資以及混合籌資。這三種籌資方式對于參保人群的劃分和籌資水平的確定略有不同。

鄧晶、鄧文燕：《長期護理保險第一批試點城市保險籌資方案比較分析》，《中國衛生政策研究》2017年第8期。

其中，定額籌資是設定具體金額作為個人籌資標準，各個城市選擇的具體數額在30元到150元范圍之內。比例籌資，即按照被保險人前一年的工資總額或人均可支配收入或醫療保險繳費基數的一定百分比進行計算，該模式已被用于青島、蘇州等地。混合籌資，即根據保險對象的性質將其籌資分成不同類別，不同類別的參保人員繳費基數不同，上海采用了這種籌資方式。（見表2）

（四）我國長期護理保險的籌資標準

《指導意見》提出：“根據當地經濟發展水平、護理需求、護理服務成本以及保障范圍和水平等因按照以收定支、收支平衡、略有結余的原則合理確定”，由于全國各地發展水平差異較大，因此并沒有規定具體的籌資比例。

總體來說，各地籌資標準大致分為三類：承德、荊門、南通、青島以個人工資為依據確定籌資水平。寧波、上海、長春、成都、石河子按比例對居民醫療保險總額進行資金籌措;安慶、齊齊哈爾、上饒、廣州、重慶等市，雖然公布了籌資水平的暫行辦法，但具體內容和標準未展開說明。例如，廣州每人每年為130元，安慶和長春（居民）為每人每年30元。

吳海波、雷涵、李亞男、劉園園：《籌資、保障與運行：長期護理保險制度試點方案比較》，《保險理論與實踐》2017年第9期。各地籌資水平的詳細情況見表3。

（五）我國長期護理保險的籌資模式

總結我國目前的長期照護保險試點經驗，可以認為是傳統的現收現付制，大部分試點城市是依托醫療保險基金在支付長期護理保險費用，以收定支，市級統籌為主。長春市實行市級統籌，青島市和南通市也是市級統籌為主，上海市從2013年3個區6個街道發展到2014年6個區28個街道，最后到2016年的全市統籌。

《指導意見》第九條規定：“長期護理保險基金參照現行社會保險基金有關管理制度執行。基金單獨管理，專款專用”，這一規定與其他國家的政策有異曲同工之處。戴衛東：《長期護理保險的“中國方案”》，《湖南師范大學社會科學學報》2017年第3期。總結國際經驗，由醫療保險機構管理長期護理保險基金，能夠有效的節約管理成本，并提升管理效率。

四、完善我國長期護理保險籌資機制的對策思考

根據前文對于韓國籌資機制經驗的分析以及對我國目前長期照護保險試點經驗的總結，筆者從以下幾個方面提出相應的對策建議。

（一）明確籌資主體責任

從韓國和其他實行長期照護保險國家的經驗看，多數選擇了社會保險的籌資方式。因此，政府對長期照護保險負有一定的籌資責任，但并非全部責任，個人、社會也應該作為主體承擔相應的責任。本文認為社會長期護理保險制度的籌資主體應為承擔社會長期護理保險籌資責任的各個主體，既包括依法依規承擔社會長期護理保險制度供款責任的個人和組織，也包括依法、依規負責社會長期護理保險制度制定、政策運行、監督指導及財政支持的政府機構。

目前主管長期照護保險的政府機構是各市的人力資源社會保障部門，主管部門需要承擔其相應的籌資責任，主要工作是制定一套合理、高效的籌資機制并確定科學的籌資基數與比例。相應的由相關部門來配合工作，其中資金籌集具體實施由照護保險經辦機構完成，監管由財政部門完成。企業和個人有按時足額繳納長期照護保險費的責任。通過多元化的責任分擔，不僅能使需要長期護理服務的失能失智人員有充足和穩定的資金來源，而且也能使我國長期護理保險制度的籌資主體責任明確，做到風險共擔。

（二）建立多元主體支撐的籌資渠道

韓國長護保險籌資渠道主要來自政府、企業和雇員。結合我國的經濟發展情況、已有社會保險體制的運行情況以及現有長期護理保險試點的實施情況，筆者建議我國可以效仿韓國三方籌資，在政府、企業和雇員三個渠道的基礎上，適當發展公益基金、慈善項目等來增加長期護理保險的資金投入。

以目前的情況來看，現有的社會保險籌資水平已經給用人單位形成了一定規模的管理成本。為了緩解用人單位的資金壓力，同時保證制度的正常運轉，筆者建議：第一，提高籌資主體的積極性，制定相應的制度激勵個人及用人單位參保，并且適當調整社會保險的結構來補充長期護理保險費用。第二，充分利用現有的社會保險基金結余，補充作為長期護理保險的籌集資金。在不影響基本養老和醫療保險收支平衡的前提下，從其統籌及個人賬戶歷年結余基金中劃撥到長期護理保險制度基金中。第三，鼓勵社會參與籌資，充分發揮慈善機構、基金會等社會組織的作用。拓展可持續的籌資來源與籌資方式，例如醫療保險個人賬戶劃轉等方式。

（三）實施差異化費率的籌資方式

結合目前我國人口結構與老齡化現狀，我國長期護理服務存在供需不平衡的情況，同時社會保險參保人數和平均工資在持續波動中。因此，總結韓國典型經驗，我們可以嘗試實施長期照護保險浮動費率制，這樣便于相關部門及時依據長期照護保險基金運營情況進行費率的調整與完善。

同時，依照各地城鄉居民收入差異和需求結構，同一地區提供多層次的繳費費率層次。第一，城鎮職工和城鄉居民實行不同的繳費比例，城鎮職工繳費基數同其他社會保險的繳費基數按照稅前工資進行繳費，而其他參保人員則可根據自己的需要選擇合適的繳費檔位與繳費比例。第二，對城鄉居民中的特殊群體適當給予補助，對于農村的五保戶和城市中享受最低生活保障的居民，政府出資幫助其繳納保險費，對于退休人員可以由政府補貼一部分，同時從每月發放的養老金中劃撥一部分。

（四）科學厘定不宜過高的籌資水平

長期護理保險是我國搭建社會保險體系過程中的“最后一環”，但是其只是現有社會保險體系中的一部分。由于我國現有的社會保險體系比較完備，從某種程度上來看，政府、企業與個人已經承擔了一定比例的繳費，為了實現整體籌資水平的平衡，在涉及長期護理保險費率時要充分論證合理的社會保險繳費水平。因此，我國長期照護保險的繳費費率不宜過高。長期護理保險在籌資水平上，應該經過嚴格的精算定價。在精算的過程中不但要考慮個人可支配收入，還應考慮長期護理服務成本和費用上漲情況、長期護理發生情況、醫療保險基金使用情況以及長期護理保險經辦機構的合理利潤等因素。

根據韓國及發達國家的經驗，長期護理支出占GDP的比例相對均勻地分布在0.1%～2%。由此可見，長期護理保險制度基于平穩且不影響其他社會保險制度繳費的情況下，可以以1%左右的比例按照國家GDP水平進行單獨的資金籌措。借鑒國外經驗，我國長期護理保險費率可以設置在1%到2%之間，而繳費基準應該是被保險人的現有實際工資收入。

（五）選擇合理嚴謹的財務管理模式

目前我國現有的社會保險制度均采用繳費的籌措方式，因而作為國家第六種社會保險的長期護理保險也應該沿用這一籌措方式。另外，為了保證社會保險整體繳費水平的穩定，減輕各繳費主體的負擔，可以由醫療保險機構進行內部的賬戶結構調整，通過醫保結余基金劃撥的方式擴充長期護理保險建制初期所需的制度成本。而長期護理保險基金管理機構應與醫保管理機構保持一致，統一征收但分賬核算。

基于前文對韓國經驗的總結，我國長期護理保險的基金籌集應當實行現收現付的籌資方式。由于當前中國城鄉居民收入和地區經濟發展水平存在較大差異，可以采取“以支定收，略有結余”的原則。借鑒韓國典型做法，國家財政和地方財政需抽調部分的籌資金額作為調劑金，來彌補各個地區之間的資金運營不平衡情況，避免出現兩極分化的情況。

綜上所述，我國在制定長期護理保險籌資機制的過程中需要充分的學習和利用目前韓國在相關方面實踐總結的優秀成果。同時也要因地制宜，結合先行試點城市的長期護理保險籌資機制經驗，與已有的社會保障體系相銜接，繼續探索適合我國國情的長期護理保險籌資機制。