清潔供暖成本需分擔

文 本刊記者 陳向國

煤控研究項目散煤治理課題組出品的《中國散煤綜合治理調研報告2019》（以下簡稱“報告”）在8月底公布。報告說，過去兩年，重點區域清潔取暖突破1200萬戶，成效背后離不開強有力的財政支持。2019年，北方清潔取暖試點城市擴大到43個，中央財政獎補資金達152億元，過去三年累計投入351.2億元。為落實北方清潔取暖工作，在過去兩年里，地方財政投入遠超中央財政支出。2017-2018年，中央財政獎補資金合計達199.2億元，地方補貼資金合計為555.09億元，是中央財政資金的2.8倍。其中，2017年，北方清潔取暖試點城市合計12個，中央財政獎補資金投入60億元，12個城市地方政府共投入226.29億元（含省級補助資金），是中央財政資金的3.8倍；2018年，試點城市擴大到35個，中央財政獎補資金投入139.2億元，35個試點城市共投入328.8億元（含省級補助資金），是中央財政資金的2.36倍。報告指出，清潔取暖工作的推進嚴重依賴中央和地方政府補貼，持續的高額補貼政府將難以長時間持續。努力實現清潔取暖成本分擔是持續推進清潔取暖工作的應有之意。報告對成本分擔原則、分擔主體、如何建設成本分擔機制等內容進行了介紹。本刊對此進行不改原意的摘編，以饗讀者。

清潔取暖成本構成

報告指出，清潔取暖成本構成包括建設成本和使用成本。建設成本包括燃氣管網與電網等基礎設施建設成本、熱源與氣源等建設成本、居民取暖設備購置成本、居民實施建筑節能改造的成本支出。清潔取暖使用成本包括兩部分，一部分是散煤或秸稈等原取暖方式的取暖成本；另一部分是相比散煤或秸稈居民使用天然氣、電力以及可再生能源取暖額外支出的成本。

成本分擔原則及主體

報告指出，成本分擔原則包含四方面內容。一是受益原則。是指從清潔取暖改造中受益的主體，無論是間接受益還是直接受益者，都應分擔成本，并且需遵從受益越多，分擔越多的原則。二是公平原則。是指城市居民和農村居民有平等享有使用清潔能源的權利和供暖服務的權利。三是用戶承受能力原則。是指居民無論收入高低，都應該保證其能夠支付得起清潔取暖。四是資產所有權原則。是指項目建成或設備購置后，資產歸屬于誰，誰就主要承擔成本支出。

關于成本分擔主體，報告中說，“清潔取暖成本應在中央政府、地方政府、清潔取暖相關企業（城燃公司、地方電力公司、供暖公司等）以及居民消費者之間進行合理分擔。”具體如下。一是地方和中央共同承擔成本。供暖是直接面向基層、量大面廣、與當地居民生活密切相關，本應確定為地方的財政事權，然而改善空氣質量，推動農村能源革命，是中央政府啟動清潔取暖的初衷之一。一個城市推進清潔取暖改造不僅可以改善本地空氣質量，而且有助于改善區域空氣質量，清潔取暖改造行為具有明顯的效益外部性，清潔取暖改造的支出責任應由地方政府和中央政府共同承擔。二是居民應承擔能力范圍內的成本。“雖然清潔取暖改造居民的投入成本較大，但是相比原來散煤或秸稈取暖，清潔取暖更加方便、安全、衛生、省時省力，最重要的是改善室內空氣質量，減少污染物的暴露，有益于居民健康，因此居民消費者受益良多，按照成本分擔中的受益原則，居民應承擔經濟承受范圍內的清潔取暖改造成本和使用成本。三是清潔取暖實施執行企業要分利于民。清潔取暖改造項目往往具有自然壟斷性，特別是享受到城區特許經營權的燃氣公司以及地方電力公司，消費端市場風險小，在國家及地方政府大力實施清潔取暖改造中，企業享受到了市場需求帶來的經濟利益，因此，這些企業不僅要承擔其項目建設成本，還應受讓一部分經濟利益給居民消費者。

建立成本分擔機制

要實現成本分擔，就必須建立成本分擔機制。報告說，成本分擔機制就是將清潔取暖成本在政府（包括中央政府和地方政府）、企業（包括燃氣公司、電網公司）、消費者之間建立公平合理的分擔機制。主要包括建設成本分擔機制和使用成本分擔機制。

建設成本分擔機制包括，其一，燃氣管網屬于公共基礎設施，目前主要通過PPP模式或特許經營模式由企業承擔建設，雖然建設成本由政府轉嫁給企業來承擔，但是支出責任方仍應是政府。其二，電網建設高度集中化，主要由國家電網承擔，但目前大規模實施清潔取暖對電網建設需求的加快，電網公司投入力度有限，需要政府給予直接補貼。其三，清潔熱源以及氣源建設屬于市場化行為，建設成本應由企業承擔。對于技術推廣仍處于初始階段或商業模式不成熟的項目，政府為了激勵市場可給予一定的建設補貼。其四，居民取暖設備購置是在政府推進清潔取暖政策下居民被動的消費行為，若無政府推動，現階段絕大多數居民不會實施清潔取暖改造，因此政府應為居民取暖設備購置承擔部分支出補貼。其五，實施建筑節能改造有利于清潔取暖使用成本支出的降低，其成本分擔應對建筑節能改造程度不同做區別對待。對于實施簡易的建筑節能改造，如門窗密封、保溫簾等，成本支出較少，但卻能顯著改善房屋建筑能效性能，降低取暖使用成本支出，對于居民來說是有利的，則政府不應該承擔其改造成本，政府應該做的是建立示范樣板，做好宣傳和引導工作；對于建陽光棚、墻體保溫等成本較高的建筑節能改造，居民的收益低于成本增加，政府應該承擔部分建筑節能改造成本，承擔多少取決于居民未來節能的收益。

關于使用成本分擔機制，報告說，清潔取暖使用成本中，原取暖方式的取暖成本應由居民承擔，額外增加的成本應由政府、企業和居民共同承擔（目前主要由政府和居民承擔），即清潔取暖使用成本由政府、企業和居民共同承擔。報告舉例如下。比如，對于已實施“煤改電”或“煤改氣”居民的使用成本，財政補貼一部分，電網或燃氣公司承擔一部分，至于承擔比例，需分城市、分技術經過詳細經濟調研后確定。同時，為了彌補電網或燃氣公司的損失，政府部門給予電網或燃氣公司其他政策支持，例如：加大電力市場交易，優先支持棄風、棄光、棄水的電力上網，優先將低價電力售給“煤改電”項目，降低配電網購電成本，并優先將此低價電力銷售給“煤改電”配電網公司；給予企業間接補貼支持等。