2019年散煤治理難點解析

在過去的兩年里，我國散煤治理成效顯著，但挑戰猶存。報告對今年散煤治理難點進行了剖析。

其一，散煤治理工作缺乏統籌和協同性。報告說，在過去兩年，我國散煤治理的相關政策密集出臺，但在實際工作中，政策、方案之間的協調和統籌還有待加強，政策執行中各相關方的配合與協作有待進一步改善。主要包括以下兩方面。

一方面，國家層面橫向協同不足。北方地區冬季清潔取暖政策在國家層面主要涉及財政部、生態環境部、住房城鄉建設部、國家能源局等部門；工業散煤治理主要涉及工信部、生態環境部、國家能源局、國家發展改革委等部門。雖然各個部門的責任明確，但由于各部門政策出發點和著眼點不同，主要關注各自的部門任務，在政策制定和實施上缺乏統籌，部門之間缺乏有力的協作與配合。

另一方面，中央和地方縱向協同不足。目前，中央層面開展北方地區冬季清潔取暖試點工作的目標是盡快建立“企業為主、政府推動、居民可承受”的清潔取暖模式，為其他地區提供可復制、可推廣的范本，除個別試點城市積極探索創新模式，多數城市則以完成既定的任務目標為目標，層層加碼，基層落實難。此外，目標考核重“績”，不重“效”，欠缺因地制宜的模式落地和散煤治理成效可持續性方面的政策選擇。與中央目標缺乏協同性，不利于清潔取暖試點總體目標的實現。

還有，在政策執行和落地的過程中，散煤治理的復雜性決定了跨部門、跨行業、跨區域和跨領域協作的必要性。例如，民用散煤治理涉及清潔能源產供儲銷運規劃、時間規劃、區域規劃、市場化體系建設等多個方面。而農村地區的散煤治理不僅要解決農村清潔取暖問題，還要推動農村能源生產和消費革命。因此應該把農村能源系統建設放在重要位置，既要支撐農村經濟社會發展，還要與農村交通、運輸、通信、教育、醫療、養老等公共服務相協調。這樣的系統工作要求綜合規劃，統籌能源等基礎設施與社會公共服務設施的建設和投入。

據此，報告得出結論，“散煤治理需要高屋建瓴的政策統籌及實施機制和步驟，需要跨部門的協作聯動，以確保散煤治理工作健康有序地開展。清潔取暖是系統工程，需要上下聯動落實任務，國家部門做好頂層設計，指導推動；地方政府應在實地調研基礎上，因地制宜的制定實施方案，抓好落實；企業要承擔供暖責任主體，提供優質服務。”

同時，警惕民用散煤復燒，破解經濟成本痛點。2019年6月13日，生態環境部就2018～2019年秋冬季大氣污染綜合治理問題約談河北省保定、廊坊，河南省洛陽、安陽、濮陽，山西省晉中等六市政府，指出這些城市推進藍天保衛戰力度有所放松，部分重點任務沒有完成，部分措施出現反復，部分問題出現反彈，大氣污染治理工作滯后。其中廊坊和保定散煤復燒問題突出，保定市在2018～2019年采暖季出現了清潔取暖補助資金籌集不到位、管理不規范，劃撥不及時的情況，影響了群眾用氣用電取暖的積極性，已完成清潔化替代的村莊散煤復燃比例高達36.1%，大量散煤游離于監管之外。除約談城市外，其他部分城市也存在散煤復燒現象。2019年，煤控研究項目的地方合作伙伴開展了民用散煤治理的分析研究，這項研究覆蓋了河北、河南、山東和山西四個省份的八個城市，將這些城市居民清潔取暖分析報告簡稱為“四省八市民用散煤分析報告”。根據“四省八市民用散煤分析報告”，調研的四省八市中有3個城市存在不同程度的散煤復燒，其中散煤復燒比例最高的可達23%。

報告對散煤復燃原因做了詳細分析。報告說，散煤復燒受多方面因素影響，如局部地區、特定時段的清潔能源短供；受工期進度影響，改造項目在進入采暖季后尚未達到使用條件；居民的傳統觀念和取暖習慣等。在諸多因素中，本報告認為清潔取暖成本、實際支出水平與居民經濟承受能力之間的不平衡是關鍵。

根據“四省八市民用散煤分析報告”，在參與居民收入調研的1775個農村清潔取暖改造用戶中，居民收入小于5萬元的占比92%，其中收入小于3萬元的占比達47%。

目前，在北方清潔取暖試點城市中，農村居民人均可支配收入范圍是1.0～1.8萬元。借鑒英國燃料貧困定義，合理的燃料支出占比大約是5%，按三口之家計算，農村居民戶均供暖費用可承受范圍在1500～2700元/年之間。而居民的普遍支出意愿不超過2000元。根據“四省八市民用散煤分析報告”，參與此項調研的945戶“雙替代”居民中，32%的用戶實際支出（政府補貼后）超過2000元，其中30%的用戶實際支出在2000～5000元之間。

若不考慮當前的價格補貼，農村居民清潔取暖支出將普遍高于其可承受能力。實地調研結果顯示，有相當一部分村民表示取消價格補貼后將無力承擔清潔采暖費用，存在返燒煤的可能。由于發展水平和經濟條件的區域性差異，對于經濟收入較低的地區，散煤復燒的可能性就更大。

報告認為，破解經濟性難題是解決散煤復燒的關鍵，而建筑節能是提效降本的第一步。農村房屋多為農民自建，保溫隔熱性能差，若室內達到標準舒適溫度，單位建筑面積的采暖負荷是城鎮節能建筑的2～3倍。采暖用能直接關系到用能支出，據了解，北京市每戶農宅節能改造成本約8000元，可以實現降低取暖能耗50%以上。根據“四省八市民用散煤治理報告”，在含有建筑節能調研的1775份有效調研問卷中，農村清潔取暖改造用戶的建筑節能改造率僅為1%。農村建筑節能改造空間巨大，如果對已完成清潔取暖改造的用戶實施建筑節能改造，可以極大地減少能耗、降低成本、減少采取支出。

報告還指出，目前，北方清潔取暖工作嚴重依賴補貼，導致政府財政壓力持續增大。其中，地方配套中央補助壓力更大。因此，優化補貼政策并制定退出機制是當前的迫切任務。