從科學(xué)化精細(xì)化視角淺談高校預(yù)算編制

宋陶林

我國的預(yù)算管理制度是公共財政框架體系的重要組成部分，《預(yù)算法》實施以來，為規(guī)范預(yù)算編制、強化預(yù)算執(zhí)行、提高財政資金使用效率，從部門預(yù)算改革到實行國庫集中支付改革、再從政府收支分類改革到推進(jìn)預(yù)算績效改革，一個與建立公共財政要求相適應(yīng)的預(yù)算管理體制已基本建立，預(yù)算管理水平有了很大的提高，但預(yù)算管理體制改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在實踐中仍然存在一些亟待解決的問題。現(xiàn)結(jié)合高校預(yù)算管理實踐，從科學(xué)化精細(xì)化視角對當(dāng)前政策背景下的高校預(yù)算管理工作進(jìn)行探討。

一、科學(xué)化精細(xì)化管理的涵義認(rèn)識和在高校預(yù)算管理中的定位

（一）科學(xué)化精細(xì)化管理涵義認(rèn)識

財政部在《關(guān)于推進(jìn)財政科學(xué)化精細(xì)化管理的指導(dǎo)意見》中指出，財政的科學(xué)化精細(xì)化管理，要實事求是，從實際情況出發(fā)，對財政科學(xué)化精細(xì)化管理定義清晰，表述充分，但其表述在理論界卻不盡一致，在實際適用中存在一定程度的演變，有的學(xué)者認(rèn)為其是一種管理理念和管理技術(shù)，也有認(rèn)為是一種創(chuàng)新工具，還有學(xué)者認(rèn)為是一個過程。其科學(xué)化管理定義源于其指導(dǎo)思想即全面落實科學(xué)發(fā)展觀，引申在財政管理領(lǐng)域可概括為實事求是、依法理財、手段科學(xué)、管理先進(jìn)、注重實效，精細(xì)化管理是針對粗放式管理提出來的，是總結(jié)實踐經(jīng)驗的必然結(jié)論和財政改革的必由之路，可概括為程序規(guī)范、職責(zé)明確、技術(shù)先進(jìn)、精確細(xì)致、提高效能。推進(jìn)科學(xué)化精細(xì)化管理不但是一項復(fù)雜的工程，而且是一個有機整體，對科學(xué)化精細(xì)化管理的涵義理解和認(rèn)識必將是隨著社會的發(fā)展而趨向于多樣化和層次性。

（二）科學(xué)化精細(xì)化管理在高校預(yù)算管理中的定位

高校預(yù)算管理體系的形成和發(fā)展是與國家財政體制改革密切相關(guān)，隨著我國高校經(jīng)費及管理模式改革不斷深入和發(fā)展，預(yù)算管理已經(jīng)成為高校管理工作中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，作為基層部門的高校面臨著規(guī)模擴張、提高質(zhì)量投入與經(jīng)費短缺的矛盾以及在生均撥款體制下擴招沖動、辦學(xué)條件改善與政府政策的博弈，此時高校推進(jìn)預(yù)算科學(xué)化精細(xì)化管理，通過增收節(jié)支，挖掘潛力，改善高校預(yù)算管理，提高財政性資金使用效率，顯得尤為重要。預(yù)算在高校中是全校經(jīng)濟(jì)工作的指揮棒，在高校有限資源配置中處于主導(dǎo)地位，科學(xué)化精細(xì)化管理的推進(jìn)在高校預(yù)算管理中不但意味著預(yù)算管理舊有理念的轉(zhuǎn)變，并且要求在預(yù)算管理規(guī)章制度、預(yù)算管理體系、預(yù)算管理方法和管理手段也要進(jìn)行全方位的變革。因此，科學(xué)化精細(xì)化管理在高校預(yù)算管理中具有指導(dǎo)地位并且是貫穿始終的。

二、科學(xué)化精細(xì)化管理在高校預(yù)算編制中的應(yīng)用

（一）高校預(yù)算中推進(jìn)科學(xué)化精細(xì)化管理的雛形已形成，方法、手段、體系建設(shè)逐步完善，成效初步顯現(xiàn)。

1、采用“零基預(yù)算”編制高校預(yù)算，逐步改變傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長”編制模式。將高校所有收支統(tǒng)一納入到一本預(yù)算中反映，對上年基數(shù)不考慮，新編預(yù)算實行有增有減，增加多少預(yù)算或項目，有理由，多少有依據(jù)，符合國家政策和學(xué)校實際情況，以零基來編制下年年部門預(yù)算已成為趨勢，改善了預(yù)算資金管理粗放的狀況。

2、以定額指標(biāo)體系建設(shè)為基礎(chǔ)改進(jìn)基本支出預(yù)算編制，對項目進(jìn)行備選、淘汰、滾動提高項目庫科學(xué)性。基本支出、項目支出預(yù)算按經(jīng)濟(jì)科目、功能分類、支出類別進(jìn)行細(xì)編，使資金來源和支出方向更加清晰。同時建立并完善人員經(jīng)費和辦公經(jīng)費等基本支出涉及的定額體系，確?；局С霾涣羧笨?，打滿打足。加強部門預(yù)算中的項目庫管理，對高校各單位申報的預(yù)算項目按照一定的程序和層級進(jìn)行遴選、專家論證以及審核評價，嚴(yán)住項目入口關(guān)，穩(wěn)步提高年度預(yù)算資金配置的科學(xué)性，把每分錢花在刀刃上，努力提高教育經(jīng)費使用效益。

3、預(yù)算編制堅持日常與定期結(jié)合，理順預(yù)算管理層級，預(yù)算執(zhí)行更加有效，穩(wěn)步推進(jìn)高校預(yù)算績效評價工作。從原先的預(yù)算編報“三上三下”改變?yōu)轭A(yù)算準(zhǔn)備+“二上二下”，規(guī)范了預(yù)算編報的程序，增加了預(yù)算編報的靈活性，在一定程度上縮小了預(yù)算與實際情況的差異，通過主管部門對預(yù)算執(zhí)行實行日常化監(jiān)督規(guī)范以及指導(dǎo)高校的序時執(zhí)行，大大提高了預(yù)算執(zhí)行率。財政部門建立政府采購項目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度與項目資金安排進(jìn)行掛鉤，要求高校對所有項目進(jìn)行年度績自評并上報評價報告，推動高校建立績效評價體系和機制，進(jìn)一步提高了政府采購項目的預(yù)算執(zhí)行率，對財政資金及時發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)生良好的效果。

（二）科學(xué)化精細(xì)化管理在高校預(yù)算編制應(yīng)用路徑

1、夯實推進(jìn)全面預(yù)算的基礎(chǔ)，提高預(yù)算管理的精細(xì)化程度。現(xiàn)行部門預(yù)算在編制周期和方法中存在著預(yù)算涵蓋面不全，定額標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、定額體系涵蓋不全面等問題，導(dǎo)致發(fā)生收入不實、不全、不細(xì)等問題，為防止預(yù)算編制環(huán)節(jié)的簡單化、粗糙化進(jìn)而帶來各種后續(xù)問題，高校在部門預(yù)算管理中，必須建立相應(yīng)的機制，各單位各負(fù)其責(zé)，收支做到應(yīng)納盡納，同時需要調(diào)整擴大預(yù)算編制周期，增加中期預(yù)算編制環(huán)節(jié)，在上年年經(jīng)費決算編報完成后，開始下年度的預(yù)算編制工作。早編、早安排，對年度必須完成工作任務(wù)提前預(yù)算預(yù)估，留下充分空間和時間，這樣做，有利于提高高校部門預(yù)算編制的質(zhì)量，有利于推進(jìn)預(yù)算批復(fù)部門或機構(gòu)對部門預(yù)算的審查時的準(zhǔn)確度和時效性，保證預(yù)算資金分配的公平、公正、公開，更加提高預(yù)算編制的透明度。

2、進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，促進(jìn)依法理財，科學(xué)理財。修改與實際情況不配套的法律法規(guī)，提高高校部門預(yù)算的約束性和權(quán)威性。在高校預(yù)算決策機構(gòu)中，引進(jìn)第三方參與專業(yè)化評審，建立標(biāo)準(zhǔn)化的預(yù)算審核機制，做好事前的監(jiān)督。開展調(diào)研會商，建全完善預(yù)算管理辦法，對預(yù)算管理中涉及到經(jīng)濟(jì)責(zé)任和支出進(jìn)行進(jìn)行量化評價，建立科學(xué)的評價方法，定期對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行統(tǒng)計、觀測，實行預(yù)算全過程控制，改變重預(yù)算、輕執(zhí)行的預(yù)算管理理念。在預(yù)算執(zhí)行過程中，因各種原因造成預(yù)算下達(dá)后又提出新的項目需求，除高校教學(xué)科研等方面急需的情況，應(yīng)一律安排在下年度預(yù)算考慮，切實維護(hù)預(yù)算的剛性和嚴(yán)肅性。

3、盡快建立績效評價體系，以績效評價結(jié)果導(dǎo)向資源配置，提高高校資金使用效益。結(jié)合高校實際，廣泛宣傳績效預(yù)算實施的必然趨勢和發(fā)展?fàn)顩r，爭取高校財政資金項目使用人的績效預(yù)算的理解和支持配合。預(yù)算績效考評包括以下主要內(nèi)容：績效目標(biāo)的設(shè)立以及完成情況，資金的使用進(jìn)度和結(jié)余情況，項目資金使用中的財務(wù)管理情況，項目負(fù)責(zé)人為完成績效目標(biāo)采取的措施和努力的程度，績效目標(biāo)的產(chǎn)出和社會經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)等?？冃Э荚u實施應(yīng)按照規(guī)定的辦法，組織相關(guān)職能部門和學(xué)院進(jìn)行統(tǒng)一考評，可以采取定性和定量的辦法?？冃Э荚u的方法主要有：公眾評價法、因素分析法、比較法、成本效益分析法等多種方法相結(jié)合的方式。通過績效評價體系的建設(shè)和不斷充實完善，使績效預(yù)算深入人心，全員參與，真正樹立績效預(yù)算的權(quán)威性。

4、加快建設(shè)預(yù)算編制和管理信息化系統(tǒng)化進(jìn)程，進(jìn)一步提高預(yù)算信息質(zhì)量。高校應(yīng)不斷完善預(yù)算管理系統(tǒng)的信息化建設(shè)，結(jié)合編制和管理要求引入經(jīng)過認(rèn)證的財務(wù)信息應(yīng)用軟件，加強預(yù)算數(shù)據(jù)整合利用，并加強與校內(nèi)學(xué)生、人事、資產(chǎn)、基建等部門的協(xié)調(diào)，保持與上級主管部門、財政等部門的信息互動、數(shù)據(jù)共享，對預(yù)算數(shù)據(jù)實時動態(tài)調(diào)整，科學(xué)合理分析利用預(yù)算編制和管理中橫向和縱向數(shù)據(jù)，找出編制和管理的薄弱環(huán)節(jié)，及時掌握準(zhǔn)確有效的宏觀經(jīng)濟(jì)政策和相關(guān)依據(jù)，做好單位基礎(chǔ)信息資料的填報更新，為科學(xué)準(zhǔn)確做好高校預(yù)算編制管理做好基礎(chǔ)工作，增強預(yù)算信息的真實性、準(zhǔn)確性和可利用性。