城鄉建設用地增減掛鉤制度創新研究

徐松

摘? 要：近幾年，我國經濟水平逐漸提高，城鎮化水平也在不斷地發展，城鎮人口迅速增加，城鎮化的主要標志就是農村人口不斷減少，城鎮人口持續增加，同時這種情況也就代表著城鎮用地面積需求增大，農村用地面積需求在不斷變小。但是現階段，我國的城鎮化發展受到了一定的限制，由于城鄉二元分割和土地制度不夠完整導致農村人口在向城鎮轉移的過程中，農村用地的減少與城鎮用地的增多不平衡，也就是說農村用地形成了外擴內控的狀況，這種問題在一定程度上加劇了土地資源的浪費。要想更好地促進城鎮化發展，必須要對城鄉建設用地增減掛鉤制度創新進行相應的創新。該文通過對現階段城鄉建設用地增減掛鉤制度中存在的問題進行具體分析，探討出有效的創新制度方法。

關鍵詞：城鄉? 建設用地? 增減掛鉤制度? 創新方法

中圖分類號：F301 ? ?文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2019）09（a）-0231-02

1? 有關我國城鄉建設用地增減掛鉤制度的相關背景

1.1 我國土地利用現階段的狀況

目前為止，我國土地的現狀就是人口多但是用地面積少，由于我國是人口大國，所以人均用地面積非常小，僅僅1.38畝，距離世界水平還有很長一段的距離。同時現階段我國土地存在的最大的問題就是優質土地很少，后備土地資源非常缺乏，我國的土地墾殖率以及復種指數在國際方面都占據主要地位。總體來說，我國土地存在最重要的問題就是人口與土地面積之間的矛盾，并且現在可利用土地面積在不斷減小，土地沙化以及水土流失問題在不斷地影響著我國的土地利用率。因此要想有效地解決土地利用問題，需要不斷提高土地利用率，減少土地資源的浪費。在城鄉建設用地增加掛鉤制度方面，也要不斷地進行完善，減少土地資源的浪費，保障人均土地面積可以不斷提高[1]。

1.2 我國土地利用率非常低

現階段，我國面臨的土地利用問題十分嚴峻，主要就是土地資源利用率低以及人地之間的矛盾。要想解決我國土地利用效率低的問題，需要提高可用土地的面積，主要通過兩種途徑實現：第一，就是對城市用地進行更深一步的挖潛;第二，就是對農村用地進行進一步的開發利用。

兩種途徑相比較，對農村用地進一步的開發利用是現階段比較主要采取的手段。目前為止，我國城鎮化不斷地發展，城鎮建設對于土地資源有著更高的要求，在城鎮化發展的過程中需要投入大量的土地資源，并且在必要的時候還需要占據一些耕地。但是現在存在的問題就是，大量的土地資源因為鋪張浪費、建設用地不斷地擴張以及自然因素等原因不斷地在減少，這樣就會導致可用土地面積大大減少。所以現在我們要做的就是節約集約用地，其意義就在于在不影響我國城鎮化發展進程的前提下，不斷地提高土地資源利用率，盡可能地方土地都可以很好地被利用。通過一些制度，使得城鎮土地和農村用戶地盡可能保持平衡，這樣才可以促進城鎮化的發展。在我國的大部分地區中都普遍存在一個問題，就是當地過于保護經濟的發展，而忽視了對土地資源的保護，導致大量的土地資源被建設，減少了可用土地面積，使得土地資源利用率降低，因此在關注經濟發展的同時，還需要關注土地資源的相關管理[2]。

2? 城鄉建設用地增減掛鉤制度創新的有效方法

2.1 有關城鄉建設用地增減掛鉤制度的創新思路

現階段，我國的掛鉤制度存在的問題就是運行成本以及交易成本高，在對掛鉤指標進行使用時，指標配置的優勢不足，導致指標的使用并不能夠帶來很大的經濟效益。因此城鄉建設用地增減掛鉤制度的創新思路應該著手于減少制度的運行成本以及交易成本，提高掛鉤指標的經濟效益。對于掛鉤制度創新的要求主要分為3個方面：（1）要嚴格規范指標生產，堅決不允許項目的整拆以及整建。利用土地制度來讓農村居民對閑置的土地好好利用，提高土地利用效率。盡可能地將拆舊建新的成本降低，前提是要保障工程的質量。（2）致力于解決掛鉤跨區配置，意思就是促進區域間的合作交流，有效地保障掛鉤指標的供給以及需求。（3）盡可能將掛鉤制度進行改善，在土地制度的幫助下，來對農村建設用地退出程序以及補償資金的支付等[3]。

2.2 有關制度創新的有效措施

2.2.1 建立閑置宅基地退出機制

此機制對掛鉤拆舊進行嚴格的把關，不允許整拆整建的現象出現，并且要時刻以農民的利益為主，不能夠以任何的理由損害農民的利益。在進行掛鉤拆舊時，需要利用說服的方式進行，盡量以鼓勵以及引導的方式來進行，不能以強迫的方式，迫使農民同意拆遷。目前為止，我國很多的地方存在空心村的問題，也就是村里面的人幾乎都遷移到了城鎮，村里面的土地沒有進行相應的管理，在一定程度上造成了嚴重的土地浪費。因此對于這樣的閑宅要進行相應的處理，閑宅可以重新改為耕地，或是為城鎮化發展提供土地資源，總之就是要將閑宅充分利用起來，盡可能地保障閑宅不被浪費。并且這種方式還可以很好地降低掛鉤制度運行的成本以及交易成本。這種方法具有很大的潛力。同時對于一戶多宅的村民進行相應的指導，盡可能地使其閑置的土地房屋進行相應的改變，實現零拆整用，這樣還可以很好地降低交易成本，提高掛鉤指標的經濟效益。建立閑置宅基地退出機制的關鍵就在于對閑宅進行充分利用，但是需要注意的就是與村民之間的有效溝通，使得村民自愿提供閑宅進行相應的改造，提高土地的利用效率，杜絕強迫村民的現象出現[4]。

2.2.2 建立掛鉤指標的交易制度

現在的掛鉤制度中的掛鉤指標模式太過僵化，造成了掛鉤指標的經濟效益非常低。但是掛鉤交易就可以有效解決這一個問題，減少掛鉤指標供需不匹配以及資金緊缺方面的問題。掛鉤指標供給一方可以通過提前將掛鉤指標進行發放來提高掛鉤指標的經濟效益，同時還可以將資金準備充足，減少掛鉤財政方面的風險。掛鉤指標需求的一方可以通過掛鉤指標交易獲得土地重建的權利，從而進一步促進城鎮化的發展。現在，大部分的地區在建立掛鉤指標的交易制度方面有了很大的成效，其關鍵就是對掛鉤指標進行合理的分配，保障掛鉤指標可以實現其最大經濟效益，更好地促進城鎮化的發展，實現城鄉土地掛鉤制度的創新[5]。

3? 結語

目前為止，我國城鎮化發展迅速，城鎮人口也在不斷增加，所以人口和用地面積方面就會存在一定的矛盾，也就是城鎮用地面積的增加和農村用地面積的減少不平衡，這就會大大減緩城鎮化的發展。因此需要將城鄉建設用地增減掛鉤制度進行相應的創新。創新的思路就是要減少掛鉤制度的運行成本以及經濟成本、提高掛鉤指標的經濟效益，通過這兩個方面來完善掛鉤制度，主要方法是建立閑置宅基地退出機制、建立掛鉤指標的交易制度。提高土地資源利用率，降低土地資源，促進城鎮化更好地發展。

參考文獻

[1] 李占軍，范之安，高明秀.掛鉤政策下農村居民點整理模式與對策研究——以山東省泰安市為例[J].山東農業大學學報：社會科學版，2007（1）：32-36.

[2] 甘立彩，周寶同.基于“掛鉤”下的農村建設用地整理效益分析——以江蘇省太倉市為例[J].鄉鎮經濟，2008（10）：42-45，73.

[3] 周小平.“掛鉤”專項規劃的幾個問題[J].中國土地，2009（12）：54.

[4] 周小平，黃蕾，谷曉坤.城鄉建設用地增減掛鉤規劃方法及實證[J].中國人口·資源與環境，2010（10）：79-85.

[5] 張宇，歐名豪，張全景.掛鉤，該怎么掛——對城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤政策的思考[J].中國土地，2006（3）：23-24.