社區治理政策的工具偏好及優化路徑

[摘要]良好的社區治理需要把握多元政策的工具特征，科學合理地選用政策工具，以使政策工具合力促成社區治理的創新選擇。本文以代表性較強的六項社區治理政策文本作為研究對象，運用內容分析的研究方法，從政策工具類型和社區治理主體兩個維度擬建構政策二維分析框架。研究力求揭示我國在社區治理政策工具選擇上的規律和偏好，以及存在的問題和不足，并提出相應的優化路徑。

[關鍵詞]社區治理;內容分析法;政策工具;政策偏好

[中圖分類號]D669? ? ? [文獻標識碼]A? [文章編號]1009—0274（2019）05—0073—07

[作者簡介]王伽碩，男，中央民族大學管理學院碩士研究生，研究方向：社區治理理論與實踐。

一、引言

習近平總書記在中國共產黨第十九次全國代表大會上特別強調全面深化改革總目標是完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和國家治理能力現代化。社區治理屬于微觀層面上的社會治理，是構建現代化國家治理大廈的基石，是改善人民群眾生活水平，提升社區居民幸福感的關鍵場域。和諧穩定、功能完善、服務健全的現代化社區，不僅是社會的穩壓器，還是促進經濟社會發展的強大動力引擎，更是黨執政根基穩固的“壓艙石”。習近平總書記曾用“基礎不牢，地動山搖”這樣的話語來形容社區治理的重大意義，因此，改善社區治理是國家治理能力提升和治理格局優化，促進國家治理體系現代化的重要路徑。然而，目前學術界關于社區治理政策的研究還比較少，可資借鑒的經驗十分缺乏，這與時代的要求極不相稱。因此，本文在探索的基礎上構建社區治理政策的二維分析框架，對目前我國社區治理政策工具的選擇和建構進行量化研究，以期為社區治理的發展提供借鑒。

“工欲善其事，必先利其器”，政策工具是政府達成其施政目標的途徑和手段，是解決社會問題的利劍，社區治理體系的現代化離不開政策工具的合理運用。每種政策工具都有其特定的適用范圍，只有在最優地運用情境下才能充分發揮其效能。因此，高效合理的政策工具的選擇要做到有的放矢，不僅要深刻分析問題特性，綜合考量各種情境要素，還要準確把握不同類型政策工具的優缺點以及適用范圍。[1]關于政策工具類型分類的理論有很多，本文傾向于麥克唐納爾和艾莫爾將社區治理政策工具劃分為命令性工具、報酬工具、職能拓展工具、權威重組工具、勸告與勸誘等五類的觀點。本文將與社區治理黨組織、政府部門、社區居民、社區自治組織、社區社會組織、駐區單位等與社區治理聯系最為密切的治理主體作為分析對象，基于政策工具和治理主體兩個維度構建二維分析框架，對選取的具有代表性的六個社區治理政策文本采用內容分析法進行認真梳理，按照政策文本編碼—具體條款—章節的樣式進行編碼，從而定義分析單元，然后挑選出契合社區治理二維分析框架的政策文本進行頻數統計，最后對政策樣本進行量化研究和數據分析，從而更好地展現我國社區治理政策選擇的偏好和政策工具選擇方面存在的問題和缺陷，并提出相應的優化建議。

二、研究方法與樣本選擇

（一）研究方法

本文采用的內容分析法，興起于20世紀四五十年代，隨著科學技術的發展，其應用范圍逐漸擴大，特別是在管理學領域有著極強的應用性，內容分析法是實現了將定量和定性研究緊密結合的分析方法。[2]此方法可以將用非數量表示的文字性政策文本用直觀的數據表達，這可以在一定程度上消除不同主體對以文字為主要內容的主觀性解讀，相比于定性研究更加具有客觀性以及更能從本質的層面把握問題的精髓。內容分析法沿著提出假設、確定研究樣本、建構分析框架、定義分析單元、定量處理與計算等五個步驟依次展開。

（二）樣本選擇

我國社區治理的政策，法律和規范的數量非常多，為了使研究結果更具可信性和普遍的指導意義，本文以權威性、適切性、相關性三個原則為標準對社區治理政策文本進行遴選。筆者從“北大法寶”網站以及中央和國務院各部委門戶網站整理出近三十年來中國關于社區治理的政策文本，然后挑選具有較強公信力的中央和國務院及其直屬機構制定的法律法規、意見、通知和公告等，并依據與社區治理密切相關的原則，進一步篩選出時代特點鮮明、覆蓋領域廣泛、涉及社區治理主體多元的政策文本。根據以上思路，本文最終確定六項代表性較強的社區治理政策文本作為分析樣本。以政策文本頒布時間的先后作為排序標準制作表格，如表1所示：

三、分析框架構建：政策工具—社區治理主體二維分析框架

社會問題的復雜性和主體多元性決定了單一政策工具類型的政策設計已經難以適應當今多變的社會環境。因此，針對特定社會問題的政策設計就需要多種政策工具的合理搭配。[3]同時由于不同的政策工具類型都有其特定適用主體及最佳運用情境，所以，在進行政策建構時不僅要考慮政策的特性，政策資源和政策環境，更離不開對被規制對象的考量，能否針對特定的政策客體選擇最適用的政策工具決定了一項政策效用發揮是否最優化。[4]本文采用的政策工具和社區治理主體（政策規制對象）二維分析框架對我國社區治理分析更具全面性與科學性。

（一）X維度：基于政策工具維度

對于政策工具類型的分類，學界可謂是眾說紛紜。本文在結合自身研究需要的基礎上采用美國學者麥克唐納爾和埃爾莫爾的關于政策工具分類的標準，將社區治理政策工具分為以下五種類型：命令、報酬、職能拓展、權威重組、勸告與勸誘。[5]

第一，命令型社區治理政策工具。命令型政策工具依靠強制性的合法權威制定，要求政策規制對象無條件服從。其主要由規則和罰則兩部分組成，規則具體指政策客體所必須采取的行為，是政策客體行動的指南，罰則是當違反規則時相應的懲罰措施。命令型政策工具的常見的表現形式是“決定”“意見”和“通知”等，其最優運用情境是政策主體和客體對政策目標都有明確一致的認知并且彼此之間預期行為差異小、利益高度契合、協作與配合良好。這種政策工具見效快、效率高、成本低，往往可以在短時間內收獲良好的效果，其缺點是缺乏可持續性，而且容易挫傷政策執行機構的積極性，造成上下關系的緊張。

第二，報酬型社區治理政策工具。這種政策工具是對相關資源和利益的重新分配，基于“經濟人理性”通過給予政策執行主體一定的物質、金錢、人力、政策等方面的補助作為誘因以激勵其更有效地執行政策。它的最優運用情境是激勵手段的使用能夠在很大程度上確保政策規制主體做出其被期望的回應，它的優點在于能有效調動政策執行主體的積極性，可以一定程度上避免命令型政策工具帶來的敵對緊張關系，其缺點是必須以相關資源為代價，成本往往較高。[6]

第三，職能拓展型社區治理政策工具。職能拓展型政策工具著眼于長遠的戰略性投資，主要是為了提升政策執行主體的政策執行能力，這種政策工具周期長、見效慢，但具有可持續性，從長遠角度看能夠得到良好的效果，其主要作用形式是對相關人員開展旨在提升其能力的技能培訓和教育。

第四，權威重組型社區治理政策工具。這種政策工具是指在個體和機構之間進行權威的轉移和重組，是對政策執行資源和權利的再分配。最適合于現有政策執行機構和人員缺乏動力、對變革反應冷淡、甚至反對和抵制政策，主要表現形式是對現有的體制機制進行調整和變革，以建立一種長遠的可持續體制機制。[7]

第五，勸告或勸誘型社區治理政策工具。這種政策工具釋放某種信息和信號，通過象征或比喻賦予特定事物以重大意義從而鼓勵人們按照特定價值采取行動。其特點是具有很強的勸說性，最佳運用情境是相關政策對象對所倡導的價值做出積極的回應，缺點是容易造成信息的失真從而偏離政策本質。

（二）Y維度：基于社區治理主體維度

我們將社區治理政策執行的主體劃分為黨組織、政府部門、社區居民、社區自治組織、社區社會組織、駐區單位、營利組織等七大類。不同的社區治理主體參與社區治理的角度和形式各有不同，參與的程度也不盡相同，這就意味著不同的社區治理政策工具在不同的社區治理主體作用下所產生的效果和影響也會迥然不同。為了對現行的社區治理政策進行更加深刻、更加全面和科學的分析，非常有必要引入社區治理主體維度，并將其定義為Y維度以便于更好的探究不同的政策主體在不同政策工具作用下的關系（如圖1所示）。

黨組織：社區治理主體中的黨組織指的是街道層面的黨工委以及居委會轄區內的基層黨組織，它采用組織整合的手段對于社區治理全過程進行滲透，把控著宏觀社區治理方向。

政府部門：城市社區治理中的政府部門是與社區聯系最為緊密的街道辦事處及其在社區治理過程中扮演著重要角色的相關政府職能部門，政府作為社區治理的召集人和發起者，通過制定社區發展規劃以及社區治理相關的政策和法律法規引領著社區治理的方向。

社區居民：社區居民是社區治理的主體，優化社區治理的出發點和落腳點是要為社區居民謀幸福。因此，社區居民要樹立主人翁意識，積極通過各種合法途徑參與到社區治理的過程中，為社區治理注入源動力。

社區自治組織：社區自治組織主要包含社區居委會和業主委員會兩大類。社區居委會作為基層群眾性自治組織是社區治理的關鍵依托，既要積極貫徹落實黨和國家的方針政策，又要充分發揮其自治職能，組織居民開展豐富多樣的自治活動以激發社區居民參與社區治理的熱情，從而培育和提升社區居民的公民意識。這里的業主委員會主要是由社區居民自己推選出的代表組成的，以保障居民自身權益為宗旨的自治組織。

社區社會組織：社會組織是指以社區為活動范圍，將服務社區居民作為宗旨的公益性、服務性組織，它是社區治理的能動力量。主要是以趣緣為連接紐帶，將愛好相同、感情相近的人聚集在一起開展活動，既包括與社區居民生活息息相關的文體娛樂型組織，還包括為社區居民提供各種服務的志愿性組織。

駐區單位：駐區單位指的是社區管轄范圍內的諸如國有企業、公立醫院、高等院校等在內的各種事業單位和行政性組織。駐區單位所具備的資金、人才、場地等方面的獨特優勢可以彌補社區治理資源不足的缺陷，在社區治理中發揮的作用舉足輕重。

營利組織：營利組織指的是在社區內活動的，為社區居民提供有償服務而獲利的組織。主要由兩部分組成，一類是規模較小、個體經營為主的提供便民服務的組織，這類組織的數量較多，例如分布在社區中的便民超市、理發店、澡堂等。盡管這些組織規模很小，但是卻關系到社區居民的衣食住行，可以說社區治理過程中必不可少的力量。另一類就是分布在社區范圍內的各種現代企業和公司。

四、文本單元編碼與政策文本量化分析

（一）社區治理政策文本編碼

本文以六個社區治理政策文件為研究對象，將社區治理政策文本中意思表達完整的政策條款作為分析單元。按照政策文本編號—章節—具體條款的格式進行編碼，將不可細分原則作為分類標準，從社區治理政策工具二維分析框架角度出發對社區治理政策文本進行歸類，最終形成如表2所示的編碼表。[8]

（二）政策文本量化分析

對于符合政策工具—治理主體價值二維分析框架的政策編碼歸入分析框架中進行頻數統計，統計結果如表3所示。

1.社區治理政策工具維度分析。表3和圖2分別反映了各類社區治理政策工具的頻數分布和比例分布，可以看到我國社區治理中以命令型政策工具為主，使用頻次為293，占比高達63.4%，這說明長期以來政府主要使用命令這一政策工具來推動社區治理的發展。使用較少的是勸告和勸誘工具，文本編碼統計頻數是71，占比僅為15.4%。使用最少的是職能拓展工具，出現頻次僅為9，占比為1.9%，這充分表明我國社區治理政策工具選用只追求短期效果而忽視了長遠效應的考慮。[9]報酬政策工具文本編碼統計頻數是35，占比為7.6%，報酬與職能拓展工具比例之和還不足10%，還不及命令工具所占比例的1/6，充分反映出我國社區治理政策工具選擇的失衡。勸告和勸誘與權威重組政策工具比例分別為15.4%、11.7%，兩者使用頻率相差不大。

考慮到分析的全面性，本文從時間序列角度對各類社區治理政策工具在六份政策文本中具體分布情況進行整理研究，如表4所示。

通過對比分析我們發現，在1989—2017年以來的政策文本中，命令型工具在社區治理政策體系中一直處于絕對主導地位，分別達到32、30、49、49、43、90，命令型政策工具在歷年政策文本所包含的政策工具中所占比例均為最高，依次是74.4%、42.2%、62.8%、56.3%、81.8%、71.4%，始終居高不下，可以清楚看到我國改善社區治理狀況的堅定決心。另外，報酬工具使用頻率有一定起伏且總體偏低。職能拓展工具波動很小，且使用頻次最低。勸告與勸誘政策工具歷年來所占比重分別為25.6%、15.5%、26.9%、17.2%、13.2%、4.8%，在各類政策工具使用比例中處于中間水平并呈現出下降的態勢。權威重組工具使用比例總體呈上升趨勢，可能與近年來城市社區基礎設施建設逐漸完善，社區治理的重心日益轉向社區治理體制機制的完善有關。

2.社區治理主體維度分析?？紤]社區治理主體維度影響因素，可以得到政策工具—治理主體二維分析框架下的社區治理政策工具選擇頻數分布，如表5所示。

由上表可以看出，在社區治理主體維度上，社區治理政策工具對社區治理的七大主體均有涉及，但是各個主體所占的比重又極不均衡。政府所占比例為60.4%，遠遠高于其他治理主體。社區社會組織和駐區單位以及營利組織三者最少，它們的總和還不到10%。社區居民作為社區治理的主體，其所占比重僅僅為8.4%，對于社區治理的參與相當不充分。另外，在社區治理中基層黨組織所占比重僅為10.6%，遠低于政府所占比重。作為社區主要自治組織的居委會和業主委員會，其所占比例僅為8.4%，如此低的參與比重與其在社區治理中所蘊含的強大的組織動員力量太不相當。綜合來看，在社區治理過程中政府所占的比重過大，對于黨組織、社區居民及社區社會所蘊含的巨大能量沒有充分挖掘和利用，目前社區治理在基層黨組織領導核心作用充分發揮，以及對鼓勵公民和社會力量積極參與社區治理過程方面的認識還很不到位，這就為社區治理政策工具結構的進一步優化，社區治理效能的提升提供了廣泛的思考空間。

四、研究結論與政策建議

（一）研究結論

從社區治理政策工具視角看：第一，政策工具類型的選擇已經呈現多樣化狀態，只是各政策工具間有機的組合與配置還比較缺乏。我國社區治理政策對于各種政策工具類型均有涉及，但存在著政策工具間的搭配嚴重不協調的問題。我國社區治理政策文本中的政策條款絕大部分是命令型工具（63.4%），這表明我國政府對社區治理的重視程度，另外也揭露了社區治理政策工具結構的嚴重的不合理性。政府慣于使用的層級式強制性命令，隨著經濟社會的發展其弊端日益顯露，盡管它具有見效快，成本低，便于控制的優勢，但其具有的強制特性也非常容易使政策主體和客體之間產生矛盾，甚至引起政策執行機構和目標群體變相的抵制政策，使政策執行效果大打折扣，而且這種政策工具短期內迅速取得的效果往往缺乏可持續性，不能從根本上解決問題。[10]

第二，社區治理政策工具選擇缺乏長遠考量，存在短視性。職能拓展工具著眼于長期的戰略性投資，旨在從根本上提升政策執行主體的政策執行能力，權威重組工具考慮的是體制機制層面的變革和完善，二者都著眼于根本和長遠的效益。但是通過對社區治理政策文本的分析我們發現在當前的社區治理中政府偏愛命令這種“短、平、快”的政策工具，而對于著眼于長遠和根本的職能拓展和權威重組工具比較忽視。職能拓展工具使用頻次僅為9，所占比重僅1.9%，權威重組政策工具比例也僅為11.7%，兩者比例之和還不及命令型工具的1/3。這充分說明我國社區治理政策工具選擇偏重于短期效益，嚴重忽視長遠發展目標，從而使社區治理短時間內成效顯著，但并未形成良好的運作機制，社區治理水平很難有質的提升。

從社區治理主體維度來看：第一，社區治理已經形成了主體多元化的基本態勢，但是不同主體間的參與比例失衡嚴重。對我國社區治理政策文本進行梳理可以發現，當前我國社區治理覆蓋了黨組織、政府、社區居民、社區自治組織、社區社會組織、駐區單位、營利組織等七大主體，這表明經過多年的培育和發展多元化的社區治理格局的雛形已經出現。

第二，社區治理各主體參與程度嚴重失衡。從前文的分析我們清楚看到，政府在社區治理主體中所占比重高達60.4%，遠遠高于其他治理主體。根深蒂固的“官本位”思想在國民頭腦中形成的烙印短時間內很難消除，人們習慣于事事依賴政府，政府包辦一切也被視為理所應當。政府所占比例如此之高會嚴重擠壓其他社區治理主體活動和職能發揮的空間?，F代化的社區治理應該更多的吸取社區社會組織、駐區單位、營利組織這些重要的社會力量，但是這三者目前在社區治理主體中所占比重非常低，比例之和還不足10%，這種狀況與現代化社區治理的要求相距甚遠。社區居民在社區治理主體中所占比重僅為11.1%，這意味著我們一直提倡和宣揚的社區居民應作為社區治理的主體也僅僅只是停留在理論層面上，根本沒有落實到位，在現實的社區治理過程中遠遠沒有達到真正主體該發揮的作用。此外，黨組織所占比重僅為10.6%，這一比例與其社區治理領導核心的地位極不相稱，黨組織在社區治理中發揮的作用應該進一步增強?？傮w來看，當前我國的社區治理過度依賴政府的行政力量，公民和社會力量嚴重不足。

（二）政策建議

對于6份政策文本的量化研究不能展現我國社區治理政策的全貌，但上述研究還是可以反映出我國社區治理政策存在的一些顯著問題。通過對這些問題的反思并結合當前我國社區治理的實際特提出幾點政策建議，為增強社區治理政策工具組合的科學性，促進社區多元化治理格局的形成提供借鑒。

1.精準界定社區治理的科學內涵，為優化社區治理格局提供理論支持。實踐層面的突破離不開科學理論的指導，那么改善社區治理關鍵就要正本清源，培育科學的理念?！爸卫怼边@一概念與“統治”和“管理”有質的差別，它沒有特定的中心，其強調的是公共的和私人的多元主體之間的一種基于平等協商基礎上的互動與共治。那么，社區治理，應該是多元治理主體在平等協商基礎上的相互協作，形成多元主體的協同治理格局，而不是政府的“一枝獨秀”。另外，基于構建“小政府、大社會”的考量，社區治理也應當弱化政府的行政力量的干預，為居民和社會力量的充分發揮提供空間。

2.加快社區治理立法，為社區治理政策執行提供保障。自1980年社區治理正式興起以來，中共中央和國務院相關部委以及地方各級政府陸續出臺了大量社區治理法律政策文本，然而隨著經濟社會的快速發展以及社區治理水平的迅速提升，原有的法律政策文本在快速的時代發展面前明顯力不從心了。以習近平總書記為核心的黨中央對社區治理工作高度重視，并陸續作出了一系列重大戰略部署，這就為推動社區治理立法工作提供了良好契機。因此，我們應該充分把握這一有利時機順勢而為，從當前社區立法滯后的實際情況，抓緊出臺相關的社區治理法律條例，進一步完善社區治理的法律體系，爭取開創社區治理工作的新局面。

3.優化政策工具結構，發揮社區治理政策工具間的合力。從前面的政策文本分析可以看到命令型政策工具使用過溢，只有各類政策工具的相互協調配合才能為社區治理的可持續發展提供保障。因此，未來在社區治理政策工具選擇時，要把短期目標和長遠效應有機地結合起來，不能過分依賴于短期效果明顯而忽視長遠效益的命令型工具，應當多使用職能拓展這種著眼于根本，謀劃于長遠的政策工具，同時應該多使用權威重組型工具，建立完善的社區治理運作機制，還應該配套使用報酬型工具以更好地調動政策執行主體的積極性，還可以通過勸告和勸誘型工具營造良好的輿論環境，減少政策執行的阻力。[11]應該進一步提高社區治理政策工具運用的綜合化程度，增強社區治理政策工具之間的互補性，使政策工具間的配合達到優化協調的良好狀態。

4.優化社區治理主體結構，建立多主體協同機制。雖然我國社區治理主體多元化的局面已經基本成形，但是社區治理主體結構卻存在嚴重的失衡。一方面是政府參與過度，公民和社會力量參與不足;另一方面是社區治理各主體相互之間處于總體分散、局部協作的關系狀態，不同主體之間的協作性差。針對這種情況首先應該理順社區治理各個主體間的責權利關系，政府需要加快轉變職能，在社區治理中要逐步收縮權力，縮減活動范圍為其他治理主體騰出更為廣闊的參與空間。社區居民作為推動社區發展的內生性力量，社區治理向現代化的轉型離不開他們的主動參與，因此居委會要通過積極開展豐富多彩的自治活動，充分調動社區居民參與社區治理的熱情和積極性，引導居民為社區治理貢獻自己的力量。此外，還要重視增強駐區單位、營利組織等社會性力量在提供資源支持、增添社區發展活力方面所具有的重要作用。同時，要始終保持基層黨組織在社區治理過程中充分發揮統籌全局，協調各方的領導核心作用，保障社區治理沿著正確的方向前進。最后，多元社區治理主體之間要理順各自的職權關系，加強合作，構建互利互信的良性合作機制，形成社區多元主體協同治理機制。

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責任編輯：楊建平