勞動仲裁社會化SWOT分析

賓雪花 陳光海 蔣學雷

[摘要]SWOT分析方法是一種能夠摒除人為主觀因素，客觀反映事物發展優劣性的客觀分析方法，通過將其運用到勞動仲裁社會化課題研究中，借助溫州高教園區派出庭為樣本，分析勞動仲裁社會化優劣勢，機遇及威脅，為進一步促進勞動仲裁社會化實踐和發展提供實證經驗。

[關鍵詞]勞動仲裁社會化;SWOT分析;高教園區派出庭

[中圖分類號]D925.114 [文獻標識碼]A [文章編號]1009—0274（2019）05—0109—05

[作者簡介]賓雪花，溫州大學法學院副教授，法學博士，碩士生導師，溫州市甌海區勞動人事爭議仲裁委員會高教園區派出庭仲裁員，新西蘭奧塔格大學法學院訪問學者，溫州市政府行政規范性文件審查專家、市政府立法專家;陳光海，男，溫州市甌海區人事勞動爭議仲裁院院長;蔣學雷，男，新疆石河子市法院法官。

黨的十八屆三中全會報告提出“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。自此，政府的一部分職能通過社會購買方式開始向“社會化”轉變。比如環保政府機構向民間環保組織購買服務實現環境保護和管理職能。2017年4月1日，為貫徹落實中辦、國辦《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》（以下簡稱《意見》），進一步加強勞動人事爭議調解仲裁、完善勞動人事關系矛盾糾紛多元處理機制，人社部會同中央綜治辦等國家八部門制定和印發了《關于進一步加強勞動人事爭議調解仲裁完善多元處理機制的意見》。其中《意見》第六部分強化基礎保障機制中，明確提出通過政府購買服務、調劑事業單位編制等方式，來解決勞動爭議糾紛，由此各地進行了紅紅火火的“勞動爭議處理社會化”探索和實踐。因此，研究勞動仲裁社會化具有一定實踐意義。溫州市甌海區勞動人事爭議仲裁委員會高教園區派出庭（以下簡稱“高教園區派出庭”）正是勞動仲裁社會化的一種表現，它于2016年9月28日以溫州市甌海區勞動人事爭議仲裁委員會通過政府購買服務的方式，與溫州大學法政學院合作創立。社會化形式的高教園區派出庭，不僅在國家八部委意見出臺之前即成立，在全省乃至全國都屬首創。本文選擇高教園區派出庭作為實證樣本，運用經濟學SWOT范式予以經濟分析。

一、優勢分析（Strengths）

（一）充分利用、整合高校優秀的法務人才

溫州市甌海區勞動人事爭議仲裁委員會在高教園區派出庭成立前五年的年均收案數為532.8件，編制僅為三人，包括立案接待、調解、送達、庭審記錄、裁決、歸檔，以及其他事務性工作，案多人少矛盾極其突出。為了便于用人單位和勞動者就近解決勞動人事爭議，2016年9月28日，溫州市甌海區勞動人事爭議仲裁委員會整合溫州市各高校優秀法律人才，在溫州大學法政學院設立高教園區派出庭。高教園區派出庭的仲裁員主要由溫州大學、溫州大學甌江學院、溫州醫科大學、溫州職業技術學院等法學專業教師組成，派出庭的運行完全以上述社會化的兼職仲裁員為主。

派出庭已聘任的17名仲裁員全都具有研究生以上學歷，其中博士9名，高級職稱7名，12名成員具有名牌大學法學博士學位和大學法學教授職稱。通過整合高校優秀的法務人員，有效地利用這些畢業于名牌大學法學院的人才資源，突破了現有編制有限與預算控制的困境，有效解決了勞動人事爭議仲裁長期存在的案多人少的矛盾。高教園區派出庭的仲裁員都是高素質的法律人才，都為高校教師，全部獲得法學碩士以上學位，且大多數均已通過國家司法考試，持有律師執業證書，具有相當的司法實踐經驗。這些仲裁員曾經受過系統的法學思維和法學精神的培養，天然的擁有中立的法律思維，且因本身有一份事業單位的工資，不容易被各種勢力和誘惑所腐蝕，更具公正性。由于是高校教師的身份，其公信力更容易獲得勞動者和用人單位的認可，在心理上更愿意聽從高教園區派出庭仲裁員的調解建議。從效果來看，高教園區派出庭成立當年的案件調解率為91%，第二年的調解率為85%，這些數據均體現出了用工雙方對高教園區派出庭仲裁員的認可度，而且這種方式能夠從源頭上化解矛盾。高教園區派出庭在審理、裁決案件過程中，針對勞動爭議問題，利用高校教師能力，分別組織了針對不同主體的講座。比如：針對農民工組織了《學好勞動法，維護勞動者的合法權益》，針對企業家組織了《企業用工風險防范及對策》講座，高教園區派出庭成立至今已舉辦了20多場類似的普法宣講，從源頭上有效地預防了勞動爭議的發生。

（二）便利性、就近優勢

社會化高教園區派出庭由于是就近在一定區域內建立，對服務對象來說具有便利性。溫州甌海區位于溫州市西南部，管轄1個鎮、12個街道、1個省級經濟開發區，其南北跨度大，東西跨度也大，勞動者和用人單位來區仲裁委交通多不方便，費時費精力。而在溫大法政學院建立的高教園區派出庭，其下轄甌海南部的6個街道（南白象街道、仙巖街道、茶山街道、梧田街道、麗岙街道、三垟街道），從路程來看，這六個街道到高教園區派出庭申請、出庭，坐公交車僅僅需要30多分鐘，減少了勞動者在路上的交通成本、時間成本，節省了交通費，方便了勞動者。

（三）節約人力成本和司法資源

隨著勞動者的法律意識提高，政府法制宣傳到位，每年甌海區勞動人事爭議案件逐年增多，案件日益復雜，仲裁請求呈現復合化，按照目前的案件數，起碼要再增加7個編制，為此支出的人員經費每年將近100萬元，還不包括編制增加需配套的辦公設備、辦公場所等辦公支出。在現行控編的國情下，增加編制與財政經費并不現實，雖然甌海區勞動人事爭議仲裁委也曾聘任了一些社會執業律師作為兼職仲裁員，但是，由于兼職仲裁員的辦案津貼比較低（500元/案），對律師來說，吸引力不足，且律師作為具體處理糾紛的法律人員，有時候仲裁開庭與律師開庭會發生時間沖突，并不利于糾紛的及時化解。而高教園區派出庭的仲裁員均是各高校專職法律教師，在不增加和占用編制的情況下，充實了辦案力量。從財政支出來說，每年甌海區勞動人事爭議仲裁委對高教園區派出庭的撥出辦案經費（包括辦案補助），一年僅為12萬元左右，但處理的案件占到全甌海區案件的30%左右（2018年上半年已占到40%以上），不僅有效解決了案多人少的矛盾，便利糾紛盡早化解，更是以社會化渠道，節約了大量的財政資金。此外，高教園區派出庭的辦公場所是利用溫大法政學院現有的模擬法庭進行改造，對其進行充分有效的利用，并未增加新的辦公場所。

（四）促進了“產學融”

高教園區派出庭是溫州高校“產學融”的結合表現，對溫州大學法政學院教師而言，能夠通過親身從事仲裁調解、審理、裁定等多種工作，從實踐中領悟法律的真諦，能夠真正將自己所學與法學實踐相結合，有效地培養了“雙師型”法學教師。對學生來說，派出庭還同時輔助教學，2017年大約有500名學生參加了公開庭審，有2名在讀研究生兼職書記員工作，為溫州大學培養專業法務人才起到了積極作用，實現了優勢互補的雙贏效果。高教園區派出庭設置在大學城，學生能夠在課余之外，隨時有法學見習的場所，能夠通過自己兼職書記員、兼職調解員，將書本上學不到的知識和經驗慢慢彌補，解決了眼高手低的問題，一旦走入工作崗位，就能夠很快上手。

此外，有利于高校教師在司法實踐中發現問題，找到課題、研究課題，學生則可以找到自己的畢業論文和課程論文選題。很多老師和同學研究高教園區派出庭，以此申報了各級課題，取得了很多的成果。有10多名學生成功申報了學校各類課題，有學生成功申報省新苗計劃，有的將派出庭作為案例參加公共管理大賽，同時，人社部委托的《智能仲裁院建設》已經立項。尤其法學研究生作為高教園區派出庭的書記員，通過接觸案件，解決了法學理論與實踐分離的問題，得到了有效鍛煉，往往在畢業前期，這些學生就找到了較好的工作，解決了就業難問題。

二、劣勢分析（weaknesses）

（一）先天權力性（權威）不足

高教園區派出庭自2016年10月成立后，當年的案件調解率為91%，2017年的調解率為85%，2018年的調解率為89.4%。未能夠完全達到90%以上的調解率，主要原因在于高教園區派出庭與勞動保障部門設置的派出庭相比來說，因其社會化的性質，更顯中立性，但權威性不足。比如，瑞安市勞動仲裁委設置的塘下派出庭，是由瑞安市勞動仲裁庭專職仲裁員派到塘下派出庭作為仲裁員，并授予其為瑞安市人社局塘下分局的副局長，同時分管勞動監察、勞動爭議調解、勞動仲裁，身兼勞動監察員、勞動爭議調解員、勞動仲裁員三職，尤其其擁有的監察職責（特別處罰權力），能夠很好地為其調解、仲裁勞動爭議案件提供權力性保障。因此，他們的調解率普遍達到90%以上。高教園區派出庭人員全部人員是由高校法學教師組成，與甌海區勞動人事爭議仲裁委并不存在行政、人事上的隸屬關系，也不存在財政上的糾葛，因此，高教園區派出庭過強的中立性，使得不能夠憑借行政權力來迫使企業和勞動者達成調解協議，只能靠各位老師的專業素養，心理學知識和耐心勸說雙方當事人，促進案件調解時，缺少權威性保障。

（二）規范化模式管理不足

從內部管理來看，目前高教園區派出庭內部的規范化模式管理還沒跟上，既沒有規范化的管理文件，也沒有考核辦案質量的日常安排，更沒有關于獎勵和懲罰等文件。

由于高教園區派出庭的成員都是高校教師，對他們的監督和考核是每年年末對教師的教學和科研考核，即各高校的教學工作考核或教學科研考核工作。派出庭并不對他們辦案進行考核，也沒有設置考核制度和績效考核制度。由于人員之間不存在的隸屬關系，并無其他有利的約束機制，所以規范化模式管理不足。從獎勵角度，高教園區派出庭仲裁員屬于高校教師系統，與政府部門獎勵并不配套。為了更好地管理高教園區派出庭，雖然在仲裁員中聘任了一位庭長，但并無職級與待遇，庭長主要靠個人的素養、魅力來管理兼職仲裁員，對其他仲裁員并無剛性約束。這就造成了以人際管理代替制度管理的現狀，造成管理效率低、指揮體系不順等各種管理問題。

三、機遇分析（opportunities）

（一）政策支持

《意見》第六部分強化基礎保障機制中，明確提出通過政府購買服務、調劑事業單位編制等方式，來解決勞動爭議糾紛，各地進行紅紅火火的“勞動爭議處理社會化”探索和實踐。目前，勞動仲裁社會化理解和試點主要表現在以下方面。

1.勞動爭議處理階段上的社會化，“社會化”主要在三方聯動機制的啟動階段，主要讓三方人員參與到案件的起始階段中，即發揮各方面力量進行“大調解”社會化，參與人包括工會和企業工會、司法部門、街道機關部門。

2.勞動爭議處理社會化模式多種多樣。通過建立勞動爭議調解中心，通過政府購買律師服務，購買律師服務提供法律咨詢和勞動爭議調解介入到啟動階段，無形中化解了不少啟動階段的勞動爭議。比如，寧波市北侖區包括北京市總以購買服務的方式聘請了21家律師事務所近400名律師，并培訓了1.5萬名基層工會干部，從事法律政策咨詢和勞動爭議調解。建立區或縣一級的勞動爭議調解中心，尤其輔助規模以上企業建立企業的勞動爭議調解組織，并整合人民調解建立大調解的模式。建立街道的勞動爭議聯合調解組織，即勞動爭議社會化大調解。比如，無錫錫山區由區、鎮（街道）工會牽頭，勞動和社會保障與司法部門共同參與，及時化解各類勞動糾紛。

3.勞動仲裁組織的社會化形式多種多樣。建立勞動仲裁工會派出庭，來實行案件啟動時的調停。比如：浙江德清在工會建立勞動仲裁工會派出庭;建立專門由高校法學專家的溫州市甌海高教園區派出庭。所有的仲裁員全是由高校的在職教師擔當。

4.勞動爭議仲裁員社會化。比如，上海長寧地區，緩解勞動爭議，律師擔任“社會化仲裁員”，受聘成為社會化仲裁員的律師將各指定1名律師事務所見習人員或助理人員作為書記員，從而組成10個審理組直接承辦仲裁委員會受理的勞動爭議案件。

高教園區派出庭與其他不同類型勞動爭議處理社會化一樣，屬于政府購買服務，化解勞動爭議糾紛，屬于勞動仲裁組織的社會化。它正是順應黨和國家政策而衍生出的新事物，是政策扶持的對象。

（二）符合國際上解決民事糾紛的發展趨勢

通過中立的社會組織來解決、化解糾紛是國際上解決民事糾紛的發展趨勢。高教園區派出庭正是政府購買法律服務而設置的中立性社會組織。

應該說，解決勞動爭議糾紛的需求是龐大的，僅僅通過官方的勞動爭議仲裁機構來解決勞動爭議遠遠不夠，從勞動爭議案件數和辦案的仲裁員數量之比來說，案多人少的矛盾是現實問題。若增加人手，則必然增加人頭的財政支出，不符合當前政府精簡預算的目的。若不增加，龐大的勞動爭議案件也是現實存在，如果不及時解決，必然釀成社會隱患，只有及時、高效地解決勞動爭議糾紛，才能夠化解社會戾氣，才能為企業營造良好的營商環境。此外，高教園區派出庭作為政府購買服務，與其他寧波工會派出庭、其他仲裁委派出專職仲裁員組成的派出庭相比，更具有中立性。

首先，高教園區派出庭的人員全部是高校從事法學教育的教師組成，一般不為任何一方當事人所利誘，損害公平、正義。仲裁員的獨立性也是高教園區派出庭中立性的表現。作為高教園區派出庭仲裁員，不隸屬于任何國家機構或組織，他們完全能夠做到依據法的精神、原則，依據勞動法基本內容調解、審理、裁決案件。它真正能夠做到不受制于任何組織和機構，完全有一種超然的獨立性。其次，高教園區派出庭的中立性還表現在財政上的獨立性。這種財政上的獨立性，是通過高教園區派出庭與甌海區人事勞動局簽訂的合同，保證了高教園區派出庭的辦案經費，也促成了高教園區派出庭的獨立性。高教園區派出庭的財政支出主要是辦案經費，沒有人頭經費。每一個兼職仲裁員拿的是辦案津貼，盡管與律師代理一個勞動爭議案件相比，遠遠少于律師代理費。但是，作為一個從事法學教學和法學研究的高校教師，能夠將自己所學習的抽象的高深的理論知識通過辦案轉化為更加深入的理解，能夠將在象牙塔里的法學研究，通過在實踐辦理案件過程中，改造成真正實用的解決方案，然后，又用于法學科學研究之中，都是有收獲的。法學教師組成的仲裁員的財政上的獨立性，決定了高教園區派出庭是作為政府購買服務的中立組織，其中立性與國際上負有盛名的商事仲裁來比，具有可比擬性，或者類似性。商事仲裁的特征之一就是中立性。不偏向任何一方當事人，依據法的精神，依據法律、法規，來審理商事案件的商事仲裁無論是在國際上還是國內都獲得了好評。

四、威脅分析（Threats）

溫州大學引進溫州市甌海區人事勞動仲裁委員會高教園區派出庭，對溫州大學、溫州市甌海區人事勞動仲裁委員會兩方來說，不是負和博弈，而是共贏。

但是，像高教園區派出庭它作為首創的政府購買服務的一個試點和實踐的一個模式，也有其外部威脅，主要局限于當地資源、人才、技術、場地，不能隨意復制。高教園區派出庭與其他工會派出庭、仲裁委自身設置的派出庭相比，設置工會派出庭和仲裁委自身設置的派出庭容易，因為一般每個地區（包括鄉鎮）都有工會組織和勞動保障部門。高教園區派出庭之所以能夠很好的形成和運作，在于當地建立在溫州大學法學院法學學科發展基礎上，并整合溫州醫科大學和溫州職業大學法學教師資源，利用了溫州大學原有的模擬法庭場所，以及一定程度上用了溫州大學培養法學學生的培養經費，才可以不增加溫州市財政的基礎上發展起來。

高教園區派出庭這個模式在推廣上需要具備以下因素：在省政府或地級市具有一所應用型高校的法政學院或法學院，而不是科研型高校的法學院，科研型法學院囿于科研壓力，其法學教師一般不愿意為了較少的辦案津貼而做兼職仲裁員。應用型高校的法學教師更注重學生法學應用培養，設置高教園區派出庭利于法學本科生和研究生的應用培養，利于培養“雙師”型法學教師人才。

五、勞動仲裁社會化評析和結論

勞動仲裁社會化路徑除了高教園區派出庭這種模式，還有工會仲裁庭模式、購買律師服務參與勞動仲裁模式等其他多種勞動仲裁模式。從勞動仲裁社會化實踐本質來說，以其內部環境來看，勞動仲裁社會化能夠有效地利用當地的人才資源（工會、律師、高校老師）、當地本身具有的辦公場所（工會場地、高校場地），既便利企業和勞動者的往來，節約了時間成本，節約了當地財政、司法資源，又很好地解決了案多人少的矛盾，預防了勞動爭議的發生。同時，無論工會仲裁庭、高教園區派出庭，還是購買律師服務等勞動仲裁模式從其產生之日起，其先天權威性不足，制度建設不足，規范性管理模式還需建設。

反過來，其優勢也很強，表現之一就是仲裁中立很強，促使了勞動爭議處理機制可以擺脫行政機構來解決勞動爭議的過強行政性缺陷，逐漸轉化為類似于解決商事糾紛的商事仲裁機構。但是，規范性管理模式仍然需要解決，包括如何激勵兼職仲裁員的積極性，如何用制度制約兼職仲裁員等。

從外部環境來看，高教園區派出庭、工會仲裁庭、購買律師服務等作為勞動仲裁社會化創新和實踐具有強勁發展的優勢，表現為除了國家政策扶持、溫州高教園區的高校物力、人力、財力的支持，還能更好地滿足社會需求，更主要是順應時代，呼應了多元化解決糾紛的政府和百姓心聲。勞動仲裁社會化的外部威脅主要是無論高教園區派出庭這種模式，還是工會仲裁庭模式、購買律師服務參與勞動仲裁模式等多種勞動仲裁模式的建設都囿于當地資源、人才、場地的制約，不能長足發展。鑒于勞動仲裁社會化實踐中兼職仲裁員的報酬不高，積極性就不高，所以不利于可持續發展。勞動仲裁社會化的實踐模式作為政府購買服務的一個高中立性社會組織，優勢遠遠大于劣勢，機遇遠遠大于威脅，其必然是中國化解勞動爭議糾紛的未來發展趨勢，因此，勞動仲裁社會化可以充分利用其優勢和外部機遇，謹慎地略過或摒棄劣勢，勇敢地面對其外部威脅，勞動仲裁社會化必然有一番新動向和前景。

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責任編輯：張洋