組織視角下現代鄉村治理格局路徑探析

[摘要]當前，由于治理主體各方力量和資源不均衡導致農民主體地位作用難以發揮，村兩委日益行政化。破解鄉村治理困局可從組織視角入手構建新型鄉村治理格局。打破單一治理主體格局，構建黨組織領導、農民主體、社會組織協同參與的多元治理主體格局，各治理主體不斷提高其治理能力，實現鄉村治理現代化。

[關鍵詞]組織視角;鄉村治理;主體格局;多元治理

[中圖分類號]D668 [文獻標識碼]A? [文章編號]1009—0274（2019）05—0063—05

[作者簡介]樊盛林，女，中共孝感市委黨校講師，碩士研究生，研究方向：地方治理。

一、問題的提出

隨著經濟社會發展，城鄉收入差距加大、人口流動性加劇，不斷沖擊著傳統鄉村社會格局，正在逐步瓦解“熟人社會”的根基——宗族血緣、地緣和倫理，代之以市場經濟為基礎的“半熟人社會”，甚至是“陌生人社會”。人的變化導致“鄉土中國”逐漸變成“離土中國”，特別是中西部地區鄉村人口以輸出為主，如孝感市L鎮4/5以上的鄉村人口外流，且人多地少，外出務工經商人員少則20%多則70%。鄉村人氣不足導致“三化”現象嚴重：農村空心化、農民老齡化、家庭婦孺化。農村空心化是指在城鎮化過程中，農村年輕人大多外出務工經商或舉家遷移進城引致“人走屋空”，宅基地普遍“建新不拆舊”，老宅閑置廢棄導致“外擴內空”。農民老齡化、家庭婦孺化是指農村青壯年陸續離開農村外出就業，留下來的基本是老弱婦孺，從事農業生產的大多是老年農民，留守的家庭成員以婦女兒童居多。農民老齡化、家庭婦孺化與農村空心化又相互交織，加劇了農村社會結構失衡的矛盾，造成普遍的家庭撕裂，社區鄰里互助傳統削弱、優秀鄉村文明衰減，農村社會結構穩定性遭受破壞，[1]社會治理面臨較大挑戰，主要有三方面問題：

一是行政村規模擴大帶來新問題。隨著大量人口外出，帶來管理難題，為優化配置資源，推進農業農村發展，降低行政管理成本，加強干部隊伍建設，不得不進行“合村并組”，因而行政村規模不斷擴大。然而，基層群眾自治受地域規模和人口數量的限制，區域過大、人口過多則不便于實行直接參與性的自治。因此，實踐中又產生了諸多新問題，如村民凝聚力弱、資源調配難、干部融合難、村民大會召集難、村民代表大會決議難、村級事務群眾參與難、村民對村兩委監督難等。

二是基層黨組織建設薄弱。青壯年人口流失對基層黨組織建設也帶來挑戰，農村黨員比例偏低，L鎮黨員占村民比例不到3%，且黨員中流動黨員較多，占2/3，班子結構不優，人員固化、老化，村主職干部年齡偏大，平均55歲，副職平均年齡54歲，普遍高中以下學歷，擔任時間較長，有的甚至已工作30多年的;[2]后繼無人現象凸顯，青黃不接，年輕人多外出打工，年輕黨員培養發展力度不強。

三是鄉村內部自治組織能力欠缺。農業稅取消后，村社集體失去了向農民收取共同生產費的權力，農戶與集體關系變淡了，當前使分散農戶集體行動的成本極高，鄉村公益事業、惠農政策等都存在“最后一公里”問題，這些問題幾乎都不是工程問題，而是治理問題和組織問題。[3]社會組織缺乏，村級公共服務能力不足，僅有少量的老年協會、廣場舞協會，輻射作用發揮不大。

二、當前鄉村治理格局困境分析

（一）直接治理模式弱化了基層治理能力

改革開放始于農村，農村改革又始于經濟領域，以實施家庭聯產承包責任制為核心內容，雖然解放了農村生產力，激發了農民的積極性，但也弱化了村集體的力量。隨著時間的推移，沉重的農民負擔問題和艱難的農業稅費征收工作成為20世紀90年代最為頭疼的問題，不僅逐步惡化了干群關系，而且使鄉村干部深陷稅費征收之中而無暇顧及其他事務。國家依托村集體對鄉村社會的間接治理模式逐步解體，自2000年開始進行稅費改革，到2006年徹底免除農業稅。

農業稅取消后，城鄉關系的格局也發生改變，從資源汲取轉變為資源輸送，鄉村治理模式隨之改變，從間接治理模式轉變為以個體權利為核心的直接治理模式。[4]直接治理模式主要表現為四個方面：其一，從治理機制看，國家各項惠農政策繞開鄉村基層組織，直接對接農戶，基本繞開村委會，即使無法繞開也只讓其從事一些從屬的、次要的、配合性的工作。其二，從組織機制看，市場化機制、個體化思維逐步嵌入鄉村治理機制中，最直接表現是農村義工制度取消，鄉村公益事業發展均以市場化方式運作。其三，從政策層面看，國家各項涉農政策不斷傾向于維護農民個體的權益，導致村集體的權力不斷被削弱。如糧食直補政策，糧食直補資金直接補給集體成員;土地政策，2006年國務院辦公廳《關于做好當前減輕農民負擔工作的意見》明確規定“嚴禁向農民家庭承包的土地收取土地承包費”，取消農業稅，確立了“家庭承包權無對價”原則。[5]其四，從法律層面看，法律偏重對“分”的規定而忽視了“統”，致使“統分”關系失衡。法律是現實社會生活的反映，農戶承包發展加快，集體統一經營功能弱化，法律偏重對家庭聯產承包責任制的規定，在《村民委員會組織法》《農村土地承包法》《土地管理法》《物權法》《民法總則》等法律規定中僅提出集體經濟組織這一概念，而沒有明確規定集體經濟組織的界定、成員資格的確定標準、實際運作規則等，已引發諸多矛盾糾紛，影響農村產權制度改革。調研中發現，多數村集體經濟組織發育不健全，有的沒有成立集體經濟組織，有的雖成立了但運行不規范，不適應市場經濟要求。

直接治理模式架空了村集體，看似加強了國家與農民的對接，但也正是由于失去了鄉村集體這一中介，導致農戶與集體關系疏離和農戶之間關系疏離，也導致農戶之間越來越分散化、原子化。多數鄉村中，農戶之間沒有建立溝通聯系的平臺和互助組織，各自為政，互不關聯。一方面受市場經濟和個人主義、自由主義影響，鄉村集體價值觀受創，個人單打獨斗，“八仙過?！?，各憑本事，掌握較多資源的農民逐漸成為村里的富人階層，沒有技能本領，體弱病殘的農戶逐漸成為貧困戶，村中階層劃分日益明顯，鄉村權威聚焦于“能人”“富人”“狠人”，是否想把農戶凝聚起來全憑這些權威人士的意志，缺乏公心的人基本只愿自己富，不會顧及其他，長此以往，鄉村貧富差距進一步拉大，鄉村公益事業建設也無從組織。另一方面，也受直接治理模式的影響，國家權力滲透的過程，不斷消解了農戶與集體的關聯度和農戶之間的關聯度，國家的觸角并不能隨著直接對接農戶而有深切的感知和體會，還是得依靠村級組織，信息不對稱仍然存在，比如在貧困戶的評選過程中，衡量標準需要計算家庭收入，然而農民（農民工）收入的模糊性、不精準依然存在，無法避免人為因素的干擾，還得依靠村級組織的審核把關。直接治理原本是希望繞過村級組織，避免村級組織侵害村民利益的美好初衷，實踐中卻又陷入了繞不過的尷尬境地，并且導致國家與農戶之間關系更為松散，鄉村治理能力不斷弱化。在稅費改革之前，雖然經濟發展和收入增加了，但并沒有解決農民負擔沉重引發的鄉村沖突;在稅費改革之后，國家對農村實行“少取，多予，放活”，在公共服務和農民生活顯著提升的條件下，農民與政府的關系并沒有根本改善，沖突和抵抗仍然廣泛發生，治理不良有所深化。[6]

（二）“鄉政村治”體制下鄉村自治受阻

“鄉政村治”體制暗含兩種治理邏輯，鄉鎮實行行政管理體制在現有考核激勵機制下形成壓力型體制，最終各項事務的執行壓力落在了鄉村，不斷壓縮了鄉村自治的空間，治理主體角色錯位。從應然層面講，鄉村治理的主體各自擔負的角色應是：村民委員會是村級自治組織，村民是治理參與者，鄉鎮是指導者，但是實踐中卻是村級治理主體角色錯位，具體表現為：

1.村級自治組織“進”為準行政機構。村民委員會是群眾性自治組織，但工作職責又具有準行政性。自治與行政兩者之間的分寸拿捏太難，實際情況多表現為行政化趨勢日益明顯，有位基層支部書記曾言“現在基層90%的精力花在行政事務上?！边@話雖有失偏頗，但也反映了部分事實，即村級組織的自治性與工作職責的行政性之間產生了沖突，村級組織“進”為準行政機構。

2.村民“退”為服從者。2015年湖北出臺《關于進一步加強村主職干部隊伍建設的若干意見》（以下簡稱《意見》）以后，湖北省90%以上的村都實行黨組織書記和村委會主任“一肩挑”，村兩委成員也多交叉任職，基本是“兩塊牌子，一套班子”，村黨組織是村民自治的領導者，村委會是村民自治的執行者，二者合一，原有二者之間的矛盾消除，村內權力架構發生變化后，一方面容易產生權力集中失去制約的問題，另一方面又造成了“去自治”，村民大會或者村民代表大會作為權力賦予者、決策者一年開會次數有限，自身力量薄弱，無法對村兩委權力進行制約，缺乏監督機制容易導致村兩委班子特別是村支部書記形成家長制作風。村民在鄉村治理中話語權逐漸消失，鄉村缺乏凝聚力、向心力，村民對村級事務“漠不關心”或“無從關心”，逐漸成為“服從者”。

3.鄉鎮黨委政府“入”為干預者。鄉鎮黨委政府具有至關重要的作用，作為基層民主治理的引領者和指導者，本應少干預鄉村事務，但鄉鎮作為基層政權組織承擔了諸多自上而下交辦的行政事務，如果減弱對鄉村社會的控制力會直接影響執行力，在現有的政績考核指標下，鄉鎮官員不得不插手干預鄉村事務，村兩委也不斷演變成其工作推進的助手。鄉鎮以上的行政管理機構主動介入村民自治，導致村民自治的運作空間不斷被壓縮，最終制度運行背離了制度設計的初衷，產生行政權與自治權的沖突。2006年全面取消農業稅后，鄉村治理的行政化色彩加重：一是村干部日益職業化，村集體無力承擔村干部誤工補貼，全部改由縣級以上財政撥付，鄉鎮對村干部實行坐班制、值班制、出勤考核等管理辦法，此外，《意見》只注重加大對村主職干部的補貼力度，導致村主職與副職之間的待遇差距拉大，無形中加劇了村干部之間的矛盾，很多任務最終壓在村主職一人身上;二是村級事務的發展主要靠國家財政投入，村務與鄉鎮政務交叉，村務管理逐漸走上程序化規范化之路，實行痕跡化管理。

鄉村治理主體角色錯位在于各主體間力量不均衡。村民越來越“原子化”，處于無組織狀態，是“一袋馬鈴薯”，居于最弱勢地位。村兩委居中，且越來越偏向鄉鎮，由村民“當家人”向鄉鎮“代理人”轉變。鄉鎮擁有相對于村民和村兩委較多的治理資源，處于強勢地位。這似乎形成了這樣一種局面，弱勢的被較強勢的壓服，更強勢的再壓服較強勢的。

三、構建多元治理主體格局

后稅費時代的鄉村治理已陷入困局，要從體制機制上進行深層次變革。要重視治理，要從單一治理模式轉變為多元治理模式，走多元治理之路?，F代化治理體系是多元的而非一元的。一個有效的社會治理格局，一定是政府、市場、社會三種機制多元共治的結果，而多元主體的“協商治理”或“協同治理”正是它的真諦。[7]因此，由鄉政村治向多元共治轉變是大勢所趨。

鄉村治理，要激發內生動力，融入治理理念，真正形成黨委領導、政府負責、社會協同、村民參與的多元共治治理格局。在鄉村治理中，對基層黨委政府而言，要不越位、不錯位、不缺位，“治理”而不是“管理”村民，“服務”而不是“壓服”村民，使鄉村治理回歸自治本義，淡化鄉村內部事務行政化色彩，激發鄉村活力，當好領導者和指導者，把舵定向、指導監督村“兩委”實施好民主自治。對村“兩委”特別是村支部書記而言，要轉變觀念，進一步釋放鄉村居民參與活力和擴大社會組織參與空間，由“管理”轉變為“治理”，由“替民做主”轉變為“由民做主”，由干部“獨唱”轉變為干群“合唱”，充分調動群眾、社會組織參與治理村內事務的積極性、主動性。對村民而言，要重視培養政治參與意識，提高參政議政的能力，“大家的事，大家來辦”，不能有“搭便車”的思想，少一點個人主義，多一點集體觀念，眾人拾柴火焰高。村民是鄉村治理的主體，要發揮主人翁意識，主動參與村內公共事務建設。社會組織協同參與，村內公共事務的具體處理不是幾個人的事，需要把村民組織起來建立社會組織來協同治理。構建多元主體共治格局，需要注意以下三點：

第一，加強基層黨組織建設?；疖嚺艿每?，全靠車頭帶。大多數治理好的村莊都有一個共同特點——都有一個好的黨支部和一個好的黨支部書記?；鶎狱h組織是村級治理的領頭羊，起著把舵定向的作用。加強基層黨組織建設，一要選好黨支部書記，注重培養選拔有責任心、公道正派、有能力的人擔任村黨支部書記，有條件的村可以挖掘本鄉本土人才擔任，基礎薄弱村選派大學生村官、第一書記等擔任。二要組建好村黨組織，充分考慮多重因素，形成知識與經驗相結合的能力結構，老中青結合的梯度年齡結構，適當的男女比例結構，姓氏比例結構等。三要加強基層黨組織領導能力和水平建設。村“兩委”特別是村黨組織書記不能陷入純粹事務性處理中，而要發揮領導者和引導者作用，要善于運用法治化、協商化、民主化的手段，組織協調村民之間的矛盾糾紛，發動群眾參與鄉村治理，吸收民間組織、無職黨員、鄉賢等共同參與治理村內事務。

第二，發揮農民主體地位作用。以往新農村建設、美麗鄉村建設，行政干預過度，不考慮農民的感受，忽視了農民的主體地位。當前實施鄉村振興，首先要樹立堅持農民主體地位的理念，習近平總書記曾指出，要尊重農民意愿和維護農民權益，把選擇權交給農民，由農民選擇而不是代替農民選擇，可以示范和引導，但不搞強迫命令、不刮風、不一刀切。[8]

發揮農民主體地位作用，維護農民切身利益，在實踐中要做到“三個防止”：一是防止村民委員會竊取村民利益，保證集體經濟“統”的功能時，不能走向另一個極端，要避免集體資產演變為少數村干部群體所有，要平衡“統”與“分”關系，設立如村民監督委員會、村民議事會等機構，發揮民主監督作用，建立健全民主議事、決策機制，使集體成員（農民）的知情權、決策權和監督權落到實處，防止濫用集體所有權。二是防止國家公權力尋租，避免陷入“土地財政”漩渦，鄉鎮政府對農村土地的介入問題要堅持一個原則，除依法查處土地違法行為以外，鄉鎮政府介入集體土地事宜必須尊重農民和村集體利益，與農民和村集體協商、合作，協助實現附著于農村土地之上的公共利益。三是防止工商資本蠶食農民利益，既有效利用下鄉資本，又要防止村集體被資本吞噬，導致農民利益受損。地方政府應積極介入到維護農民利益的過程中，加強事中事后監管，對資本率性退出設置應有的“閘門”。[9]

發揮農民主體地位作用，要在制度上提供保障。長期以來，重選舉民主而忽視其他致使“四個民主”不均衡發展的弊端已顯現，必須重新審視，“四個民主”四位一體，缺一不可，要全面、協調發展。首先應出臺民主選舉方面的法律法規，對賄選、宗族干擾選舉等違法行為嚴厲打擊，使選舉規范化法治化。其次，根據鄉村實際，制定切實可行的民主決策、民主管理、民主監督的規章制度，使村民、社會組織有參與決策的制度保障，以小微權力清單制度為載體，系統梳理村內公共管理和公共服務事項的權限范圍，明確哪些該做，該怎么做，哪些不能做。鄉鎮以清單管理為抓手加強對村“兩委”工作的領導和監督。最后，創新多種監督途徑，有條件的鄉村要利用村務公開欄、互聯網、微信等推進村務公開，監督內容要實質化，凡是關系村民切身利益的事情，無論大小均應公開，不能選擇性公開，使權力在陽光下運行。

第三，培養鄉村自治組織。村民主體力量薄弱是導致鄉村治理主體錯位的關鍵因素。鄉村現有權力組織架構包括三大組織，即村民大會或村民代表大會、村民委員會、村務監督委員會，三者分別代表權力授予者、執行者和監督者，實踐中作為權力授予者的村民大會或村民代表大會召集難，開會次數少，力量薄弱，本應享有村內最高權力的組織卻遭遇了現實困境，村務監督委員會也存在無從監督，力不從心等問題，缺少制約和監督的村民委員會逐漸形成村干部幾個人說了算的局面。改變現有困局的出路是充分利用鄉村社會的“鄉土性”，把村民組織起來，建立村民參與鄉村治理的議事、決策、監督組織。

“鄉土性”突出表現在以宗法倫理、親屬關系為核心的差序格局，建立在血緣、地緣基礎上。鄉村社會有的仍然是“熟人社會”，有的正在向“半熟人社會”過渡。治理鄉村要加以區分，對于“熟人社會”的鄉村，最重要的是充分利用本地傳統優勢，培養自治組織和人才，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協商格局，讓“自己的事，自己辦”有載體、有制度。在行政村規模逐漸擴大導致村民自治難以在行政村這一級開展的情況下，要充分利用村民小組或自然灣村“熟人社會”的資源，在村民小組或自然灣村由村民自己推選村民代表，再由村民代表協商推選村務議事會或村務理事會成員，由其組成的村務議事會或村務理事會，作為村內議事決策機構。發動村民自己成立若干專項協會或村務執行小組，作為村內事務具體執行機構。同時，強化監督制約作用，使監督主體多元，既有組織也有個人，充分發揮村民監督委員會、民間協會、村民代表、新鄉賢的民主監督作用。村兩委從具體事務中抽離出來，做好牽線搭橋、協調組織作用，鄉鎮黨委做好引導、協調、督促民主權力規范運行等工作，對村內事務不應多加干預，真正做到“群眾的事，群眾自己說了算”。對于“半熟人社會”的鄉村，不能盲目合村并組，一方面要以村民小組或自然灣村為基礎開展自治，另一方面要注意整合，通過建立多方利益協調機制和協商平臺，開展各種交流活動，不斷增進了解、強化共識，開拓自治的空間，不斷擴大鄉村共同體同心圓的“半徑”。

把農民組織起來，以組織化的力量來協同治理，可以強化自治效果，形成良性循環。通過搭建老年協會、婦女協會、兒童服務中心等，解決“三留守”問題，強化農村公共服務建設。通過搭建紅白理事會、和事佬協會等，加強村風民俗管理，建立鄉村內部矛盾糾紛化解機制。通過搭建農民合作組織、專業合作社、電商中心、村內信用社等，加強村內經濟事務管理。

以組織的力量強化自治，還應充分挖掘鄉土資源，鄉賢及鄉賢組織就是一種不容忽視的力量。自古以來，鄉紳或鄉賢在鄉村治理中就扮演著重要角色。傳統鄉賢（鄉紳）介于“官”與“民”之間，起著承上啟下的作用，是鄉村治理的中流砥柱，代表鄉村與政權系統溝通的力量，對特定地域超越家族與保甲的諸種事務與沖突有領導權和處置權。鄉賢階層主要由鄉紳構成，還包括少量的平民鄉賢，“士大夫居鄉者為紳”，鄉紳多是有學識、學銜、功名和官職而退居鄉里者。鄉紳或鄉賢是鄉村社會建設、風俗教化、公共事務的主導力量，管理著地方學務、公產和公務。新時代，鄉村治理需要重新挖掘鄉土資源，特別是新鄉賢的挖掘和培養。近年來，各地紛紛重視鄉賢，對鄉賢的探索方興未艾。鄉賢往往是成長于本土的能人或杰出人士，新時期的鄉賢不同于傳統鄉紳只著重強調其功名身份，涵蓋了鄉村社會中各行各業的精英，要充分利用血緣、地緣和資源優勢，吸引“在土”鄉賢、“離土”鄉賢及“外來”鄉賢，從而不斷壯大鄉村治理隊伍。孝感市近年來大力倡導“四有人士”回歸工程，其中“四有人士”是指“經濟上有實力、政治上有地位、學術上有成就、社會上有影響”?！八挠腥耸俊笔切锣l賢的代表，他們利用自身資源回饋鄉里，為鄉村建設獻計獻策，成為鄉村發展的重要力量;同時，新鄉賢在緩和干群矛盾、表達村民意志、培育鄉村公共性等方面也具有重要作用，成為鄉村治理的重要力量。鄉鎮政府應發揮鄉賢作用搭建平臺，引導鄉村組建鄉賢組織，使其成為村兩委與村民之間的中介，吸納鄉賢組織參與、協商、討論鄉村內部公共事務，發揮鄉賢組織參與鄉村治理的作用。同時，加強對鄉賢的選拔考核激勵機制建設?，F有鄉賢注重數量忽視質量，重前期選拔忽視后續考核激勵。今后，對鄉賢的培養、選拔，參照傳統鄉賢“立德、立言、立功”的高標準，樹立結果導向，以精神激勵為主，建立鄉賢庫、鄉賢祠，立碑、立傳;以物質激勵為輔，將鄉賢評選結果與社會信用體系建設相結合，道德評判良好者享有無抵押無擔保信用貸款優惠，既激活農村信貸活水，又激勵人們珍惜信用，加強道德自律，不失為一舉多得之法。

鄉村治理亟待一場變革，從理念層面到操作層面，徹底轉變行政管控模式，走多元共治之路，構建基層黨委政府、村“兩委”、鄉村社會組織和村民協同共治格局，通過建立一系列制度保證基層民主自治，最終實現鄉村善治。

參考文獻：

[1]郭曉鳴.鄉村振興戰略的若干維度觀察[J].改革，2018（3）：56-63.

[2]樊盛林.鄉村治理現代化存在的問題及對策——以湖北省孝感市為例[J].黨政干部論壇，2019（2）：34-37.

[3]賀雪峰.最后一公里村莊[M].北京：中信出版社，2017：306.

[4]田先紅，陳玲.再造中間層：后稅費時代的鄉村治理模式變遷研究[J].甘肅行政學院學報，2010（6）：36-43.

[5]孟勤國.論新時代農村土地產權制度[J].甘肅政法學院學報，2018（1）：17-27.

[6]趙樹凱.基層政府：體制性沖突與治理危機[J].人民論壇，2014（15）：48-53.

[7]燕繼榮.中國社會治理的理論探索與實踐創新[J].教學與研究，2017（9）：31-39.

[8]尊重農民意愿維護農民權益 把選擇權交給農民[N].中國青年報，2016-4-29（01）.

[9]樊盛林.風險防范現閾下現代鄉村治理路徑探析——基于湖北省的調研[J].濟南市委黨校學報，2019（2）：97-103.

責任編輯：楊建平