高校志愿組織參與政府購買服務的實現機制探討

陳卯

隨著政府職能的不斷轉移，志愿服務組織也由原先的傳統身份，走入了適應市場變化的角色轉變中來。目前社會上雖還將高校志愿服務組織納入團系統管理，并與社會服務組織同時存在，但是從團中央的服務青年角度出發，已經開始有所推動參與政府購買的趨勢進行。

以溫州地方高校為代表的志愿組織積極參與政府購買。在推廣環保理念、社會孤寡老人和孤兒的扶助、關愛留守兒童、助殘幫教、環境污染調研、社會工作服務等項目中積極發揮作用。該課題的研究，對政府與高校購買的志愿服務建設研究有著積極的現實意義。

一、政府購買高校志愿服務的產生

從2013年開始，國務院總理李克強就主持召開國務院常務會議，研究政府向社會力量購買公共服務的問題。并在當年國務院辦公廳也出臺了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，十八屆三中全會《決定》也提出推廣政府購買服務，凡是事務性管理服務，原則上都要引入競爭的方式，通過合同、委托等方式進行社會購買，涉及失能老人養老服務、艾滋病防治等項目近30個。2015年財政部、民政部、國家工商總局三部門也正式實行了《政府購買服務管理辦法（暫行）》。

作為高校志愿服務組織，積極參與政府購買。政府向社會力量購買服務，高校志愿組織在市場機制的作用下，根據相關的合同或協議，轉移一部分公共服務的事項，并履行承接服務事項的職責。政府向高校志愿服務組織購買服務是一種現代國家行政管理模式的創新，在轉變政府職能方面也是挑戰，更是建設服務型政府的一種必然。

同時，政府購買服務是對我國傳統管理模式的一場變革，要讓政府在購買服務方面體現真正的價值，需要加強監督和管理。對于購買的過程，盡量安排通過政府門戶網站、政府采購網站等官方平臺進行公開發布，確保有實力的高校志愿組織平等參與競爭。推進購買高校服務資金使用的效益，組建由購買主體、服務對象和第三方組成的綜合性評價機制，對購買服務項目的數量、質量等進行考核，會同監察、審計等部門，加強對政府購買全過程的監督指導。

二、高校志愿服務參與溫州市政府購買的情況

（一）購買高校志愿服務的現狀

當前，從國外的文獻到國內的文獻，如果單單從政府購買高校志愿者服務的角度來說，資料不是很豐富。但在各種相關的志愿者服務購買中都有所提及。

2013年1月16日，國家民政部和浙江省人民政府簽訂共建溫州民政綜合改革實驗區協議，把社會組織培育作為重要內容，其中就涉及政府職能向社會組織轉移工作。然而，這項工作全國都沒有一個完整的規范，溫州市政府勇當探索者，力爭走出一條“溫州模式”的職能轉移之路。所以相對省內其他高校而言，溫州地區的高校參與志愿服務項目有更多的參考價值。2014年10月，《溫州市政府職能向社會組織轉移暫行辦法》出臺，第一批《溫州市政府職能向社會組織轉移目錄》及《溫州市市本級具備承接政府職能轉移條件的社會組織目錄》印發。隨著社會需求變化，每年不斷進行更新目錄，截止目前，已確定一級目錄（2項）、二級目錄（46項）、三級目錄（240項）。

目前，我國的高校志愿服務統一納入政府行政管理。國內學者普遍認為我國高校志愿者組織參與公共服務供給受制于政府。更多資料從研究非政府組織以及共青團的角度出發，而針對性高校志愿服務組織的研究不足，很少具體到深層問題的分析。

第一，在政策和制度法規制定方面。高校志愿組織需要接受雙重管理，高校志愿組織要成為購買對象，不僅要根據《社會團體登記管理條例》在民政部門注冊登記，還必須掛靠高校主管部門并接受其管理。這種雙重管理體制容易導致獨立性受損，公共服務決策缺乏靈活性。

第二，在政府的職能轉變和機制健全方面。高校志愿服務組織如沒有高校主管部門的承認，則無法向工商部門注冊，也就不能享有稅收優惠待遇。目前高校志愿組織在名義上歸屬高校團委直管，但要參與政府的購買，高校志愿組織還是不能作為法人申請，迫不得已成立民非組織的形式才能申請，增加了管理的難度。加上志愿組織人員的流動性快、專業性不足等問題，在一定程度上不是很受政府部門喜歡。

第三，在經費統籌和評價監督方面。群團組織提供的志愿服務存在失靈問題，資金主要依賴政府提供。稅法對參與公共服務供給的高校志愿組織也存在區別對待，如果官方背景的志愿組織有領導的重視，相比就更能夠獲得資金支持，而純粹的民間組織則資金籌措困難。而政府在追求利益最大的時候，更多的也是看結果，忽視了過程的重要性。

近年來，北京、上海、山東等地跟志愿服務相關的團組織在參與政府購買服務方面做了有益探索，取得不少成效。但是，在實踐中也暴露出志愿服務組織在參與政府購買中，存在承接購買服務能力不夠、組織發育水平不高、缺乏政策法規的支持等問題。溫州市政府對于高校志愿服務組織的購買問題，文章將進行對照，不斷豐富和完善研究的內容，積極推動新型服務體系的構建。

（二）存在問題的成因

（1）政府購買認識不足，社會認知度不高

政府購買服務很容易被人理解成“政府購買別人對自己的服務”、“政府出錢請人做事”等情況，如果把這個與“服務型政府”放在一起，難免讓人誤解政府做事的真正價值。而更加科學規范的說法，納入政府基本公共服務財政支出更為合理。政府購買高校志愿服務作為一個新的研究課題，也是一種新的實踐探索，作為一個新事物，存在缺乏實際經驗、參與程度不高、認識不夠、體制機制不夠完善等問題，自然也會讓社會的認知度不高。但政府購買服務應該是國內當前乃至今后一段時期的基本趨勢。

（2）實際操作追求效益，制度機制不盡完善

政府在購買服務方面，追求實現服務的最大價值。在實際的應用過程中，高校志愿服務組織在眾多的社會組織中贏得政府的購買，一要具備購買服務的意愿，積極參與申報;二要有相應的資質，經過民政部相關部門備案注冊;三要有足夠的經驗，對于社會的公共服務能承擔責任，做到服務的專業性。按照目前的情況來分析，溫州市人民政府在制定制度方面，還需要按照實際情況，將職能轉移的項目規范，讓更多的有能力有實力的高校志愿服務組織引導參與其中。

（3）采購領域相對局限，高校組織參與面窄

目前，溫州市人民政府購買的領域涉及公共衛生服務、公共就業服務、行業性服務、

公共文化服務、養老服務、社會事務管理與服務，也在積極探索環境維護、公共設施維護等其他領域的政府購買服務工作。但是對于高校志愿服務組織而言，人員組成依靠在校學生為主，平日的上課時間比較忙，專業不同，上課的時間也有所不同。如果僅僅局限在周末開展公共服務，則不一定能充分體現服務最終的很好效果。

（4）高校組織專業化弱，承接能力不夠強

溫州市人民政府對服務供應方也做了具體的要求，第一要獨立承擔民事責任的能力;

第二要有購買公共服務必需的設備和專業技能能力，如是行業管理部門要求專業資質認可，還應具備相應的資質要求;第三是行業協會（商會）和慈善組織要想參與政府購買，還得具備3A以上的社會組織評估等級且年度考核必須合格，如沒有實施等級評估的組織必須近兩年的年檢為合格;第四要有健全的財務會計制度和依法納稅、社會保障資金的良好記錄;第五在參加政府購買前的三年內沒有過重大違法行為，等等。高校志愿組織要參與政府的購買，在滿足以上要求的情況下，選擇政府采購項目也是對學生專業隊伍的考驗。作為在校大學生，由于特殊的角色身份，最可靠的做法，是依賴學校和教師的指導，而這樣的情況，承接服務能力就受到了很大的限制。

（5）結果導向績效化重，組織間發展不平衡

目前的政府評估標準，主要包括服務供應方的資質能力、服務質量的標準設計、服務的計量標準、服務的評價標準等，有參與購買的相關部門根據行業特點進行設置，以績效評估為原則。在評估方式上，采用內外部評估機制相結合的方式，內部的評估為每年年終由相關政府部門按照合同要求實施;外部評估則引入中介機構或服務對象對購買服務事項實施評估，同時接受財政等部門的監督檢查。溫州市人民政府目前的評估方式，相對比較規范化，但高校志愿服務組織在工作上，跟其他社會組織進行同臺競爭的最大的不同，就是在專職性的差別。社會組織一周五天或七天可以投入公共服務，而高校志愿組織的時間可能最多就在周末兩天，這還不能出現有考試或活動的情況下。

三、完善高校志愿服務組織參與政府購買的對策

（一）提高認識，轉變觀念，增強宣傳力度

要將滿足人民群眾日益增長的公共服務需要作為溫州市政府職能改革的重點，落實政府公共服務的責任，切實加強組織領導。相關的職能部門要在上級政府確定的基本方向和框架下制定配套的文件，做好各項制度、政策的配套和銜接，對目前已經在運行的高校志愿服務組織購買公共服務進行分析，針對存在的問題，要及時進行處理。采用學干相結合的辦法，不斷學習，不斷研究，在學習中總結，在總結中成長。查找問題不遮掩，鞏固良好的效果，逐步將政府購買高校志愿服務工作制度化、規范化和科學化。

同時，要找準政府購買高校志愿服務的亮點和特色，緊扣溫州市政府職能轉移的實踐，開拓創新的領域，及時總結辦法，加強對高校志愿服務組織的推廣和宣傳，為推進政府購買服務工作營造良好的輿論氛圍。

（二）加強自身建設，健全政府購買法規制定

開展政府購買高校志愿服務工作，從目前的情況來看，效果還沒特別理想。高校志愿服務涉及的領域有限，而目前要做到先易后難，突出重點，穩步推進。同時，溫州市政府要加強學習，大力推進依法行政，做到有法可依，自覺接受各級人大和人民群眾的監督，認真聽取各方意見，將政府購買服務的工作決策進行完善，提高購買決策的科學化、民主化、法制化。健全政府采購的法律法規，依法行政，建設法制性的政府。

（三）擴大采購的社會效應，提升高校組織積極性

政府要加強對購買高校志愿服務的統籌規劃，提高政府采購決策的威信力，將優秀的高校志愿服務組織進行推廣，推動高校志愿服務組織與社會上的服務組織的交流，深化進一步的合作和交融互動。目前溫州的高校原本就不多，如果在政府能夠助力推動，可以讓組織間的積極性增強。同時，可以增加高校志愿服務組織隊員的責任感，讓一個人在有限的人生中，會有不同的收獲，不斷激發工作激情，確保政府購買的高校志愿服務工作順利開展。

（四）加強高校志愿組織建設，增強承接服務項目的能力

高校志愿服務作為現代文明進步的重要標志之一，以開展志愿服務為宗旨，弘揚志愿精神、奉獻國家社會為宗旨。隨著時代的發展，一個組織的建設，也需要一定的資金用于開展活動，像以前僅靠自身是體力也不能徹底解決有些問題。發展高校志愿服務組織，并參與政府的購買，是創新社會治理、激發社會活力的重要途徑之一。目前，據統計，正式登記和在社區內部成立的志愿服務組織已達到18萬多個，凝聚了超過6600萬名的志愿者。這些志愿組織更是匯集了社會的資源，對于擴大社會參與、維護社會穩定、促進社會和諧發揮了積極的作用。要積極參與政府的購買，承接相關的服務項目。

黨的十八大以來，黨中央明確提出要加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代的社會組織體系。志愿服務組織作為社會組織的重要一部分，既要遵循社會組織發展的一般規律和共同的特點，按照改革要求，理順體制機制，完善治理結構，提升服務效能，彰顯志愿服務組織的社會參與和發展公益服務的功能;同時，也要充分認識自身志愿服務的宗旨、無償奉獻社會的特殊身份。

（五）強化項目評估和監督，扶持高校志愿服務組織的發展

對于溫州市政府購買的高校志愿服務，要做到及時披露、公開有關服務的信息，包括選擇的標準和結果，考評標準和結果等信息，有利于加強社會對政府購買的監督。任何單位和個人都可以對活動中的違法行為進行舉報，以便有關部門進行及時處理。同時，嚴格規范政府購買中的資金管理，確保專款專用，不得截留、挪用等行為的發生;承接主體要向社會公開收支情況，接受社會、財政、審計等部門的監督。

基金項目：文章為浙江省教育廳科研項目的研究成果，項目編號：Y201737415。