1930年代的極端氣候事件與太湖“退田還湖”

趙 赟

（華東理工大學人文科學研究院，上海 200237）

1930年代，中國接連遭遇極端氣候事件①世界氣象組織（WMO）規定，如果某個（些）氣候要素的時、日、月、年值達到25 年以上一遇，或者與其相應的30 年平均值的“差”超過了2倍均方差時，即屬于“異常”，稱為極端氣候事件。?！?935年中國經濟年報》稱：“1931年的水災是中國過去最大的水災，1934年的旱災是中國過去最大的旱災，1935年是把這兩個最大的災荒合流了。”①中國經濟情報社編：《1935年中國經濟年報》，上海生活書店，1936年，第146頁。從《中國近五百年旱澇分布圖集》所標注的災情等級看，這一時期水旱大災叢集特征明顯②中央氣象局氣象科學研究院：《中國近五百年旱澇分布圖集》，地圖出版社，1981年，第236-240頁。。另據氣象學家涂長望的研究，1930年代的極端氣候事件不是孤立現象，而是北半球的大范圍現象，存在遙相關。例如美國及歐洲多國，1931年的雨量比常年超過很多；1934年都受到大旱和熱浪的控制③涂長望：《1931 年大水和1934 年大旱與東亞活動中心的關系》，《中央研究院氣象研究所集刊》1937 年第10 期，第35-49頁。收入《涂長望文集》，氣象出版社，2000年，第113-124頁。1934年，馮柳堂的《旱災與民食問題》（《東方雜志》第31卷第18期）也載：“此次旱區之廣，不僅我國為然，可謂自北緯30余度至54度之間，環繞北半球一匝，皆受其損害。就東亞言，日本之九州、廣島等地，旱魃為害；就歐洲言，東自羅馬尼亞，西至英格蘭，旱熱殊甚，至有森林自焚、河魚自斃之事；就北美言，則美國中西部無不干旱酷熱，氣溫高至115 度（約46℃），急賑區域達20 余州……羅斯?？偨y出巡至災區時，農民持上書‘君既賜酒，請再賜水’之大旗，向其作表示?！?。與之關聯的則是極端氣候事件對社會的深刻影響，如“1930年代的大蕭條”。本文由此發現極端氣候事件與“退田還湖”的緊密關聯。“民國二十年（1931）大水之后，一時廢田還湖之聲，甚囂塵上?！雹苄觳骸短镏芯俊?，《民國二十年代中國大陸土地問題資料》，臺北成文出版社；美國中文資料中心，1977年影印，第74冊，第39276頁。直至1937年抗戰爆發而中輟。“自二十年以至二十六年（1937）之間，廢田還湖之說是甚囂塵上的。”⑤李震一：《湖南的西北角》，長沙宇宙書局，1947 年，第128 頁。從“圍湖造田”到“退田還湖”，歷經紛爭與反復，有無規律可循？地域差異如何？進行深入研究，無疑將獲得新認識。

在學術史的脈絡中，土地利用與湖泊變遷受自然與人文雙重因素驅動，呈現出不同的區域演變特征和生態環境問題，是“國際地圈生物圈計劃”（IGBP）與“全球環境變化人文因素計劃”（IHDP）交叉研究的核心內容⑥孫成權等主編：《國際全球變化研究核心計劃與集成研究》；《全球變化與人文社會科學問題》，氣象出版社，2003年。。就所見資料，1930年代徐伯符、彭文和等已關注到湖田問題⑦徐伯符：《太湖湖田之研究》；彭文和：《湖南湖田問題》，《民國二十年代中國大陸土地問題資料》第74、75冊。張潛九：《東太湖圍田始末記》，《中國農村》第1卷第12期，1935年，第92-99頁。，但有關“退田還湖”方面的歷史研究迄今尚未展開。就現實而言，湖泊萎縮形勢嚴峻。1950 年代以來，僅長江中下游的湖泊面積就有1/3以上被圍墾，因圍墾而消亡的湖泊達1000余個，其中太湖流域消亡165個，占該區域原有湖泊數量的1/4⑧楊桂山等：《中國湖泊現狀及面臨的重大問題與保護策略》，《湖泊科學》2010年第6期。。本文的研究動力除了上述問題，還有多年的調研積累，對于“圍”與“退”甚為熟悉。為此，擬以太湖為中心，在“極端事件—社會關切—政府回應—民眾參與—制度變革”的分析框架中，考察1930 年代“退田還湖”的政策生成與實施過程，并進行區域比較，藉以揭示“退田還湖”的一般規律以及應對極端氣候事件的歷史啟示。

一、1931年大水與廢田還湖辦法

1931 年夏，長江中下游及江淮地區遭遇特大水災，估計災民有1 億人，因災（含次生災害）死亡370萬人⑨鄧云特：《中國救荒史》，商務印書館，1937年，第45、143頁。有關1931年大水災情，參見胡明思、駱承政主編：《中國歷史大洪水》下卷，中國書店，1989 年，第275-301 頁；李文海等：《中國近代十大災荒》，上海人民出版社，1994年，第202-237頁。。特大洪水與氣候異常有關，主要由長時間的梅雨疊加高強度的臺風雨所造成⑩竺可楨、劉治華：《長江流域三十年未有之大雨量及其影響》，《時事月報》第5卷第3期，1931年，第163-170頁。；但也受下墊面條件（地形地貌、河流湖泊等）的約束。據調查資料，太湖流域此次災情尤重，“成災原因固由于雨量多而降勢猛……惟災情之輕重，不僅憑雨量之多寡，而與各該縣之地勢有關系。”例如吳江縣在太湖下游東岸，地勢低平，“無處宣泄，以致一片汪洋，全邑各鄉殆無不受其淹沒”；同處東岸的吳縣，“低田固盡在水中，即高田被淹者亦十之六七，以田畝言，被淹最重者約四十萬畝。”①太湖流域水利委員會編：《太湖流域民國二十年洪水測驗調查?？返? 章《水文測量報告》，第3-4 頁；第2 章《水災調查報告》，第1、5-6頁，《太湖流域水利季刊》第4卷第4期，?？?，1931年。

1931 年大水暴露了圍湖造田的嚴重危害，被認為是妨礙行洪與蓄洪的癥結所在，故而廢田還湖之聲“甚囂塵上”（高漲），成為聚訟焦點。為回應社會訴求，1931 年9 月22 日，行政院第40 次國務會議，蔣介石提議《廢田還湖及導淮先從入海著手以防水患》案。案文指出此次巨災“固由本年雨量過多，而舊時蓄水湖面減少亦其要因”。為防患未然，“亟應先飭沿江各省政府，詳細查明轄境各湖面界至及歷被圩田侵削若干，須將此次大水沖破各圩又系近六十年以來所新筑確在舊時湖身以內者，一律廢田還湖，恢復原狀?！苯涀h決，交由內政、實業、交通三部長召集水利專家及相關單位會商辦法。當時國民政府沒有統一的水利行政機關，水利事務分屬各部，如水災防御歸內政部，農田水利歸實業部，河道疏浚歸交通部。10月7日，3部長進行磋商，確定會議事項。11月2、3日，“廢田還湖會議”在內政部舉行。出席代表包括李儀祉、武同舉、沈百先等15位水利專家，以及內政、實業、交通等6部委，蘇、皖、贛、湘、鄂等9省的相關單位代表，共計50人（見表1）。會議分別審查了內政部、3位水利專家、蘇鄂兩省代表以及中國水利工程學會等提交的8份意見書。最后，大會擬定《廢田還湖辦法》②內政部編：《廢田還湖及導淮入海案會議匯刊》，1932年，第8－13頁，上海圖書館藏。。12 月8 日，經行政院第48次國務會議決議通過；并于1932 年2 月通令財政部及各省市府“一體遵照辦理”③《廢田還湖辦法令》，立法院編譯處編：《中華民國法規匯編》第4編《內政》，中華書局，1934年，第747頁。?！稄U田還湖辦法》包括原則2項、執行辦法5項，內容如下：

（甲）原則：一、阻礙尋常洪水流之沙田灘地及侵占尋常洪水所需停蓄量之湖田應廢；二、沙田湖田灘地除照第一項所規定應廢者外仍予保留。

（乙）執行辦法：一、由內政、實業、交通三部會呈行政院請通飭關系各機關，對于河湖沙洲灘地暫行停止處分；二、由內政部通行各省政府及水利主管機關，迅速會同勘定所屬河流尋常洪水位、行水區域、泛濫區域，匯報行政院公布；三、由內政、實業、交通三部會同迅速起草水法，在水法未制定以前，由內政部先行起草防洪法；四、在二、三兩項未辦妥前，先由水利主管機關就有顯著妨礙之沙田湖田灘地加以取締，其有關兩省以上者應會商辦理；五、此后河湖沙洲灘地，經水利主管機關之研究，認為妨害水流及停潴者，一律嚴禁圍墾。

據上引資料，退田還湖的“原則”是以尋常洪水位（約10 年一遇洪水）為防洪標準線，凡是超標阻礙行洪及蓄洪的圍墾，一律廢除?！皥绦修k法”則明確責任主體，即由行政院下令財政部及相關單位暫停河湖沙洲灘地的放墾確權；由內政部通知各省政府及水利主管機關會同勘定行蓄洪區的范圍；由水利主管機關先行取締顯著妨礙防洪的沙田、湖田等。

《廢田還湖辦法》一經頒布，即遭到財政部的質疑。當時，財政部正在對沿江各省沙田、湖田等國有土地資源進行確權，即墾戶只有繳價領取執照才能獲得產權，轉為民有。如果暫停辦理，財政部將失去巨額地價收入，為此提出疑義，認為沿江沙灘與湖田情形不同，請求繼續放領升科，以增國庫收入。行政院轉交內政、實業、交通3 部會同核議。1932 年4 月26 日，行政院回復財政部：查“廢田還湖會議”的議決原案所稱“河湖沙洲灘地”包括沿江沙灘在內，是否妨礙水利當與內地湖田情形相同；應等尋常洪水位、行水區域、泛濫區域勘定后，方能決定其存廢。在未經確定以前，自應暫停處理，以免與水爭地而貽后患。惟勘定手續甚屬繁難，遷延日久，對于國庫收入影響甚大。為雙方兼顧起見，財政部可將擬放領的沙洲灘地列表，先行遞送內政部交由各水利主管機關迅速查勘，確定與水利無礙，再行放領。①《附解釋廢田還湖辦法內議定江海沙灘暫行停止處分疑義案》，內政部編：《內政法規匯編》第2輯，內政部公報處印，1934年，第458頁。

《廢田還湖辦法》講究程序和技術性，為“退田還湖”提供了依據，但也構成了障礙。按規定程序，首先暫停一切放領，其次進行勘定，最后決定廢田與否。而勘定手續如測量、繪制詳圖等，技術性強，正如上述行政院所稱“甚屬繁難”，難以一蹴而就。因此，太湖流域的“廢田還湖”實施情況，下面一段材料頗能說明問題。

民國二十年（1931）大水以后，各縣士紳及政府當局，每以水利問題，阻撓放領，此放領畝數，日漸減少……自清理機關接奉行政院令，對于放領江灘，須先列表送由主管機關審查，確與水利無關者方可放領。經此一層束縛，可放沙地，更為短少。②朱福成：《江蘇沙田之研究》，《民國二十年代中國大陸土地問題資料》第69冊，第36048-36049頁。

據上引資料，《廢田還湖辦法》的施行，對沙田、湖田的放墾進程起到了一定的“束縛”作用，即由占圍轉入禁圍階段。1933 年3 月，財政部為避免國有爭執起見，乃將國有沙田劃歸地方所有；同時，清理湖田的權限也完全屬于江蘇省府。③《蘇沙田官產，政院核準劃歸省有》，《中央日報》1933年4月1日，第2張第2版。

1933 年8 月，內政部重申《廢田還湖辦法》，呈請行政院督令厲行：“各省每多陽奉陰違，對于湖田灘地仍舊處理，致江湖容水之量，日益減少。貪目前之小利，遺來日之大害，應請重申前令，督飭各省市政府暨財政部切實奉行?！雹堋掇D發防止長江水災根本辦法，分飭各廳遵辦》，《江西省政府公報》1933年第60期，第50頁。上述表明，沙田、湖田等劃歸為地方所有后，為了田賦收入及民食問題，放墾繼續?！罢鼐哂薪^大之決心，詳密之計劃，與實行之力量，斷非一紙空文所可奏效，故當二十年（1931）大水之后，一時雷厲風行，但不久事過境遷，即煙消云散矣?！雹傩觳骸短镏芯俊?，《民國二十年代中國大陸土地問題資料》第74冊，第39280頁。也從側面說明，一次極端氣候事件的沖擊效應還不足以驅動“退田還湖”問題的解決，有待更大的合力與契機。

二、1934年大旱與制止圍墾湖田辦法

1934 年夏，長江中下游及江淮地區遭遇特大旱災，沿江5 ?。ㄌK、皖、贛、鄂、湘）受災農田達1 億畝，絕大部分減產80%左右②有關1934 年大旱災情，參見李文海等：《近代中國災荒紀年續編》，湖南教育出版社，1993 年，第405-439 頁；王方中：《1934年長江中下游的旱災》，《近代中國》第9輯，1999年，第163-184頁。。據檔案資料，太湖流域入夏以后久旱奇熱，從芒種至立秋的2個月間，吳江水文站的降水量僅有71.7 毫米。2000 余萬畝稻田災情頗為嚴重，田土龜裂，禾苗枯萎，秋收絕望；能有三分收成，已屬幸事③《呈為天時亢旱河水干涸戽救無法禾苗枯槁請求派員履勘由》；《各區鄉鎮呈報災歉狀況表》，吳江檔案館藏，檔號0204-1934-003-1232-0156；0204-1934-003-1232-0190。。與此同時，水政不一也備受爭議。為回應社會訴求，國民政府于7 月14 日頒布《統一水利行政及事業辦法綱要》，規定全國經濟委員會為中央水利總機關，其他部委分管的水利事項一律收回統管；各省水利主管機關為建設廳，在縣則為縣政府。隨后，太湖流域水利委員會裁撤，并入揚子江水利委員會④全國經濟委員會編：《辦理統一全國水利行政事業紀要》，1935年，第29-31、68頁。。

太湖地勢西北高東南低，東太湖是主要出水通道，下接吳淞江、婁江入海。1934 年大旱，東太湖水位低落，圍田甚易，恰逢江淮大旱，來自河南、蘇北等地的數萬災民逃荒至此。1935 年春，圍田公司也紛至沓來，競相雇傭客民筑圍。在吳縣境圍田2 萬余畝，吳江縣有3.7 萬余畝⑤《吳江縣湖田狀況調查表》，吳江檔案館藏，檔號0204-1935-003-0107-0001。。如此強行占圍，直接受害的是沿湖鄉民。不僅湖中水產之利被剝奪，沿湖良田也都成了斷水的腹里田。當地老農說：“本來湖里的蒿草魚蝦都是我們的生意，然而現在湖水一天干似一天，這些東西也少了；不過圍墾湖田的卻格外的多起來?！雹迯垵摼牛骸秴强h東山聚村素描》，《東方雜志》第32卷第10期，1935年，第123-127頁。遂引起公憤。鄉民唐豐盈等紛請吳江縣政府制止，勒令鏟除⑦《呈為土客勾結強圍湖田請求迅賜飭警制止提訊法辦事》，吳江檔案館藏，檔號0204-1935-003-0365-0092。。5月9 日，電文稱：“沿湖一帶鄉民痛恨圍圩妨礙水利生計，在木履村地方集眾數千人會議，擬于一二日內同往拆圍，勢必雙方發生械斗?！雹唷逗谀韭拇寮姅登藭h擬于一二日內同往拆圍勢必雙方發生械斗仰迅飭警前往防范由》，吳江檔案館藏，檔號0204-1935-003-0365-0109。5 月17 日，情勢緊張，已有鄉農拆堤，與客民對峙。圍田公司則向縣政府施壓，稱客民人多，“見彼等一再拆埂，斷絕生計前途，勢必與之相抗；雙方抵制，勢必釀成巨禍?！雹帷冻蕿橼w炳山等具報木履村鄉民拆毀民生圍圩堤一案經派水巡第二分隊前往制止據復情形祈鑒核由》，吳江檔案館藏，檔號0204-1935-003-0365-0118。

5 月20 日，吳縣士紳張一鵬等30 人聯名致電揚子江水利委員會：“近有豪強客民，利用目前太湖水淺之時，糾集多人，樹立標幟，筑圩圍田……希圖將江吳兩縣交界之東太湖悉數圍湖為田，恃眾霸占，惟利是圖。若不急起制止，則將來設遇水旱偏災，良好田畝淪為荒蕪?！币虼耍跽垺把负K省政府轉飭江吳兩縣會同派對，切實制止，即已圍成之田亦應勒令拆除，以維水利?！睋P子江水利委員會轉電江蘇省府嚴令兩縣迅予將查禁情形具復核辦⑩揚子江水利委員會編：《揚子江水利委員會年報》1935年第1期，第134頁。。5 月24 日，吳縣、吳江兩縣長會同呈文“鄉農利害切身，自必出與客民抵抗，釀成械斗，勢所必然”，報請省政府裁處。省府責成建設廳會同揚子江水利委員會等派員實地查勘，確定岸線；為防止事態擴大，又責令兩縣派隊警前往暫停客民圍田，并勸導當地農民不得妄動，聽候查勘①《呈為會銜呈報客民在東太湖一帶圍筑圩岸妨害水利擬懇派員會勘確定標志嚴禁圍筑由》；《為維持東太湖水利呈請會同制止仰即決定日期以利及時處理由》，吳江檔案館藏，檔號0204-1935-003-0365-0123；0204-1935-003-0365-0129。。

6 月1 日，揚子江水利委員會代表金家鳳及工程師劉衷煒，與江蘇省建設廳工程師王師義、吳縣縣長吳企云、吳江縣長徐幼川、地方士紳張一鵬等，會同前往東太湖查勘。所見形勢之惡“殆非意料所及”。東太湖已大部分被圍，吳淞江、婁江之水源也遭阻塞，而依賴二江灌溉的農田就達700 萬畝。當需水之時卻無法引水，其為害將不堪設想。因此，應勒令將新圍全部拆除②《查勘東太湖圍田談話會紀錄》，吳江檔案館藏，檔號0204-1935-003-0365-0161。。揚子江水利委員會遂以“形勢嚴重，深恐釀成巨大禍害”為由，請示全國經濟委員會核辦。全國經濟委員會復電：“已依據廢田還湖原則及執行辦法，函達行政院查照，并函請江蘇省政府嚴行制止?！彪S后，江蘇省政府函告：“本府核以東太湖圍田筑圩，妨礙水利甚巨，為謀徹底永禁起見，特由建設廳訂定《江蘇省制止圍墾太湖湖田辦法大綱》七條?！比珖洕瘑T會復電贊同③揚子江水利委員會編：《揚子江水利委員會年報》1935年第1期，第134頁。。

6 月7 日，江蘇省府第749 次會議決議，通過上述《制止圍墾太湖湖田辦法大綱》，即行下達吳縣、吳江兩縣拆圍，并派視察員查驗督辦。茲錄該大綱前3條內容如下。

一、凡查明于十七年八月以后之新墾湖田，未經太湖流域水利工程處或太湖流域水利委員會會勘準予放領者，作為私墾成熟論；如有妨礙水利者照領價收回，鏟除圩圍。如查有在二十三年夏季以后朦報升糧者，除責令業主鏟除圩圍，并將升糧畝分沒收歸公外，該縣主辦人員如有通同舞弊情事，經查屬實者，應予撤職嚴懲。

二、凡查明未經核準承領之私墾田蕩，無論已圍未圍，應將墾戶拘辦，勒令限期拆除圍埂，鏟除種植物，恢復原狀，永禁占墾。

三、各縣政府應即出示布告，重申永禁私圍湖田之禁，并趕制濱湖田蕩形勢詳圖，隨時派員巡視，按月報告。以后如查出仍有私圍情事，除照第二條辦理外，縣長及該管區長均予以相當處分。④《江蘇省制止圍墾太湖湖田辦法大綱》，《江蘇建設月刊》第2卷第7期，1935年，第50頁。

據上引資料，退田還湖的“原則”是：以新圍為限，1928 年8月辦理放領以來，至1934年夏季大旱之前，對于已執有領照的湖田原則上不動，查明有礙水利的贖回拆除。但是1934年大旱之后私墾的湖田，一律拆除；并對官民勾結蒙混圍墾湖田的行為加以懲處。

6 月9 日，吳縣政府派保安隊通知沿湖各鄉保甲長實施拆圍。當時沿湖一帶的農民，連老幼婦女在內，聞風而集的就達3500 余人。他們都自動拿了農具，備了飯食。但是拆了一天，也僅拆去三四里。于是變更辦法，分段進行，以保為單位，每保負責一段，每保約百余人。為迅速起見，僅將圍堤開掘若干缺口，使水流入即可。時值農忙，所以到6 月12 日就暫停了?？稍谕ｎD之后，輿情大變。6 月27 日，吳江旅滬同鄉會徐佩璜等15 人聯名致電省政府，指責吳江縣府庇護，非但沒有開拆，而且境內松陵農場等仍在圍筑，“此中背景，行路昭然”；吁請縣長迅即拆圍，“以昭公允”。與此同時，太倉、常熟、昆山等處也因水利攸關，“函電交馳吁請拆圍”⑤《據呈報制止圍墾湖田經過情形查制止圍墾辦法大綱業經令發在案仍仰迅即遵照辦理由》，吳江檔案館藏，檔號0204-1935-003-1223-0034。。7 月1 日，江蘇省府視察員顧嶠若再次下鄉督拆。7 月8 日，吳江縣采用保甲方法，抽調農民去拆圍①《函復省太湖湖田清理處已遵省府所頒制止圍墾辦法大綱將已圍湖田調查完竣制圖限令拆除》，吳江檔案館藏，檔號0204-1935-003-1223-0064。。7 月12 日，暫停一個月的吳縣重啟拆圍，并請求吳江派隊警協助②《函請派隊警協助拆除私圍湖田由》，吳江檔案館藏，檔號0204-1935-003-1223-0144。。

7 月18 日，江蘇省府函告全國經濟委員會拆圍進展：“吳縣方面圍田，業已在軍警保護之下，由農民實行將顧家蕩、里服圩等之圍田，拆成無數缺口，或全行鏟平。吳江方面亦已由縣政府制定拆圩民工與隊警分配表，令發各該區隊督拆及指揮、保護人員分別遵辦；并限自本月八日起，將表內所列各圩于限內拆除完竣?！雹蹞P子江水利委員會編：《揚子江水利委員會年報》1935年第1期，第134頁。據統計，此次東太湖拆圍，吳縣動用民工6000 余人，扒開缺口300 余個，拆圍2 萬余畝；吳江則用民工14000 余人，扒開缺口700 余個，拆除大圍2 萬余畝（見表2），小圍隨之被淹即廢④《呈報本縣拆圍情形檢同表格據實具復仰祈俯賜鑒核由》，吳江檔案館藏，檔號0204-1935-003-0104-0112。。

表2 1935 年吳江縣拆圍統計

綜上，1934 年大旱之后圍占的湖田基本被拆除，所幸事態并未擴大。在拆圍之前，由吳縣、吳江兩縣保安隊會同公安局前往維持治安，勸導客民自愿解散，將所建草棚悉數拆除；并按筑成圍田數量多寡，酌發客民遣散費①《為因定期督察圍圩函請保安隊派隊協助》；《函復吳縣縣政府已派保安大隊附和公安局長克日派隊協助制止私圍湖田事》，吳江檔案館藏，檔號0204-1935-003-1223-0098；0204-1935-003-122-0131。。拆圍之后，為嚴防返耕返遷，則由吳縣、吳江兩縣公安局水巡隊切實負責，時時出發巡視，并按旬填寫《巡視太湖旬報表》，呈報省縣政府備查②《呈送為轉飭水巡隊巡視太湖已拆圩圍一案填送旬報表祈鑒核備查由》，吳江檔案館藏，檔號0204-1935-003-0104-0087。。

三、1935年大水與整理農田水利辦法

繼1931年大水、1934年大旱之后，1935年又是一個大災之年。長江及黃河中下游均遭遇特大水災。其中，長江中下游7300萬畝農田被淹沒不能耕種；僅湘鄂兩省就有14.2萬人在洪水中喪生③鐘歆：《揚子江水利考》，商務印書館，1936年，第42頁。有關1935年大水災情，參見胡明思、駱承政主編：《中國歷史大洪水》下卷，中國書店，1989 年，第305－329 頁；李文海等：《近代中國災荒紀年續編》，湖南教育出版社，1993年，第439－474頁。。7 月7 日，全國經濟委員會派員前往沿江各省查勘災情。據查勘報告，圍湖與圍江是長江水患的癥結所在④《長江水災癥結》，《申報》1935年7月15日，第3版。。“近年屢成水災，推厥原因，雖甚復雜，而最顯明者實為往時蓄水之湖蕩以及濱江灘地與沙洲，多已圩墾成田，與水爭地，勢必潰決，此常理也。故本年大汛以后，水位降落，亟須統籌補救辦法?！雹萑珖洕瘑T會編：《二十四年江河修防紀要》，1936年，第187頁，上海圖書館藏。為此，全國經濟委員會重申《廢田還湖辦法》所定的“原則”。財政部長孔祥熙提交《江河水患標本兼治辦法》議案，強調廢田還湖及廢田還江是水患治本方法。該提案于9月3日經行政院第228次會議通過施行⑥《行政院會議通過治江河標本辦法》，《申報》1935年9月4日，第3版。。

上述表明，1935年7月大水后，“退田還湖”在決策層再度被強化，但是《廢田還湖辦法》面臨執行難問題。一是責任主體變更。原來規定的內政部、實業部等負責的水利事項，已按照統一水利行政要求移交給了全國經濟委員會接管。經此變更，《廢田還湖辦法》因主體虛位不再適用，急需“新辦法”。二是《廢田還湖辦法》偏重防洪。江蘇省府主席陳果夫指出，“幾于每年必災，每災必巨，民生與國家元氣兩受影響”；而《廢田還湖辦法》“惜至今未見實行”，原因固然很多，關鍵是防洪與出路沒有兼顧。為此，他向中央政治會議提交《整理江湖堤間土地，消除水患，從事有計劃之農業生產》議案，建議劃定湖界，然后在界堤外進行有組織開墾，“以生產所余為水利建設及救災之費；再加以移民墾荒”。如此消除水患，以及水利經費、移民安置等問題均得以順利解決⑦陳果夫：《整理江湖沿岸農田水利辦法大綱》，《國民經濟建設》第1卷第2期，“計劃”，1936年，第1-2頁。。該案先交經濟、土地兩專門委員會審查，再由行政院簽發內政、財政、實業、交通各部及揚子江水利委員會等相關單位審議。1936 年9 月16 日，經中央政治會議決議，提案改稱《整理江湖沿岸農田水利辦法大綱》，交行政院轉內政、實業兩部商擬執行辦法。10月15日，內政部召集實業部及全國經濟委員會商定各就主管范圍擬具條文。隨后由內政部匯總，擬定《執行辦法》草案。經行政院第291 次會議決議，《整理江湖沿岸農田水利辦法大綱》及《執行辦法》一并于12月12日公布施行⑧《整理江湖沿岸農田水利辦法大綱》及《執行辦法》，《國民政府行政院公報》第1卷第21期，1936年，第376-379頁。。茲錄辦法大綱9條中的4條內容如下：

一、江河各巨川及各湖泊，應依照尋常洪水（約十年一遇之洪水）流線所及，與洪水停潴所需之范圍，劃定界限。

二、分界之處，得建筑堅固之防水堤。確定堤內準人民種植，堤外（堤水之間）之地一律禁止私人耕種；已放墾者，由政府發行地價券，收歸國有。

三、凡堤外人民，其一部分可由政府編為農田水利集團之組織，在農時耕種政府所指定堤外之地，閑時則從事于政府指定之水利工程；其編余之一部分，可持地價券向政府所指定就近適宜之地區購領荒山荒地，從事開墾……

五、凡堤外蓄洪區域之土地收歸國有后，如能舉辦適當工程不致減少其原有之蓄洪功效時，亦得經營墾殖。其已經墾殖者應照此原則補救，否則一律廢墾還湖。

據上引資料，第一條，劃定湖界，按照10年一遇的洪水位劃定范圍，確保防洪安全。第二條，沿界修堤，堤外之地為蓄洪區，一律收歸國有。第三條，移民安置，如圍墾太湖的客民可以到蘇北濱海鹽墾區領墾。據1935 年調查，淮南鹽場可墾荒地有900 萬畝，倘若全部開墾，可使240 萬農民獲得生計①土地委員會：《鹽墾調查報告》第1編《兩淮》，第4章第3頁，1935年，上海圖書館藏。。第五條，蓄洪墾殖，在堤外之地非蓄洪時期進行墾殖，以自籌水利經費；妨礙蓄洪時，則退田還湖。由上所見，水利、民食與經費，統籌兼顧，相對于偏重廢田以防洪而不謀求補救辦法，無疑具有進步意義。

根據《整理江湖沿岸農田水利辦法大綱》，江蘇省府擬定《江蘇省整理江湖沿岸農田水利實施細則》，并于1937 年3 月經行政院第306 次會議通過②《江蘇省整理江湖沿岸農田水利實施細則》，《國民政府行政院公報》第2卷第15期，1937年，第240-241頁。，隨即開展東太湖“劃界”與“疏?！眱纱笥媱潱瑯吮炯嬷??！巴颂镞€湖”由此進入到一個新階段。

一是劃界禁墾。1935 年7 月東太湖拆圍后，根據《江蘇省制止圍墾太湖湖田辦法大綱》第四條的規定，即“派測量隊，詳測濱湖地形，分段限期測竣，為規劃環湖港道及清理湖田范圍之根據。”揚子江水利委員會派隊施測東太湖沿岸及湖內淤灘、湖底水深，至1935年底測竣。共計施測地形246 平方公里，繪制1∶5000 地形圖106 張③揚子江水利委員會編：《揚子江水利委員會十年來之工作概況》第2章《測量》，1945年，上海圖書館藏。。1937 年2 月，江蘇省府會同揚子江水利委員會，依據測圖和東太湖1931 年洪水位，勘定湖界線，全長83 公里。經全國經濟委員會審查決議，界內湖區一律不準圍墾及種植茭草蘆葦，以保持蓄水面積；由江南水利工程處執行界樁，并將界址圖說刻石立碑于沿湖重要地點，以垂永久而杜糾紛④《為東太湖湖界線仰公布周知立會同江南水利工程處于沿湖重要地點植立石碑以昭永久由》，吳江檔案館藏，檔號0204-1937-003-0048-0132。。4月1日，界樁工程隊成立；然后沿著湖界線，按每3公里1根，共計埋豎6 米長的水泥界樁244根；還在松陵、八坼、越溪、南厙等沿湖明顯位置豎立“東太湖界線圖”石碑⑤《函為東太湖界樁工程隊組織成立請查照并懇賜飭屬協助保護由》，吳江檔案館藏，檔號0204-1937-003-0048-0157。。此前，也勒石永禁，奈何屢禁不止？“厲禁不啻三令五申，惟太湖面積遼遠，漫無界址可尋”。由于無界遵循，利之所在，群起圍占，“植湖為蕩，圍蕩成田，與水爭地，以致太湖東岸數百里間幾無湖面可見?！雹蕖短▎栴}》，《太湖流域水利季刊》第1卷第2期，1928年，第48-49頁。兩相比較，以湖界為禁墾線，是歷史一大進步。劃定的界線與今日的防洪大堤的走向基本一致。

二是疏浚還湖。太湖泥沙多淤積于東太湖，誘發圍墾；而且1935 年拆圍后泥土仍留在湖中。“退田還湖”必須治淤。1924 年東太湖實測面積為145 平方公里，底高平均1.2 米；1935 年相應為107 平方公里，1.8米。10年間湖面縮小26%，湖底升高50%?？梢姈|太湖淤淀迅速。究其原因，一是湖草茭菱的蔓生腐朽，具有阻流促淤作用；二是圍湖造田的漫無限制，加劇泥沙淤積⑦揚子江水利委員會編：《東太湖蓄洪墾殖工程初步計劃》第1章《緣由》，1937年，上海圖書館藏。。1935 年7 月拆圍后，揚子江水利委員擬具了整治太湖水利計劃，經全國經濟委員會審核，認為工程浩大，費用過巨，政府無力籌措。結果，湖底疏浚因經費不足而擱置⑧徐伯符：《太湖湖田整理處實習調查日記》，《民國二十年代中國大陸土地問題資料》第112冊，第59585頁。。隨后，根據《整理江湖沿岸農田水利辦法大綱》，提出“蓄洪墾殖工程計劃”，擬將東太湖辟為國營蓄洪墾殖區①揚子江水利委員會編：《東太湖蓄洪墾殖工程初步計劃》第2章《概要》，1937年，上海圖書館藏。。即在原本禁墾的湖界以內，通過放墾湖田來籌集水利經費。這實際上放棄了浚湖、禁墾并舉的治本方針。全部工程經費計需935 萬元，辟為墾殖區后每年直接生產約達400 萬元，純利約為76 萬元②揚子江水利委員會編：《工程報告總編（1935.5—1937.12）》第1章《工程》，1938年，上海圖書館藏。。但為時不久，抗戰爆發，疏浚計劃未能實施。太湖“退田還湖”歷程也到此結束。

四、“退田還湖”的區域比較

“圍湖造田”作為一種農業生產方式，受制于地域環境，存在一定的差異。就名稱而言，“湖田，亦稱圍田，或曰圩田，或曰垸田，或亦有稱為障田者，各方習俗不同，其名稱亦因而有異。惟取意于圍湖淤以成田，則一也?！雹叟砦暮停骸逗虾飭栴}》，《民國二十年代中國大陸土地問題資料》第75冊，第39329頁。就成因而言，大體分為三種地域形態：華北平原、兩湖平原及江南地區。據趙岡研究，華北平原以旱地作物為主，農民不去主動與水爭田，也就不主動毀湖造田，待泥沙將湖泊淤積成陸地后，再墾耕為農田。兩湖平原（江漢平原與洞庭湖平原）因泥沙及腐殖質豐富，湖田肥美，稻米產量也較一般農田為高，故成為爭取的對象，湖田面積廣大。江南地區的河流含沙量較小，湖泊中靠泥沙淤積的沙洲出現緩慢，在此圍田，新增土地有限④趙岡：《中國歷史上生態環境之變遷》，中國環境科學出版社，1996 年，第89-102 頁。承蒙趙岡先生從美國惠贈專著與指導，謹致謝忱。。例如太湖，由于入湖泥沙少，不僅苕溪等主要入湖河流無法形成入湖三角洲；而且泥沙隨湖流移動大多淤積于下游東太湖。據1936年調查，太湖湖田集中于東太湖沿岸的吳江及吳縣2 縣，約有10 萬畝；其他如武進、無錫、宜興等濱湖各縣“雖略有之，而為數甚微”⑤徐伯符：《太湖湖田之研究》，《民國二十年代中國大陸土地問題資料》第74冊，第39121-39134頁。。

“圍湖造田”的地域特性不同，“退田還湖”的成效也相應有所差異。例如，華北平原的降水特性，不僅年際變化大，年內季節分配也十分不均，暴雨集中于夏季，洪水期流量與枯水期比，常在千倍以上?！吧w洪水大，枯水小者，當蓄洪以濟枯”，興建了眾多的大中小型水庫⑥《十年來之華北水利建設》，《華北水利月刊》第9卷第9、10期合刊，1936年，第104頁。。受暴雨影響，洪水來勢猛，漲落快，地表徑流沖刷強度大，泥沙淤填河床迅速。為了預防潰堤垮壩，必須加強河道及周邊整治。故《廢田還湖辦法》下達后，河北省政府即行遵照辦理，通令境內永定、大清、子牙等河務局局長，“迅將該管河流之尋常洪水位及行水區域、泛濫區域分別勘定，繪制詳圖；并妥擬取締灘地及嚴禁圩墾辦法?！雹摺队蓝?、大清、黃、子牙、北運、薊運、南運、灤河河務局局長，奉省令準內政部咨廢田還湖議定辦法，飭即遵辦具報等因》，《河北建設月刊》第4卷第5期，1932年，第13頁。

與華北平原不同，兩湖平原的泥沙特性尤為突出。洞庭湖入口，分南流與北流，南流即湘、資、沅、澧四河，北流為荊江四口（松滋、太平、藕池及調弦）；洞庭湖出口僅有下游城陵磯一處。洞庭湖水利問題的癥結在于泥沙，而泥沙則在荊江四口，“蓋因北流挾泥沙多故也”⑧湖南省政府編：《湖南省濱湖洲土視察報告書》，1947年，第30、244頁。。清末，荊江四口分流入湖形成。此后，長江水挾大量泥沙流入洞庭湖，淤淀甚速，漸成洲土；筑堤圍垸隨之大增。湖面因以日減，蓄洪功能為之削弱，水患也愈發嚴重。故“欲治洞庭湖，非阻江流之倒灌，杜泥沙之淤塞不為功?！雹嵬趸窒龋骸墩砗纤郎倘稌罚逗辖ㄔO》1932年第1期，“專論”，第2頁。由此，湖南省水利委員王恢先指出，《廢田還湖辦法》在洞庭湖區難以施行：

查濱湖各縣約已修垸田，約四百萬畝……占水量者非堤圩，而乃淤洲。致水患者非垸田，而乃沙泥。欲除水患，必自去沙泥始。垸田之存廢，關系于洪水之漲落也，至屬輕微。至就洞庭湖形勢而論，廢田一案，無急切施行之必要也。且濱湖各縣，為吾湘富庶之區，每年產谷約二千余萬石。除供給本地民食外，尚有余糧以濟鄰縣或鄰省之需。人口約四百余萬，分居各垸，依垸為生?，F既無移民之地，又無移粟之區。遽奪其田而廢之，非但不智，抑且難能。此就情理至論，廢田主張，有不能實行之困難也。①王恢先：《湖南水利問題之研究》，《水利月刊》第7卷第5期，1934年，第390-391頁。

據上引資料，主要從自然與社會兩方面強調了洞庭湖的特殊性。一是泥沙來源問題。無泥沙，則無洲土，進而無垸田。消弭水患，關鍵在于堵塞湖北的荊江四口，不讓泥沙入湖，與垸田廢否關系不大。故《廢田還湖辦法》沒必要施行。二是社會成本問題。垸田規模很大，有400 余萬畝，年產稻谷2000 余萬石，400 余萬人靠此為生，還有大量糧食輸出。如果刨毀，不僅損失巨大，而且400 余萬湖民的轉移安置如何解決？故《廢田還湖辦法》不可能施行。湖南省政府也強調，“若概予刨毀，不僅巨量之收獲棄之可惜，更因利之所在，徒釀爭奪械斗之風”。為此呈請行政院，要求變更《廢田還湖辦法》的“執行辦法”：

惟湘省湖地情形特殊，在不背本案“原則”以內，間因事實關系，有不得不將“執行辦法”略舉變更之處……本府慎重考慮，擬將上述各項湖淤派員切實勘測，經主管水利機關詳細審定，在不侵占尋常洪水所需停留量之范圍內，早已形成之墾地，又不妨礙水道之宣泄，仍準正式放墾；其有礙水道之處，即已成垸亦應勒令刨毀，或酌改堤線。期于尊重公令之中，仍寓顧全民生之意。②《湘省廢田還湖辦法》，《地政月刊》第1卷第3期，“新聞”，1933年，第7-8頁。

據上引資料，停有礙水道之墾可，遍停則不可。不妨礙水道的繼續放墾，湖田規模越放越大。有礙水道的卻遲遲不見刨毀。據調查報告，1931 年大水以前，政府為了田賦收入，對于筑堤圍垸是鼓勵的。1931 年大水以后，1933 年及1935 年相繼大水，災況空前，政府才頒令：“禁止圍墾新垸，凡違令挽修者即為盜挽（工程用語），除處以妨害水利之罪外，并刨毀其堤垸?！笨烧o此項刨毀預算。一堤修成動輒需工數千，刨毀也得相當。奈何人力有限，執行刨毀時，不過挖一缺口而已。等執行人員走后，業戶旋即填復。況且垸內房舍林立，決堤放水，垸民生計無依，生命攸關，誓死維護，執行人員也不忍徹底刨毀。故實際上能遵令刨毀堤垸的，百無一有③湖南省政府編：《湖南省濱湖洲土視察團報告書》，1947年，第111、118頁。。另據長沙《中央日報》記者李震一的采訪見聞：“記者在濱湖看過了許多曾被刨毀的垸堤，也曾訪問過幾位執行刨毀命令的委員。被刨毀的垸堤依然是完好如故，而委員們也常常笑著說：命令我們是認真執行了的，誰叫我們沒有三頭六臂呢！所以知趣的委員們，和堤局商量著公事公辦，挖了一個口……不知趣的委員們官腔一打，堤務局里的人避而不見，堤上的壯丁走了個罄盡，小孩子女人們睡了滿堤，你能夠親自動手挖嗎？動手，你又有多大的法力，挖得多少呢？”結果，“還湖”的面積仍是“零”④李震一：《湖南的西北角》，長沙宇宙書局，1947年，第128-129頁。。

根據《整理江湖沿岸農田水利辦法大綱》，1937年9月，揚子江水利委員會派查勘隊會同湖南省府代表，對洞庭湖進行劃界，強調既往不咎，“已墾種多年之田則以為田，不以為湖”；但是，“凡現存之湖則永以為湖，不以為田。”⑤揚子江水利委員會編：《工程報告總編（1935.5—1937.12）》第三章《查勘》，1938年，上海圖書館藏。至1938 年4 月測竣，共計勘定湖界線1685 公里（天然湖界875 公里，湖堤界線810公里）；擬設界標點314 個。“湖界劃定以后，人為之圍筑自能避免?！雹迵P子江水利委員會編：《劃定洞庭湖湖界報告》，1938年，第10-14頁，上海圖書館藏。孰料九年后，據1946年視察團的報告，原定界堤外的湖床，大多均已淤高，或已挽修成垸，其中“盜挽”堤垸有55個，面積達49.3萬畝。“原定湖界，全失效用?？v令再將湖界外移，而今后界外之地，亦必逐漸淤高，有如今日?！雹吆鲜≌帲骸逗鲜I湖洲土視察團報告書》，1947年，第243-244頁。洞庭湖的泥沙問題不解決，劃界禁墾的意義不大。

綜上比較，可知“退田還湖”的成效受制于地域特性，存在一定的差異，甚至懸殊巨大，如太湖與洞庭湖之間。就自然特性，太湖入湖泥沙少，1936年太湖湖田約有10 萬畝，并且集中分布于東太湖沿岸二縣。相反，在洞庭湖，入湖泥沙多，1936年湖田面積達586萬余畝，廣泛分布于沿湖十個縣①彭文和：《湖南湖田問題》，《民國二十年代中國大陸土地問題資料》第75冊，第39343-39344頁。。就社會特性，太湖的“退田還湖”得到了中央與地方政府以及軍警、士紳的大力支持，特別是鄉民因切身利害關系，頗為努力，“深明拆圍利益，參加踴躍，工作努力所致?！雹凇冻蕿閳蟾娼诓饑樾巍罚瑓墙瓩n案館藏，檔號0204-1935-003-1223-0119。因此取得了顯著成效。相反，在洞庭湖，積重難返，“退田還湖”社會成本巨大。其結果，正如1946年視察團的考察結論：“實無實效”③湖南省政府編：《湖南省濱湖洲土視察團報告書》，1947年，第111頁。。

五、結語

首先，“退田還湖”的一般規律。一是“退”的動力。源于“圍湖造田”妨礙水利?！昂镏畤鷫ㄈ斩啵瑒t湖水之容地愈??；水既乏容納之區，年復一年，而成為湖田水利的大問題。”④彭文和：《湖南湖田問題》，《民國二十年代中國大陸土地問題資料》第75冊，第39333頁?！皣焯铩睂е潞慈莘e縮小，調蓄功能降低，但何時妨礙水利，取決于湖泊水位升降。所圍之地，大多本是平水期出露的湖灘，對于平水位湖面的縮小、湖深的變淺影響甚小；但在洪水期，因調洪容量縮小而為害實甚?！吧w湖身之淤高，是減尋常洪水位以下之容量；人為之圍筑，乃減尋常洪水位以上之容量?！雹輷P子江水利委員會編：《劃定洞庭湖湖界報告》，1938年，第14頁，上海圖書館藏。二是“退”的周期。既然取決于湖泊水位升降，由此規律可循，“蓋平時借湖成田，潦年廢田還湖，實為處理垂淤湖泊之最經濟而合理的方法。”⑥《浚墾江南東太湖計劃》，《申報年鑒》，上海申報社印，1944年，第904頁。而湖泊水位升降受制于氣候變化，因此又可從一個較長的時段來討論。研究表明，歷史上大規模圍墾期與氣候干旱期基本一致⑦方金琪：《我國歷史時期的湖泊圍墾與湖泊退縮》，《地理環境研究》1989年第1期。。不難理解，圍墾強烈的時期，通常是氣候偏旱、洪災較少的時期，湖泊處于低水位，圍田甚易。在氣候偏濕、水災頻仍的時期，湖泊廢墾則相應突出。尤其特大洪水以極端方式暴露“圍湖造田”妨礙水利的嚴重性，更能引發社會訴求。三是“退”的過程。其完整性包括禁圍—拆圍—界圍三個階段，做到防治結合。但所見資料，大都止步于第一階段。1930 年代太湖“退田還湖”的典型性在于，接連遭遇極端氣候事件，走完了三個階段，即1931 年大水之后，禁圍；1934 年大旱之后，拆圍；1935年大水之后，界圍。

其次，“退田還湖”的歷史困境。一是制度困境?！啊稄U田還湖辦法》為中央所主張，已令行各省照案施行。惟各省水系，各有不同；各湖形勢，迥不一致。而欲以一紙通案，適合于各省各湖之形勢，必可推行無阻者，勢所難能?！雹嗤趸窒龋骸逗纤麊栴}之研究》，《水利月刊》第7卷第5期，1934年，第390頁。不僅有失公平難以認同，而且缺乏有效的法律途徑進行制約和監督?！凹炔挥梁λ裕炔灰撕懊裆瑒t必有妥允之法律以輔助工事而行?！雹崂顑x祉：《關于廢田還湖及導淮先從入海著手之管見》，內政部編：《廢田還湖及導淮入海案會議匯刊》，1932年，第17-18頁，上海圖書館藏。否則，隨意性大。二是體制困境。《江蘇省制止圍墾太湖湖田辦法大綱》規定由江蘇省建設廳、揚子江水利委員會、太湖湖田清理處會同共治。在實際運行中，卻處于條塊分割、多頭管理的狀態。湖田清理處處長董彬謙感慨：三方“如能切實合作，不分畛域，則事業進行當必順利，但事實上，因種種關系，每致阻礙橫生”⑩徐伯符：《太湖湖田整理處實習調查日記》，《民國二十年代中國大陸土地問題資料》第112冊，第59592頁。。相互掣肘難以協同形成合力。三是機制困境。盡管從1934年起在中央預算中增加水利建設費一項①《確定水利經費令》，立法院編譯處編：《中華民國法規匯編》第4編《內政》，中華書局，1934年，第757-758頁。，但時局動蕩，財力不濟，惟有地方自籌解決。根據《整理江湖沿岸農田水利辦法大綱》，東太湖從“浚湖禁墾”轉向了“浚湖放墾”的策略，即通過放墾湖田來籌集疏浚太湖的經費。這本身就是一對矛盾，放墾一畝，湖身即減少一畝，由此制約了“退田還湖”的根本解決。

最后，“退田還湖”的歷史啟示。邏輯上，“圍湖造田”的規模越大，妨礙水利越嚴重，實施“退田還湖”的動力就越迫切，趨利避害使然。歷史卻是，“圍”的規模越大，“退”的社會成本就越大，越難以實施。“一垸之成，經時數年，動工數千，耗谷數萬。你要刨毀嗎？要全毀，得有與筑堤相等的時間、人力與財力；毀一半或者毀二分之一亦然?！雹诶钫鹨唬骸逗系奈鞅苯恰罚L沙宇宙書局，1947年，第129頁。推及整個湖區，尤其大規模的移民安置，“廢除湖田，則流寓民人，將何所以備資遣？又將如何以資遣之？勢不能不成為最大問題。”③彭文和：《湖南湖田問題》，《民國二十年代中國大陸土地問題資料》第75冊，第39486頁。從這個意義上說，“退田還湖”不僅是政府行為，更是財政意義上的，其成敗是由國家財政能力決定的。明確這一點，對于理解1998年長江特大洪水后，中共中央、國務院《關于災后重建、整治江湖、興修水利的若干意見》作出“退田還湖、移民建鎮”的決定，有著重要的意義，由此才真正標志著“退田還湖”在國家戰略層面上得到確立。“圍湖造田”與“泥沙淤積”是湖泊萎縮的主要原因。相應地，“退田還湖”與“疏浚整治”是標本兼治的兩大舉措?！皣焯铩睙o疑削弱了湖泊調節洪水的能力，增大了發生洪災的可能性。但從長遠來看，積極應對極端氣候事件，推進湖泊治理現代化，“退田還湖”與“疏浚整治”勢必相輔而行。否則，即便“退田”也終將無法“還湖”，重蹈歷史的老路。