楊 磊 胡 博

內容提要：美國國防戰備體制經過長時間發展，形成了穩定的總體架構和科學的運行機制，具有國防需求和使命任務緊密結合、戰備資源得到有效統籌和科學配置、管理效益和作戰能力同步提升、力量編成一體化銜接順暢、信息化與標準化并行推進等特點，貼合美軍實際，總體架構日趨穩定，基本能夠滿足美國國家戰略需要。

國防戰備，是指國家武裝力量為應對可能發生的戰爭或突發事件而在平時進行的準備和戒備活動。美國政府一貫重視戰備，強調“戰備是首要任務”①Daniel B. Allyn, Statement by General Daniel Allyn before the House Armed Services Committee, http://docs.house.gov/meetings/as/as00/20170207/105530/hhrg-115-as00-wstateallynd-20170207.pdf, 2017-02-07.，并將戰備視為提高美國軍事能力的四大支柱（戰備、現代化水平、部隊結構、持續能力）之一。②Military Capability Definition (US DoD), https://www.militaryfactory.com/dictionary/military-terms-defined.asp?term_id=3357, 2019-10-14.在長期戰爭和武裝力量建設實踐中，美國依托既有的領導管理體制，探索建立了完備的國防戰備組織體系和相應制度，形成了富有特色的現代國防戰備體制。總體上看，美國國防戰備體制主要具有以下五個方面特點。

一、著眼國防需求和使命任務

美國根據其對戰略環境的理解來確定國防需求，其國防需求始終牽引國防戰備建設。美國國防部把戰備定義為“武裝力量作戰和滿足指定任務需求的能力”③Joint Chiefs of Staff, Department of Defense Dictionary of Military and Associated Terms, Joint Publication 1-02, Washington D.C.: Joint Chiefs of Staff, April 2019, p.184.。可以看出，這是從軍隊作為國家工具提供完成國家戰略目標任務的能力來理解戰備的。“基于需求”“圍繞任務”，是貫穿美國國防戰備體制的重要特征。國防部運用現代企業管理理念，根據戰備需求調整武裝力量編制結構。通過美國國家軍事戰略，國防部明確最重要的國家安全利益，確定聯合部隊的建設方向，為各軍種分配必須準備完成的使命任務。同時，各軍種將可能擔負的聯合部隊任務進行排序，指導軍種部隊建設。按照聯合戰備、軍種戰備、部隊戰備和個人戰備四個層次，構建起基于能力的自上而下的軍事需求制度，實現了戰備與國防需求的統一。

圖1 國防部管理三大核心活動

美軍參謀長聯席會議按照戰略、戰役和戰術，將戰備分為三個層級。部隊執行擔負使命和任務的能力，始終是美軍對這三個層級的戰備進行界定所遵循的主線。從戰略的角度思考戰備，就是關注聯合作戰力量達成《國家安全戰略》《國防戰略》和《國家軍事戰略》等上層文件中規定的戰略目標的能力①CJCSG 3401D: Guide to Chairman’s Readiness System, Washington D.C.: Joint Chiefs of Staff, November 2013, p.1.，通常也稱作“戰略層級的戰備”②“戰略層級的戰備”（Readiness at the Strategic Level）不同于“戰略戰備”（Strategic Readiness），后者多在評估國防部或武裝力量戰略層級戰備水平時使用。。“戰役層級的戰備”，指的是聯合作戰力量完成《聯合司令部計劃（Unified Command Plan，UCP）》《兵力運用指南（Guidance for Employment of the Force，GEF）》《聯合戰略能力 計 劃（Joint Strategic Capabilities Plan，JSCP）》和《 戰 區 戰 役 計 劃（Theater Campaign Plan，TCP）》等文件中規定任務的能力。“戰術層級的戰備”關注單位戰備，即基層作戰部隊執行“指定任務”所需的能力，同時關注單位完成“預設任務”③部隊可能執行的任務區分為預設任務（也稱核心任務）和指定任務，作為聯合作戰力量的一部分，更多時執行的是指定任務。的能力。美軍當前的戰備體制在應對低端的恐怖主義威脅和“反叛亂”行動上發揮了重要作用。隨著軍事戰略調整，美國未來可能更注重應對高端“反介入”威脅和部隊打贏常規戰爭的能力，從應對“大國競爭”的角度推進國防戰備體制調整。

二、強調資源統籌和優化配置

國防建設的基本矛盾，是軍事能力與國防需求不相適應的矛盾，平衡這一矛盾的最有效手段就是戰備。戰備也是國防統籌的首要目標，是美國國防統籌的重要依據。戰備資源是戰備管理的對象，統籌實質就是對軍隊資源的統籌，通過資源的統籌輔助能力的生成是戰備資源管理最終目標。圍繞國防戰略和部隊使命任務，美國國防部確定戰備目標和戰備標準，并通過優化資源配置，有序生成國防戰備能力。

國防戰備需要耗費大量資金，因而必須與其他計劃和需求達成平衡。美軍認為，部隊必須時刻注重平衡人員、裝備和維修、補給、訓練等各種戰備要素。④Chief of Naval Operations, Mission, Functions, and Tasks of Commander, Navy Installations, Chief of Naval Operations Number 5450.339, April 21, 2011, p.6.正如前美國國會參議員約翰·麥凱恩所言：“戰備投入涵蓋高素質的人才、精良的武器彈藥、戰略機動和預置、高作戰節奏、各級實戰化訓練、后勤和支援能力等所有事務。”⑤Congressional Budget Office Testimony, Statement of Neil M. Singer Acting Assistant Director National Security Division Congressional Budget Office on Trends in Selected Indicators of Military Readiness, Washington, D.C.:Congressional Budget Of fi ce, April 21, 1994, p.5.美國國防部在戰備工作中引進現代企業制度管理方式，通過國防戰備報告系統（Defense Readiness Reporting System，DRRS）精細掌握部隊情況，通過規劃、計劃、預算和執 行 系 統（Planning, Programming, Budgeting, and Execution System，PPBES）細化資源配置，通過主席戰備系統（Chairman Readiness System，CRS）確定可用資源，運用全球兵力管理（Global Force Management，GFM）系統實現兵力有序配置，以科學的系統構建和框架設計，保證戰備資源的優化配置。

圖2 基于能力的美國國防戰備

三、追求管理效益和能力提升

戰備工作本質上是一項管理工作，戰備要講效益、講效率。信息時代的聯合作戰行動要求精確作戰，精細化的戰備管理則是精確作戰的有力支撐。有限的資源與不斷增長的需求之間的矛盾，是戰備管理的基本矛盾。

美國國防戰備管理始終堅持以提升部隊作戰能力為根本，以提高戰備工作質量效益為目標。美軍運用目標管理、過程管理、責任管理和績效管理等方法，對戰備實施精細規范和控制。從制度設計的角度來看，美軍軍政系統事務繁雜，重在以“專業化”“科學化”來保證戰備管理效益，講究部門分工細化、決策程序合理、投入產出高效；軍令系統涉及部隊繁多、職能領域分散、戰備資源調度難度大，其核心以“聯合”“精干”為基本價值取向，以提升效率為基本目標，追求權力集中、指揮順暢、執行有力，要求在單位時間內最大限度聚集戰備資源，保證完成作戰任務。

作戰能力是美國國防戰備的落腳點。美軍把各種戰備力量生成程序作為提高部隊戰備能力的重要工具，通過構建合理的戰備管理框架，實現對國防戰備力量生成流程的追蹤監視，及時發現戰備缺陷并預測其可能導致的后果，從而最大限度提升部隊作戰能力。美軍認為，生成處于能戰狀態（ready）的武裝力量的能力，是國家安全事務的基本要素，部隊的戰備狀態是“一系列時間密集型的力量生成流程的結果”①Laura J. Junor, Managing Military Readiness,Washington D.C.: National Defense University Press, February 2017, p.1.。國防部根據具體需求，通過將勞動力（人力資源）和資本（國防經費）進行整合，最終生成滿足需求的產品（能戰的部隊）。這種將工業生產的理念引入戰備管理而建立的力量生成機制，實現了人員、裝備和訓練等戰備資源的整合，提升了執行軍事戰略的能力。

四、注重戰建銜接和力量接續

戰備建設與未來作戰的緊密銜接，是美國國防戰備體制的重要特征。美軍奉行軍種打基礎、聯合為打仗的理念。多軍種、跨機構的聯合作戰是未來作戰最常見的形式，聯合作戰以聯合備戰為基礎。美國國防戰備體制，既縱向集中統一，又橫向聯合一體；既突出聯合戰備，又兼顧軍種戰備。在初始發展階段，美國國防戰備工作缺乏總體籌劃與協調，各部門建設各自為政，造成嚴重的戰備資源浪費，制約了戰備建設效率。通過推進戰備橫向一體化，美國國防戰備管理體系從上下層層相連的樹狀結構，發展為減少中間環節的網狀結構，有效提升了橫向聯系和管理調控力度。同時，戰備管理圍繞資源要素，因事設人，依部門功能合理界定管理范圍，指揮機構權責更加明晰，避免多頭指揮和管理混亂。

武裝力量總體建設，也是美國國防戰備體制的重要特征之一。早在越南戰爭結束后，美軍就提出武裝力量總體戰思想，強調預備役部隊與現役部隊的一體化建設。目前，已基本確立了“本土養，海外用”的用兵模式和均衡的戰備模式。雖然美國戰略利益遍及全球，但美軍在平時只維持精干的現役部隊。為了做到“平時少養兵，戰時多出兵”，美軍不斷加強預備役部隊建設，更新預備役部隊武器裝備，強化預備役部隊訓練，使其戰備水平不斷提高，從而縮短參戰準備時間，在節省總體戰備成本的同時，保持了較高的國防戰備潛力。美國均衡的戰備模式，其本質就是保持現役和預備役部隊戰備能力的平衡，保證戰備力量補充有序，從而能夠應對不同的軍事態勢。

五、堅持信息化與標準化建設

從20世紀90年代，美國國防部開始著力提升戰備工作信息化水平。在戰備信息搜集方面，通過建立資源狀態和訓練系統（Status of Resource and Training System，SORTS） 來 完 善部隊戰備體系，使國防部、參謀長聯席會議能夠掌握基層戰備數據。此后，又建立了更加高效的國防戰備報告系統，能夠實時為各種戰備水平信息用戶（包括參謀長聯席會議主席、戰區司令、軍種部長、國民警衛隊司令）提供所需的部隊可用度、戰備水平、部署與再部署等信息。當前，美軍已經建立以網絡為連接，以自動化系統為支撐，以數據庫為節點，貫穿各級戰備管理機構的信息使用流程，極大提升了戰備工作效率。

美軍的戰備標準化有傳統、重積累、細而全，為戰備工作提供了科學管理手段，保證了戰備水平的可檢驗、可評估。自1952年美國國會通過《國防編目和標準化法》，美國國防部就開始了對標準化工作的統一領導。①Elizabeth Duffek & Warren Harding, Quality Management in the Military: An Overview and a Case Study,Special Libraries, summer 1993, p.137.經過長期發展，美軍建立了門類多樣、層次合理、覆蓋全面、銜接順暢的法規體系。戰備管理各領域標準體系逐步完善。例如，美軍在人力資源方面，注重提升滿編率、在位率和稱職率；在裝備資源方面，注重提升滿編率和編配率；在訓練方面，注重提升參訓率和合格率；在物資準備方面，注重提升完好率、配套率和儲備率。以標準為抓手，統籌管理戰備資源，實現了戰備管理與軍事任務的緊密結合，保證了可持續的國防戰備能力生成。