地方政府債務的風險預警模型構(gòu)建及風險評估分析
——基于吉林省39個縣（市）的數(shù)據(jù)

張曉暉

（1.長春金融高等專科學校，吉林 長春 130028；2.吉林省金融文化研究中心，吉林 長春 130028）

2017年，國際貨幣基金組織公布的中國第四條款磋商報告指出：中國的非金融部門（政府、企業(yè)和家庭）債務占GDP的比重預計將從2016年的235%上升到2022年的290%。國際貨幣基金組織警告：“非金融部門債務的快速增長將給中期宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定帶來威脅。”[1]十九大報告明確將防范化解重大風險列為“三大攻堅戰(zhàn)”之首，而風險防控的重中之重是防范化解地方政府債務風險。就吉林省而言，總體上地方政府性債務尚在合理區(qū)間，風險尚可控。[2]但是，吉林省地方政府債務風險情況究竟如何，主要風險點及防范化解債務風險的突破點在何處，需要構(gòu)建風險預警模型進行具體分析。本文利用基于主成分的因子分析方法和功效系數(shù)法，構(gòu)建了吉林省縣域地方政府債務風險預警模型，試圖解決以下兩個問題：一是地方政府債務風險情況如何；二是針對地方政府債務風險情況，吉林省應采取哪些應對措施。

一、吉林省地方政府綜合財力及債務風險主要指標現(xiàn)狀

（一）地方政府綜合財力及地方政府債務風險指標說明

1.地方政府綜合財力主要指標

地方政府綜合財力是衡量地方政府財政實力最重要的指標，也是衡量地方政府償債能力最核心的指標。從現(xiàn)有文獻來看，地方政府綜合財力的計算方法有四種，分別是：一般預算收入與政府性基金收入之和（評級機構(gòu)主要采用此種計算方式）；上述方法加上上級對下級的稅收返還，同時減去下級對上級的上解支出；第二種方法加上上級對下級的一般性轉(zhuǎn)移支付；第三種方法加上上級對下級的專項轉(zhuǎn)移支付。[3]由于一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付是上級對下級的無償支付，往往都已對資金的基本用途做出了規(guī)定，只能專款專用，一般情況下不能用于償還債務，或者能夠用于償還債務的數(shù)額很小，因此，不作為地方政府綜合財力的一部分。本文研究的地方政府綜合財力是按照第二種計算方法得到的。

2.地方政府債務風險主要指標

國際上及學界通常使用的債務風險衡量指標有兩個：一是負債率，二是債務率，如下：

（1）負債率

負債率用地方政府債務存量與GDP的比值來表示，測度的是經(jīng)濟總規(guī)模對政府債務的承載能力，反映地方政府債務存量與GDP之間的間接關聯(lián)關系。國際上通常采用《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的負債率60%作為政府債務風險控制標準參考值。

（2）債務率

債務率用債務存量與地方政府綜合財力的比值來表示。這一指標考慮的是地方政府綜合財力是決定地方政府償債能力最重要的因素，因此，也有學者將此指標稱為地方政府償債率[4]。該指標的數(shù)值越大，即地方政府債務占地方政府綜合財力的比重越大，表明地方政府的債務負擔越重，債務風險越大。對于債務率控制標準，不同國家或地區(qū)、以及同一國家不同層級的地方政府各不相同，如：美國的警戒線設定為90—120%，而哥倫比亞則為80%；巴西規(guī)定州一級的債務率警戒線為200%，而市一級的警戒線則為120%。[5]國際貨幣基金組織（IMF）確定債務率控制標準參考值為90—150%。

（二）吉林省縣域地方政府綜合財力及地方政府債務風險現(xiàn)狀

各縣市的綜合財力及地方政府債務風險現(xiàn)狀見表1：

1.地方政府綜合財力現(xiàn)狀

從表1可以看出，梅河口市的綜合財力水平最高，綜合財力326 733萬元，其次是延吉。如張傳娜（2018）[6]的分析，這兩個縣市的綜合經(jīng)濟競爭力排名在全省也是相對靠前的。但是，其他縣市的綜合經(jīng)濟競爭力排名與其綜合財力并不具備對應關系，即綜合經(jīng)濟競爭力排名靠后，其綜合財力未必差。主要原因可能在于張傳娜（2018）對各縣市的綜合經(jīng)濟競爭力排名未考慮各縣市的綜合財力情況。圖們市的綜合財力水平相對較低，僅為梅河口市的4.80%。

從吉林省地方政府綜合財力的構(gòu)成來看，主體是一般公共預算收入，平均占地方政府綜合財力的80.32%，政府性基金收入、稅收收入和上解支出的比重相對較小。

2.地方政府債務風險現(xiàn)狀

全省39個縣（市）中，37個縣（市）的負債率在60%以下，14個縣（市）的負債率尚未達到10%，僅圖們市與和龍市的負債率略高于60%，表明大體上吉林省地方經(jīng)濟總規(guī)模對地方政府債務的承載能力較強。

但是，從債務率的角度來看，情況不很樂觀。全省39個縣（市）中，僅8個縣（市）（乾安縣、農(nóng)安縣、長嶺縣、公主嶺市、前郭爾羅斯?jié)M族自治縣、鎮(zhèn)賚縣、德惠市、梅河口市）的債務率在150%以下，低于IMF警戒線。全省共有29個縣（市）的債務率在300%以下，意味著按照當前的綜合財力，這些縣（市）用全部的綜合財力還債，最多需要還三年。圖們市的債務率達到了847.58%，這意味著按照圖們市現(xiàn)有的綜合財力，在不增加債務存量的前提下，需要9年時間才能還清現(xiàn)有債務。

表1 地方政府綜合財力及債務風險情況表

注：1.一般公共預算收入、政府性基金收入、稅收返還、上解支出地方政府債務余額及地方政府一般債務余額數(shù)據(jù)取自各縣（市）的政府決算報表。2.綜合財力=一般公共預算收入+政府性基金收入+稅收返還-上解支出3.負債率=債務余額/GDP債務率=債務余額/綜合財力

二、吉林省地方政府債務風險預警的實證分析

（一）指標選取

本文選取地方政府債務風險指標時，綜合參考了標普、穆迪、中債資信、東方金誠等國內(nèi)外主要信用評級機構(gòu)的地方政府債券信用評級指標及相關文獻，同時結(jié)合本文分析的縣域地方經(jīng)濟特點，共選取12個可能對債務風險產(chǎn)生影響的指標，數(shù)據(jù)來源于吉林省統(tǒng)計年鑒（2018）及2017年度吉林省39個縣（市）的財政決算表。所選取的指標及指標特征見表2。

需要特別指出的是：

1.根據(jù)審計署發(fā)布的《全國政府性債務審計結(jié)果（2013）》[7]，債務資金主要用于基礎設施建設和公益性項目，其中，用于基礎設施建設的債務資金約占80.74%，主要包括：市政建設、土地收儲、交通運輸、保障性住房、農(nóng)林水利、生態(tài)建設等。可見，地方政府舉債的主要目的是用于固定資產(chǎn)投資。

2.城鄉(xiāng)居民存款反映城鄉(xiāng)居民的財力水平，金融機構(gòu)各項存款反映金融機構(gòu)財力水平。城鄉(xiāng)居民存款占地方政府債務的比重和金融機構(gòu)存款占地方政府債務的比重分別用來測度城鄉(xiāng)居民和金融機構(gòu)消化地方政府債務的能力。主要原因在于：當前，處置地方政府債務的方式，除還本付息外，最主要的途徑是將地方政府債務存量置換成期限更長的付息債券，這一置換方式得以成功實施的關鍵在于城鄉(xiāng)居民和金融機構(gòu)具備相當?shù)呢斄λ健?/p>

3.財政自給率即財政收入占財政支出的比，是反映地方政府財政自我平衡能力的重要指標。一般來說，財政自給率較高或財政自我平衡能力較強的地方政府，其財政實力也較強，因此，其償債能力就較強。

4.稅收收入是各縣（市）一般公共預算收入的主要來源（平均占比達到67.8%），用來反映地方政府一般公共預算收入的穩(wěn)定性。

5.政府性基金收入是地方政府債務本息償還的主要保障，尤其地方政府專項債務，主要依靠政府性基金收入中的國有土地使用權出讓收入保障還本付息。

6.國內(nèi)大量文獻都用年末金融機構(gòu)貸款與年末金融機構(gòu)存款的比值來代表金融發(fā)展效率。本文也引入該指標，用來表征吉林省各縣（市）的金融發(fā)展效率。

表2 吉林省地方政府債務風險評價指標情況表

從表2可以看出以下問題：

一是經(jīng)濟增長動能不足。2017年以來，吉林省各縣（市）的GDP、固定資產(chǎn)投資和規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務收入等主要經(jīng)濟指標較上年同期均有所回落，平均分別下降16.32%、12.60%和27.13%。

二是財政的債務負擔較重。吉林省各縣（市）的平均債務率達到256.55%，遠超過IMF劃定的債務率控制標準上限，地方政府債務負擔較重。

三是一般公共預算收入對一般債務的保障水平有待提高。在39個縣（市）中，乾安縣的一般公共預算收入對一般債務的保障水平達到了224.73%，其他縣（市）的保障水平相對較低，平均保障水平僅50.25%。

四是城鄉(xiāng)居民及金融機構(gòu)財力水平較高，平均來看，城鄉(xiāng)居民存款是地方政府債務余額的7.21倍，金融機構(gòu)存款是地方政府債務余額的9.96倍，城鄉(xiāng)居民和金融機構(gòu)在吸納置換債券上具有較大的潛力。

五是地方政府財政穩(wěn)定性較強，表現(xiàn)在稅收占一般公共預算的比重平均達到67.84%，但地方財政自我平衡能力仍有待提高，平均財政自給率僅為15.16%。

六是地方金融發(fā)展效率尚有提高空間，當前的平均金融發(fā)展效率為75.26%。

（二）利用因子分析法確定指標的權重

為了避免在因子分析中逆指標的載荷出現(xiàn)負數(shù)，對逆指標（負債率、債務率）做了取倒數(shù)處理。因子分析的過程及主要結(jié)果如下：

步驟如下：

第一步：對所選指標進行標準化處理，標準化過程及結(jié)果此處略。

第二步：進行KMO檢驗和Bartlett檢驗，相關結(jié)果見表3。KMO的取值為0.69＞0.5，可以認為所選樣本適合用于因子分析；Bartlett檢驗的近似卡方為385.82，在自由度為66時，相應的P值為0，表明所選取的12個變量間存在相關關系，適合做因子分析。

表3 KMO檢驗和Bartlett檢驗結(jié)果

第三步：根據(jù)特征根大于1的原則確定公共因子個數(shù)，相關的結(jié)果見表4。前4個因子的特征根大于1，累計方差貢獻率為78.72%，即這4個因子包含了78.72%的原始信息。通常認為，累計方差貢獻率達到75%就是較好的因子分析結(jié)果。因此，作者認為這4個因子具有較好的代表性。

為了使公共因子承載的信息分布更加均勻，使用最大方差旋轉(zhuǎn)法對因子進行變換。從表4來看，旋轉(zhuǎn)后的累計方差貢獻率與旋轉(zhuǎn)前相同，仍為78.72%，并沒有改變因子的累計方差貢獻率。但是，從單個因子的方差貢獻率來看，因子的特征根和方差貢獻率比旋轉(zhuǎn)前更加均勻，因此，可以認為旋轉(zhuǎn)后的因子更加符合分析要求。

表4 方差貢獻率表

第四步：確定公共因子及其權重。從表5來看，公共因子1包括年末金融機構(gòu)存款占地方政府債務比重、城鄉(xiāng)居民存款占地方政府債務比重、負債率取逆、債務率取逆、一般公共預算收入對一般債務的保障程度這5個指標，但是，考慮到負債率取逆和債務率取逆主要是為了防止載荷出現(xiàn)負數(shù)而做的處理，其原型是負債率和債務率，是用來反映地方政府債務風險的指標，因此，在進行變量分配時，將負債率取逆和債務率取逆從公共因子1中提取出來，作為公共因子2。

表6 吉林省縣域地方政府債務風險預警指標情況表

根據(jù)表4，原始公共因子1的權重為36.75%，由于將負債率取逆與債務率取逆兩個指標抽出作為新的公共因子2，因此需將36.75%在新的公共因子1和新的公共因子2之間進行分配。本文的分配方式是根據(jù)各指標在原始公共因子1上的載荷比重，確定新的公共因子1和新的公共因子2的權重分別為22.27%和14.48%。

本文為了突出各公共因子的指標特性，將軟件計算出的因子得分系數(shù)重新進行了設定，設定原則是：對于公共因子中包含的指標，其因子得分取原值，對于未包含在該公共因子中的其他指標，將其因子得分設置為0。

通過上述處理，可確定吉林省縣域地方債務風險預警系統(tǒng)的具體情況如表6。

（三）各縣（市）地方政府債務風險評價及預警分析

根據(jù)吉林省縣域地方政府債務風險預警指標及其權重（見表6），可以計算出各縣（市）地方政府債務風險指標情況。但是，僅有債務風險預警指標數(shù)值，還不能判定債務風險的大小，需將債務風險指標數(shù)值轉(zhuǎn)化為可以度量的評判分數(shù)，進而依據(jù)各公共因子的權重采用線性加權綜合評價模型得出綜合評價總分，以便根據(jù)綜合評價總分對風險進行預警分析。

本文將借助功效系數(shù)法將債務風險指標數(shù)值轉(zhuǎn)化為可度量的評判分數(shù)。

1.功效系數(shù)法簡介

功效系數(shù)法①資料來源：功效系數(shù)法可見黃良文所著《統(tǒng)計學原理》。是對多目標規(guī)劃原理中的功效系數(shù)加以改進，進而得到綜合評判分數(shù)的方法。其基本思想是：首先，確定評價指標的不容許值和滿意值；然后，利用功效系數(shù)公式計算出每項指標的評價分；最后，將單項指標的評價分按其權重加總得到總評價分。

（1）單項指標的功效評價分

單項指標的功效評價分計算公式如下：

其中：xi為第i個指標實際值，為第i個指標的不容許值，為第i個指標的滿意值，di為第i個指標的單項功效系數(shù)。

為了更直觀地反映各項指標的現(xiàn)狀，一般把功效系數(shù)換算成百分制表示的功效評分di，di又稱為功效分數(shù)，其計算公式如下：

一般地，不容許值可選擇第i項指標的最差值或第i項指標數(shù)列中較差的10%的數(shù)值平均數(shù)；對于滿意值，可選擇第i項指標的最優(yōu)值或第i項指標數(shù)列中較好的10%的數(shù)值平均數(shù)。

就本文而言，各公共因子的不容許值和滿意值設置原則如下：

a.償債保障能力、綜合財力穩(wěn)定性及財政平衡能力的滿意值選擇各序列的最大值，不容許值選擇各序列的最小值。

b.債務負擔是逆指標，即該指標的數(shù)值越大，說明債務風險越大，相應的得分應該越低。債務負擔包含兩項指標：一為負債率，其不容許值為60%；另一項為債務率，按照IMF的標準上限，其不容許值為150%。以這兩項的因子得分為權重，可通過計算得到債務負擔的不容許值為40.20%。債務負擔越小越好，因此，本文將其滿意值設定為0。

c.經(jīng)濟動能的滿意值選擇為數(shù)列中的最大值，不容許值選擇為0。

（2）總功效評價分

總功效評價分的計算公式如下：

其中：Wi為第i個評價指標的權重。

2.警情對照標準

參照賈曉俊（2017）[8]，將功效評價分為五檔，各檔情況見表7。

表7 警情對照表

3.各縣（市）地方政府債務風險情況及預警

表6和表7共同構(gòu)成吉林省縣域地方政府債務風險預警系統(tǒng)。由公式3.1-3.3和表6可以計算得到各縣（市）的地方政府債務風險評價得分（見表8），依照表7可判斷吉林省縣域地方政府債務風險情況如下：

（1）從總體上看（見表9），吉林省縣域地方政府債務風險情況形勢嚴峻。39個縣（市）中，僅農(nóng)安和乾安2個縣（占比5.13%）的地方政府債務風險處于輕警區(qū)。12個縣（市）（占比30.77%）發(fā)出了巨警的警告。

（2）從分項指標來看，吉林省各縣（市）綜合財力穩(wěn)定性水平相對較高，而債務負擔和經(jīng)濟增長動能評價得分相對較低。吉林省縣域經(jīng)濟增長動能不足、債務負擔較重，是致使地方政府債務風險嚴重的主要原因。圖們與和龍的地方政府債務風險最為嚴重，主要是債務負擔過重引致，其中：圖們的負債率為60.47%，債務率高達847.58%；和龍的負債率為60.80%，債務率為533.91%。

（3）從地區(qū)分布來看

從圖1到圖6可以看出，債務風險總體分布情況及各分項指標風險分布情況都相對集中，呈現(xiàn)出了一定的空間分布特征。如債務風險總體情況和財政平衡能力的分布呈條帶狀，以債務風險總體評分中發(fā)出巨警警告的地區(qū)為例，這些地區(qū)位于三條線上：第1條線是四平市的雙遼、梨樹和伊通；第2條線是吉林的樺甸、蛟河及通化的輝南、集安和柳河；第三條是延邊朝鮮族自治州的安圖、和龍、龍井和圖們。償債保障能力、債務負擔情況、經(jīng)濟增長動能的地區(qū)分布則呈現(xiàn)出點面狀的特征。從債務風險總體評分的分布情況及各分項指標的分布，推測地方政府的債務風險可能存在某種空間傳導機制或者叫做傳染機制。

表8 各縣（市）地方政府債務風險評價得分

27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39長白縣伊通縣樺甸市輝南縣蛟河市龍井市梨樹縣雙遼市集安市安圖縣柳河縣和龍市圖們市60.12 59.53 59.45 58.83 58.68 57.61 56.03 55.67 54.81 53.22 51.53 45.62 34.15 62.40 63.81 63.13 66.32 65.48 61.73 62.28 62.18 63.30 62.77 63.99 60.61 60.00 33.98 50.87 54.54 60.96 48.98 22.57 34.89 31.43 43.16 29.40 50.22-10.35-67.28 55.99 38.59 29.53 22.88 31.27 60.92 42.70 57.85 25.03 43.63 5.86 49.88 41.83 84.71 84.81 87.65 80.76 84.87 80.81 82.33 62.00 78.15 65.24 76.53 63.63 69.02 66.13 64.62 71.85 71.81 69.49 61.30 60.00 63.29 72.42 66.16 71.05 60.23 60.52

表9 地方政府債務風險評價指標分布表

圖1 債務風險評分總體分布圖

圖2 償債保障能力分布圖

圖3 債務負擔情況分布圖

圖4 經(jīng)濟增長動能情況分布圖

圖5 綜合財力穩(wěn)定性情況分布圖

圖6 財政平衡能力情況分布圖

三、結(jié)論與建議

本文基于吉林省39個縣（市）2017年的相關數(shù)據(jù)，利用因子分析方法和功效系數(shù)法構(gòu)建了吉林省縣域地方政府債務風險預警系統(tǒng)。通過分析表明：

1.總體上來看，吉林省縣域地方政府債務風險形勢嚴峻，近三分之一的縣（市）處于巨警區(qū)，應引起相關部門的重視。

2.各縣（市）經(jīng)濟增長動能不足，債務負擔過重，是吉林省縣域地方政府債務風險形勢嚴峻的主要誘因。

3.總體上來看，償債保障能力尚在可接受的區(qū)間。尤其值得一提的是，用來測度城鄉(xiāng)居民和金融機構(gòu)消化地方政府債務能力的城鄉(xiāng)居民存款占地方政府債務的比重和金融機構(gòu)存款占地方政府債務的比重都相對較高。

通過以上研究，對吉林省縣域地方政府債務的治理提供了如下政策啟示：

1.總體上來說，吉林省縣域地方政府債務風險嚴峻，但各縣（市）的地方政府債務風險情況并不一致，甚至差別很大。因此，各縣（市）應根據(jù)表8，根據(jù)自身情況，找準癥結(jié)，有針對性地采取措施防范并化解債務風險。

2.雖然絕大部分縣（市）的償債保障能力處于重警區(qū)，但從償債保障能力的構(gòu)成上來看，居民戶和金融機構(gòu)對地方政府債務的保障能力還相對較強。表明采用借新還舊或債券置換的方式解決當前的債務問題尚存一定空間，但此種方式不能過度使用，否則會給未來的還款能力帶來壓力。

3.推進政府與社會資本合作的（PPP）模式，減輕政府主導投資的壓力。地方政府性債務主要用于基礎設施建設和公益性項目，只要能夠解決基礎設施建設公益性項目的投資資金來源問題，地方政府性債務問題就可迎刃而解。

4.提振經(jīng)濟增長動能，向經(jīng)濟增長注入新的活力，才是防范和化解地方政府債務風險的根本。債務問題歸根結(jié)底是經(jīng)濟發(fā)展問題，因此，要打贏防范化解重大風險的攻堅戰(zhàn)，經(jīng)濟高質(zhì)量穩(wěn)步發(fā)展是關鍵。