深化城市安全風險評估提升城市應急管理能力

文/常明亮 汪衛國 李傳貴

在大改革的背景下，城市安全風險評估面臨新的機遇和挑戰。深化城市安全風險評估，提升城市應急管理能力是當前亟待解決的問題。

近年來，伴隨著安全生產領域改革的穩步推進以及應對日益加大的城市安全挑戰，一些城市陸續開展了城市安全風險評估工作。在大改革的背景下，城市安全風險評估面臨哪些機遇和挑戰，如何深化城市安全風險評估，如何管控好城市的重大風險，以及如何通過風險評估工作來有效提升城市應急管理能力等，是必須認真考慮的問題。

當前城市安全風險評估開展現狀

城市安全風險評估是一項新的工作，具體如何開展，目前國家還未出臺相關的規范性文件，各相關單位均是在摸索中前行。總體而言，當前城市安全風險評估工作呈現出以下幾個特點：

一是開展的城市還很少。深圳、哈爾濱、天津、南昌、宜興、昆山市等少數城市自主開展了城市安全風險評估工作。此外，2017年，原國家安全監管總局以國務院安委辦的名義推動大連、寧波等13個城市開展遏制重特大事故構建“雙重預防機制”試點，部分試點城市開展了城市安全風險評估。二是對城市安全風險評估的認識模糊。對于城市安全風險評估涉及的相關概念，如風險、城市安全風險、城市安全風險評估、風險和隱患的區別等，并沒有形成統一的認識。對城市安全風險評估與遏制重特大事故構建“雙重預防機制”、創建安全發展示范城市等工作的關系不清楚，等等。三是開展的方式多樣。如對于工作范圍，有的只考慮安全生產事故，而有的還考慮自然災害、城市公共安全等；對于辨識評估的深度，有的只辨識到風險源，而有的還辨識到了具體的事故原因和途徑；對于組織方式，大多數采取了完全委托中介機構承擔的方式，而有的在委托中介機構的基礎上，還組織各相關部門、屬地和廣大企業一起參與（以北京市和昆山市為典型）；對于最終的成果形式，大多數只是形成城市安全風險評估報告，而有的除了報告外還一并開發了城市安全風險空間分布圖系統等。

新形勢下城市安全風險評估面臨的機遇和挑戰

在大改革的背景下，城市安全風險評估工作面臨極大需求，同時也面臨諸多挑戰。

城市安全風險評估面臨的機遇

一是城市安全挑戰日益加大。一般而言，城鎮化率30%～70%為加速階段，70%～80%為成熟階段，2018年我國城鎮化率將達到60%左右，處在城鎮化加速階段的后半期，城市面臨的安全挑戰日益加大。二是中央推進城市安全發展的政策日益加強。中共中央國務院下發的《關于推進安全生產領域改革發展的意見》等系列文件的層次高，可確保城市安全工作不會因機構改革等而發生變化，具有政策的連續性。三是城市安全風險評估的基礎性地位日益凸顯。摸清底數、目標明確是做好一切工作的前提和基礎，城市安全風險評估工作就是要摸清安全風險的底數，建立起長效的風險管控機制，這是做好城市安全發展的一項基礎性工作。

城市安全風險評估面臨的挑戰

隨著改革的推進，城市安全風險評估的內涵和外延均發生了變化，要以全新的視角來看待城市安全風險評估，更要思考如何深化開展。一是城市安全風險評估的內涵發生變化。隨著改革的深入，城市安全風險評估已成為總體國家安全觀的有機組成部分，已成為城市安全發展中的重要基礎工作，已成為應急管理工作格局的關鍵環節，已成為智慧城市建設的重要支撐。二是城市安全風險評估的外延發生變化。落實總體國家安全觀，要求從孤立地考慮各個風險向統籌考慮各類城市安全風險轉變，推進城市安全發展，要求從城市運行安全風險向規劃布局等源頭風險擴展，應急管理機構改革，要求從安全生產事故風險向自然災害風險擴展，智慧城市建設，要求城市安全風險管控手段從傳統手段向智能化手段轉變等等。這些挑戰需要我們在開展城市安全風險評估工作時逐一破解。

深化城市安全風險評估的措施

具體要做到“四個結合”，做好“四個把握”。

做到“四個結合”

一是與應急管理相結合，調整評估范圍。一方面要將自然災害風險納入城市安全風險評估范圍；另一方面要加強城市應急能力不足風險的辨識與評估，準確了解城市應急的需求，提高應急體系建設的針對性。二是與城市安全發展相結合，為安全發展城市創建奠定基礎。城市安全風險評估要為制定城市經濟社會發展總體規劃及城市規劃、城市綜合防災減災規劃等專項規劃提供有用的參考，也要為城市基礎設施安全管理、城市安全防控機制等城市運行管理工作提出有針對性的措施。三是與構建“雙重預防機制”相結合，促進國家政策落地。通過發動廣大企業參與城市安全風險評估，使參與的企業建立起“雙重預防機制”，形成企業個性化的隱患排查標準，使國家的要求在企業落地生根。四是與“智慧城市”建設相結合，開發城市安全風險空間分布圖。城市安全智能保障是“智慧城市”中的一個重要組成部分，利用先進的信息化技術開發城市安全風險空間分布圖可以有效提升城市安全智能保障水平。

做好“四個把握”

一是把握工作的目標和范圍。城市安全風險評估的最終目的是防范和遏制重特大事故的發生，提高抵御重大自然災害的能力。從行業領域看，應包括安全生產事故和自然災害相關的行業領域；從區域看，應包括企業和城市公共區域（道路、水域、地質災害易發點等）；從風險的程度上看，應抓大放小，聚焦重點與細節；從風險的特征上看，應關注規劃布局風險和關聯風險。二是把握工作的深度和廣度。首先是風險底數摸查到什么程度，只是把風險源辨識出來，還是進一步把風險源可能導致事故的原因或途徑、甚至風險源的受控狀態，以及針對風險源的應急準備情況也摸清楚，都需要把握準確。摸查得越深，越有利于城市安全風險的管控，但需要花費的人力物力越多，需要根據城市管理者的需求、人員經費限制等綜合考慮。其次，風險評估到什么程度，風險管控到什么程度也是需要把握好。三是把握合理的組織方式。是采取“調研——編寫報告”的傳統方式，還是采取“政府推動、企業負責、部門（屬地）審核、咨詢機構輔導”的協作方式，需要考慮清楚。根據實際經驗，在條件允許的情況下，應該盡量采取協作方式，這樣既可發揮各方優勢，盡量做到城市安全風險的全面辨識，還可提升各方能力，促使“雙重預防機制”落地，取得一舉多得的效果。四是開發好城市安全風險空間分布圖。傳統的工作成果僅僅形成一本報告，這對于城市安全風險評估這項系統性工作來說遠遠不能滿足需要，應與城市安全風險評估配套開發城市安全風險空間分布圖。該系統依托于3S（GIS、RS、GPS）、三維虛擬現實、大數據、云計算、物聯網等信息技術，開發形成可對城市安全風險實施可視化和動態化管理的信息系統平臺。

提升城市應急管理能力的途徑

新時期，提升城市應急管理能力的途徑是以城市安全風險評估為基礎，以建立強大的應急管理信息系統為手段，著力提升城市重大事故和災害的防御能力和應急救援能力。

提高城市重大事故和災害防御能力

城市作為復雜的“巨系統”，在變得越來越強大的同時，也變得越來越脆弱。要通過提高城市的韌性來提高城市重大事故和災害的防御能力：一是降低城市災害事件發生的概率。例如，對城市漏斗區停止開采地下水，將城市重大火災和爆炸危險源遷往安全的地帶，加強對城市地下輸油管線、燃氣管線的監測等。二是降低城市災害易損性。優先考慮采取工程性的措施，如：加強城市新建工程的設防、城市老舊街區的防災改造、老化地下管網的更新、城市重大危險源防護工程等等，還要考慮非工程性的措施，如城市災害預警系統的建立、社會防災思想的宣傳、個人防災意識的提高等等。三是提高城市災后的可恢復能力。城市可恢復能力的建設首先應是城市各類應急設施的建設，包括應急保障設施（如城市應急水源、應急供電設施、應急交通設施等）和應急服務設施（如急救醫院、應急消防、應急物資體系、應急避難場所等）的規劃建設，其次還包括社會軟恢復能力的建設，包括災后政府救助、社會捐贈、司法救助、心理援助、保險理賠等。

提高城市重大事故和災害應急救援能力

一是建立起集中統一的應急指揮體系。建立常設的應急指揮機構是今后的改革方向，地方機構改革要依托新成立的應急管理機構，建立起可以橫向上有效協調各相關部門、縱向上有效協調和溝通上下級政府和應急管理機構的應急指揮體系。二是處理好應急管理機構與相關部門的關系。特別是自然災害的災前防御與災后應急涉及不同的部門，應明確其間的職責分工，協調合作。三是提高對多災種耦合事故的應急能力。建立多層次（國家、區域、地方）、多種類（綜合、專業）的政府應急救援隊伍體系，積極推進企業應急救援隊伍建設，大力扶持民間救援力量的發展。建立區域聯動、部門聯動、政企聯動機制，有效應對跨區域、跨部門、跨領域的重大事故和災害。

提高應急管理的智能化水平

逐步構建集城市風險防控、安全運行監測和應急救援指揮于一體的城市應急管理新格局，形成統一、高效的管理信息系統，從而實現城市安全和應急管理業務的“統一”和“融通”。城市應急管理信息系統可采用“1+2+3+N”的設計模式進行建設，包括：“1”，建設一個城市應急管理信息中心（城市應急管理的物理場所）；“2”，建設一網一圖（城市安全運行監測物聯網和城市安全風險空間分布圖）；“3”，建設三項基礎支撐（城市安全大數據系統、地理信息服務系統和標準規范體系）；“N”，建設多項應用系統（生產安全、城市生命線、消防安全、人防安全、環境安全、預警信息發布、事故應急、自然災害應急等）。城市應急管理信息系統可在城市安全風險空間分布圖的基礎上進行擴展，也可把城市安全風險空間分布圖作為應急管理信息系統的一個模塊來設計建設。