國家治理視閾下體育產業政策的價值分析

陳曉峰

科爾巴奇在論述政策本質時提出：“政策概念的本質就是一個目的、目標或者說是意圖。”[1]在公共政策或者產業政策中，這種目的和意圖主要體現為一種由國家和政府所主導的干預和行動。公平公正、積極有效地分配各種稀缺的自然、社會乃至行政資源，素來就是公共政策和產業政策的題中應有之義，但是在我國不同行業和領域中又有著不同的政策邏輯。在市場化和全球化作用下，我國體育產業在國家經濟社會發展中的地位經歷了循序提升的發展，并逐漸成為一個具有跨界屬性的政策領域，尤其是在全面深化改革和強調國家治理體系現代化建設的當下，統籌兼顧體育產業政策作為公共政策和產業政策的雙重屬性，有助于推動體育產業政策的價值實現。本文基于本體論意義上政策的功能性價值，結合我國體育產業發展及其政策演變的歷史軌跡，從國家治理的視角對我國體育產業政策進行價值分析。

1 從“管控”到治理：我國體育產業政策的歷史變遷

體育產業政策在我國體育事業和產業發展的進程中經歷過一個不斷凸顯的動態演化過程，其演化的動力蘊含于國家政治經濟發展的內在邏輯，同時又受到全球化背景下體育產業發展自身特點的制約。概而言之，1949年新中國成立以來，我國政府對體育產業的政策安排經歷了從開始時的計劃“管控”到后來的調試改革，再到其后的多元治理的轉變過程。

1.1 計劃的思維：全能政府的體育“管控”(1949—1978年)

新中國成立之初，政府把“國民體育”作為發展體育事業的重要核心，將體育工作的重心放在群眾體育的普及和競技體育的提高上。在我國體育產業發展的初期，計劃思維對我國體育產業發展業態的形成，推動我國體育產業規模的發展壯大等發揮了積極的作用。在計劃經濟的大背景下，計劃思維成為政府管理的最高原則，但這也對國家資源的配置造成了兩方面不良影響：一方面，就是單純的使用計劃模式對體育事業的資源進行配置，導致政府提供的體育資源與人民群眾體育需求之間存在著一定的差距；其次，在新中國成立的初期，由于并未形成健全的法律體系，國家的參與機制、回應機制和責任機制也尚未成熟，這使得政策過程只能采用以政府主導的模式。此外，由于模仿前蘇聯社會主義的發展模式，確定優先發展重工業的工業化戰略，我國產業結構嚴重失衡，第一、第二、第三產業明顯出現了“重生產、輕流通、輕服務”的不合理現象，片面強調優先發展重工業，使得我國第三產業發展緩慢，甚至一度出現停滯、萎縮[2]。與此同時，在以計劃經濟體制為依托的體育事業發展中，國家財政是唯一有權執行政府職能的資金供應渠道，即政治權威以供給的方式對我國體育發展提供資金支持[3]。同時，由于這一時期我國政府更多關注的是體育的政治功能，將體育作為兼具“強身健體”和“為國爭光”的公益事業來發展，體育能帶給社會更多助益的經濟功能和產業屬性尚未得到真正開發。

1.2 調試的改革：體育產業的成長與探索(1978-1992年)

十一屆三中全會以后，我國進入了以經濟建設為中心和進行經濟體制改革的重要階段。從這一時期的各項政策來看，體育的社會化程度不斷提高。1984年，中共中央頒布的《關于進一步發展體育運動的通知》在繼續強化“舉國體制”的同時，強調“體育事業要講究經濟效益，積極創造條件要求工商業部門配合體育部門做好體育器材和專用設備的研制、生產和供應”。1986年，原國家體委發布《關于體育體制改革的決定》中系統地分析了體育體制改革的迫切性和必要性，指出體育體制應該由行政管理型向經營管理型過渡，促進體育場館由事業型向經營型轉變，正式確立了“以革命化為靈魂，以社會化和科學化為兩翼，實現體育騰飛”的戰略思想[4]。這一階段一系列政策的著力點在于兩個方面：一是鼓勵體育系統有條件的單位向經營型轉變，開展多種經營，擴大服務范圍，積極增收節支；二是吸引社會資金，以贊助和聯辦的形式，資助體育競賽活動和創辦高水平運動隊，緩解體育事業發展資金不足。但是，改革開放后的十余年時間里，我國體育產業的相關政策都是一般體育事業發展政策的附屬物，沒有出現專門針對體育產業的政策文件。

1.3 市場的邏輯：體育產業政策的市場理念(1992-2013年)

1992年在鄧小平發表“南巡講話”后，我國市場經濟建設的步伐進一步加快，特別是中共十四大上確立了發展社會主義市場經濟的目標。2000年《當前國家重點鼓勵發展的產業、產品和技術目錄(2000年修訂)》頒布，將大眾體育設施建設列為當時國家重點鼓勵發展的產業。自此，我國體育經濟政策的層次性逐漸突出，包括體育主管部門出臺的專門針對體育產業發展的政策、國家和地方部門出臺的與體育產業有關的政策以及國家整體的發展規劃政策等三個不同層次。體育產業政策制定主體也趨向多元化，不僅包括國家體育總局，而且還包括發改委、標準委、財政部、國家稅務局、海關總署、經貿委等多個部門。隨著我國加入世界貿易組織，體育產業政策變遷也開始進入全面開放時期，國家集中出臺了一系列加快體育體制改革與鼓勵體育產業制度創新的相關政策。在2000年、2001年、2003年相繼頒布《2001—2010年體育改革與發展綱要》、《“十五”期間加快發展服務業若干政策措施的意見》、《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》以及《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》等文件。2010年根據國務院辦公廳出臺的《關于加快發展體育產業的指導意見》以及貫徹其深入落實的《體育產業“十二五”規劃》，創造性地發揮體育產業在促進經濟發展、社會和諧、文化繁榮等方面的獨特作用，促使我國開始由體育大國向體育強國轉變。

1.4 多元的互動：走向治理的持續進程(2013年至今)

2014年10月20日，國務院下發《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》，該《意見》旨在進一步加快發展體育產業，促進體育消費，并用一系列數字勾勒出未來我國體育產業發展的美好前景，至此我國體育產業發展正式上升到國家層面。從這些政策文本來看，政府制定體育政策的主要趨向是支持和鼓勵體育事業單位面向市場、走向市場，充分挖掘體育的經濟潛能，堅定不移地走體育社會化、產業化道路[3]，進而引導社會資本、民間資本流向體育產業。換而言之，新時代隨著我國政治、經濟、社會的飛速發展，體育產業政策的演化越來越具有多個部門協同聯動的特點，政策變遷一方面體現出前一時期的制度慣性，即進行體育行政體制的深化改革；另一方面，從“管控”到治理的轉型，也推動社會和市場等多元主體介入到體育產業政策的復雜過程中，并在持續的互動中生成政策的效力與影響。此后，國家建設開始走向由一元治理向多元治理轉變的探索時期[5]，從早期“由上而下”的強制性制度變遷，到中央向地方、政府向企業、國家向社會分權逐步細化到具體產業，在我國體育產業政策領域，多元互動逐漸開啟。

2 體育產業政策價值內涵的嬗變

我國體育產業政策從強調“管控”到注重治理的歷史變遷表明，體育產業政策是一個被社會、經濟和政治發展等所建構的領域。換言之，體育產業進入政策議程，直接受到體育系統自身和經濟社會其他系統因素的影響和作用，同時體育產業政策作為一種具體政策具有自身的獨立性又使得體育產業的發展已經構成一個治理對象，政策對體育產業進行規制也具有了現實的可能，體育政策價值也由此具備了客觀的基礎。因此，體育產業政策也是國家對體育發展實施有效治理所運用的政策性工具，它兼具產業政策和公共政策的屬性。因此，在政策變遷的歷史分析基礎上，更需要分析體育產業政策價值的內涵變化。

2.1 體育產業政策作為公共政策的價值內涵

在現代政治語境中，體育政策是一種日益得到現代民族國家重視的公共政策，它不僅能直接作用于國家競技運動水平和國民運動參與質量的提高，而且能通過具體的政策條款、措施細則和發展規劃，將國家以及政府對發展體育的理念、思路和戰略等轉化為明確的行動綱領，并通過與其它相關政策通盤考慮，來造福于經濟社會的發展。長期以來，體育政策是公共政策的重要組成部分，其政策特點由公共政策的基本特征所決定，如政策主體的單一性、政策指向的社會性、政策權威的強制性等[6]。作為價值內核的基本政策問題在很大程度上受到一國或一地區發展階段的影響，這也導致了各國體育發展政策在立意層次和價值觀念等方面的差異。在我國，發展體育事業和產業作為國家公共政策的一個重要內容，其基本的價值取向也經歷了新中國成立之初更多地主張公平和平均主義，到改革開放后主張“效率優先、兼顧公平”，再到當下極為關注社會的公正，在政策生成方式上也往往依循自上而下的推動，體現了國家對資源配置的主導。新中國成立初，黨和國家就確立了重視國民體質健康的指導思想，將普及群眾性的體育運動作為體育工作的重心，導致體育作為第三產業所蘊含的經濟價值也被納入到政治的軌道上來運行，使得這一階段的體育政策完全是社會主義國家公共政策所獨具的全能“管控”特征，國家在體育資源配置過程中居于完全的主導地位，最終是集中有限的資源集中投入競技體育，形成了基于特定國情和資源配置模式的“舉國體制”，這是我國體育事業發展的階段性戰略選擇和制度安排，這種制度的根本特征是“以國家利益為最高目標，動員和調配全國有關力量，包括精神意志和物質資源，攻克某一項世界尖端領域或國家級特別重大項目的工作體系和運行機制”[7]，而這種政策取向在特定的歷史語境中也被認為是最大限度地體現了公共政策所應有的價值內涵。

2.2 體育產業政策作為政府主導國際競爭的價值內涵

全球化是推動我國體育產業的發展的重要動因之一，其在一定程度上也重塑了體育產業政策的價值內涵。隨著我國加入世界貿易組織，體育產業政策變遷也開始進入全面開放時期，國家集中出臺了一系列加快體育體制改革與鼓勵體育產業制度創新的相關政策。事實上，從資本主義國家的興衰歷史來看，工業革命以后，許多國家的發展都與實施特定的產業政策有關。尤其是在經濟全球化、產業升級加速的世界格局內，保持國家競爭力的一個根本措施就是推行兼顧效益與效率的產業政策，也正因如此，國家對具體政策領域的干預總是著眼于整體的戰略考慮。從全球范圍來看，為推進體育產業有效落地，發達國家一般都制定有針對性的宏觀體育產業政策。以美國為例，其體育產業政策是國家宏觀經濟政策的一個組成部分，其普遍化、常態化、日常化的國民體育消費是以國家的經濟發展基礎和內在結構為支撐的，反過來也成為了體育產業快速發展的基礎。在我國，體育產業作為一個具有后發優勢的產業，已成為一個對國民經濟產生可持續影響的產業部門，因此也需要在自由、開放和競爭的市場中，融入國際競爭的廣闊空間，走上自身發展壯大的道路，在全球產業的空間中培育國際競爭力，從而實現跨越式發展，這需要政府在政策上實施有效的規劃和激勵。因此，20世紀90年代末我國出臺的政策開始體現出了宏觀層面對體育產業屬性的設定，它代表著我國體育發展在管理體制和運行機制層面的重要轉變。

2.3 體育產業政策在國家治理語境中的價值內涵

21世紀以來公共行政特別是政策實踐的價值理念重新回到了政府、市場、社會三者之間如何協調的根本問題上，公共治理理論在西方發達國家應運而生，該理論“以終極核心價值，思想的多元化為追求，從政治、經濟、社會、文化價值等諸多領域，對政府與市場關系、政府與公民社會的關系、政府內部關系、政府組織體制、公共事務治理規則、公共事務治理操作手段等諸多方面進行了全方位的反思和探索，以尋求全面醫治現實問題、構建公共事務良好治理的整體性思維框架”[8]。在國家計劃經濟時期“管控”型政府向市場條件下服務型政府的轉變后，我國發展體育產業事業的一個重要著眼點，是改變政府與社會之間自上而下的單向線性關系，以加大對市場供給和社會供給能力的扶持和提升，在政府部門之間、政府與非政府部門之間，以及市場主體合作提供體育產品和服務方面形成一種新型的協作關系，這種協作關系的主要特征是多元共治、合作供給、協同發展。目前我國體育產業還處于起步階段，在政策杠桿的運用和探索方面有著較大的創新和發展空間，拓展這一空間的根本目的是造就有為的政府和有效的市場，構建多元共治、協同發展的產業格局。因為，治理不是一個自上而下的過程，而是一個上下互動的過程，治理的前提性基礎是作為平等的伙伴關系的多中心主體之間的協商、共識與共治，要縮小分歧，促使共識最大化。為此，體育產業政策的執行與實施，要引入走向合作的整體性治理理念，以公民的體育需求為政策治理的導向。

3 國家治理視域下體育產業政策的基本價值

體育產業政策的根本目標是優化產業資源配置，通過制度創新來激發多元主體的發展活力，其核心是要處理好政府、市場和社會的關系，其實質是一種效率更高的機制對另一種機制的替代。治理語境下的多元共治需要打破以往政府獨家主導的格局，形成公眾、企業和非營利組織等共同參與、多維互動的網絡，充分激發多元主體的活力和潛能。因此，著眼于構建有為政府和有效市場的治理目標，本文認為，體育產業政策的價值主要應體現在以下四個方面，即引導性價值、整合性價值、規范性價值和反饋性價值。

3.1 引導性價值

產業政策的一個鮮明特征就是政府有選擇地對產業發展進行針對性干預，而這種選擇性干預的目的，就是為了扶持瓶頸產業、先導產業，或推進支柱產業和主導產業的發展。一旦相關產業政策上升到國家政策的維度，政策導向的形成就受到更加復雜且系統的因素制約。體育產業進入到政策議程是一個循序漸進的過程，2010年國務院辦公廳出臺的《關于加快發展體育產業的指導意見》明確了體育產業在國民經濟發展中的地位，解決了長期以來體育產業發展缺乏國家層面政策的問題，并從投融資支持、稅收優惠、能源費用優惠、無形資產開發保護等幾個方面提出了促進體育產業發展的原則性意見。該文件在我國體育發展步入一個新的發展階段出臺，具有鮮明的導向性。體現了政策制定者對體育產業發展趨勢、存在問題和改進方向的政策認知。但是，隨著內外部環境的不斷變化，新情況、新問題和新的關聯因素會不斷影響產業政策認知，進而推動其出臺引導和扶持體育產業發展的新政策。

事實上，發達國家的體育產業多是推動國民經濟發展的重要力量，體育產業甚至成為國民經濟的支柱性產業。比如美國、英國、法國、德國、日本和韓國的體育產業總產值占GDP比重均超過1%，體育產業在促進就業、帶動相關行業發展方面起著舉足輕重的作用。我國體育產業對國民經濟貢獻率則明顯偏低，統計數據顯示，2016年我國體育產業總產值超過2萬億規模，其中當年增加值估計為6868億左右，增加值GDP占比約為0.9%。與國外相比，國內體育產業的發展潛力還有待進一步挖掘和提升。

政府對我國體育產業發展給予這樣的宏觀定位，也是基于對國家經濟社會發展的總體判斷。2012年以來，步入“中高速、優結構、新動力、多挑戰”新常態之中的中國經濟需要減速換檔，轉換新舊增長的內在動力，深化政府職能轉變，更好地發揮市場經濟在資源配置中的決定性作用。考慮到隨著第三產業比重的不斷升級，服務業對經濟的貢獻度將不斷增強，消費對經濟的拉動作用有望持續提升，國家從優化經濟治理的頂層設計角度出發，推進體育產業的發展是引導產業發展的大勢所趨。發達國家體育產業發展實踐表明，發展體育產業對展現體育的經濟生產力、文化傳播力和社會親和力具有重要作用，它不僅能倡導健康生活方式，增強國民體質，減少醫療費用，還能夠促進消費，擴大內需，增加就業，對增強人民體質和促進經濟社會發展潛力巨大。因此，我國體育產業的未來發展空間十分可觀，政策的精準發力對體育產業有著重要的引導作用。

3.2 整合性價值

政策是代表共同體利益的政府實施治理的工具，因此也是作為系統而存在，任何政策一經制定，就不再是孤立的和單一的，而是政策網絡和系統的有機組成部分。政策系統內部各要素聯系的是否緊密、得當，直接影響政策的運行是否順暢，并決定政策效果優劣。體育產業相關政策具有復雜性、多樣性、交叉性特征，政策制定不僅涉及到體育部門，也涉及到其他非體育部門；不僅涉及到國家體育總局各職能司局，也涉及各地方體育行政部門的工作。從政策網絡結構來看，治理者既要考慮政策的縱向結構，也要考慮政策的橫向關聯。因此，具有整合性價值的體育產業政策是當前轉變體育發展方式的重要治理因素。目前，我國體育產業與文化、旅游、傳媒、健康、養老、科技等相關產業融合尚處于起步階段，融合發展的空間巨大，但在政策觀念說認識還不到位，政策發力的主動性還不強，缺乏與外界聯動和融合的有效舉措，導致了體育產業與其他相關產業融合的動力不足，產業融合的土地、金融、財稅等政策體系以及激勵機制有待完善。為此，既要借鑒發達國家的成功經驗，進一步完善體育產業的政策體系，又要借鑒相關產業的融合發展經驗，重點做好體育消費引領、體育市場培育以及體育企業扶持等方面的政策支持工作。在推動體育產業政策優化的過程中，除了要加強體育部門和其他部門的聯合立法，在政策制定層面加強部門之間的聯動、協同與合作外，還要倡導地方探索實踐，加強政策的執行效率。

3.3 規范性價值

規范性價值是由特定規范而確定的價值，它體現了政策基本導向，為人們提供了評價一項政策的共同標準，構成了價值觀念和實際價值運動的中介。體育產業政策的規范性價值是其權威性和政策效力的生命所在。治理視域下體育產業政策在規范性價值的層面，主要指向如何建設有為政府和培育健全的市場。在46號文件的基本原則中明確提出：“堅持改革創新。加快政府職能轉變，進一步簡政放權，減少微觀事務管理。加強規劃、政策、標準引導，創新服務方式，強化市場監管，營造競爭有序、平等參與的市場環境；要營造重視體育、支持體育、參與體育的社會氛圍，將全民健身上升為國家戰略，把體育產業作為綠色產業、朝陽產業培育扶持，破除行業壁壘、掃清政策障礙，形成有利于體育產業快速發展的政策體系。”[9]在政策文本的表述中，轉變政府職能和建立完善的市場機制被置于同等重要的位置。

當前，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，依法執政是黨治國理政的基本方式。“十三五”時期恰逢中國經濟進入戰略調整期，體育產業正在成為新興產業拓展產業生態圈和傳統產業實現戰略轉型共同關注的明顯行業，越來越多的體育企業進入資本市場，一方面會迅速提升我國體育產業整體的發展水平和發展質量，充分發揮體育在推動經濟轉型升級和促進大眾創業、萬眾創新中的獨特作用；另一方面體育領域市場力量的快速崛起也要求現行的體育管理體制和運行機制作出適應性的動態調整。建設有為政府，培育有效市場，就要充分吸納市場和社會等多元力量，構建體育產業良性運行的大格局。政府亟需重新界定自身的角色，作為治理的主體，應更多地著眼于頂層設計，著眼于制度和規則的優化創新，改變過多的行政干預，努力完善政府社會管理和轉變職能。

3.4 反饋性價值

在居民消費結構不斷升級，體育需求不斷呈現出分層多樣特征的形勢下，尤其需要激發市場和社會等多元主體的力量，形成更有效的制度，這在全民健身已經上升為國家戰略的當前更有著極為現實的意義。當前，體育產業政策一個重要價值就是回應治理對象的多樣化訴求，這就需要形成更加具有回應性的政策啟動、形成與確立機制。這種機制需要在鼓勵多元參與的前提下，把更加廣泛也更為符合產業實際的政策問題導入到政策議程中，而且政策問題的察覺和提出者應鼓勵更多政府系統以外的個人或社會團體加入。這種開放的政策過程需要政策制定的動力來源于不同社會團體和公眾的利益訴求，只有這樣政策制定者才會更加關注社會民意，將多元的社會需求作為政策制定的根本依據。然而當前我國政策問題或建議的提出主要源于政府內部，政府部門對政策制定起著強勢主導作用，其他相關利益主體的利益表達無法直接進入政策議程。也就是說，一個體育產業問題轉化成產業政策問題以后，是否能夠進入政策制定階段，主要不是取決于企業等政策對象的訴求，而主要取決于政府內部團體的訴求，尤其是上級部門的要求。但是應該看到，在一個更加開放的產業形態中，對體育產業政策的形成過程而言，擴大參與渠道是確保政策符合市場規律與政策合法化的根本途徑，民意也被認為是公共政策合法化的基石。從公共行政的角度看，服務型政府以為公眾提供服務作為政府存在的基本宗旨，社會本位和公民本位理念是服務型政府的基本理念，民意更是公共政策的起點和歸宿。在全民健身上升為國家戰略的當下，發展體育產業的一項基本職能就是滿足人民不斷增長且日趨多元的體育需求，政策價值的最高目標是為人民提供更好的體育產品和服務。[10]

4 結論

我國體育產業政策經歷了計劃經濟思維下全能政府的“管控”、社會主義市場經濟建設初期改革探索體育產業建設、市場理念下體育產業政策構建、多元互動推動體育政策治理功能釋放等幾個發展階段。體育產業政策是一個被經濟、社會和政治發展所建構的領域，兼具產業政策和公共政策的屬性。體育產業政策具有規劃體育產業發展、主導國際競爭、實現多元共治與合作供給等內涵。以構建有為政府和有效市場為目標，體育產業政策發揮著引導性、整合性、規范性及反饋性等價值。未來我國體育產業政策的制定，應基于以上四個基本價值，借助相應措施將其發揚光大，達到進一步促進我國體育產業發展的功效。