經濟新常態下關于政府經濟管理職能轉變的思考

徐行

摘 要：中國經濟已經進入“新常態”，轉變經濟發展方式是今后一段時期中國發展面臨的主要課題。作為宏觀調控的掌舵手，中國政府在新的經濟發展形勢下必須切實轉變政府經濟管理職能，深化“放管服”改革。

關鍵詞：新常態;政府;經濟管理職能

改革開放至今，我國經濟社會發展已經走過四十年的歷程，國際社會經常用“中國速度”來形容我國經濟發展所取得的巨大成就。2008年經濟危機爆發后，世界經濟陷入低迷，不可避免地對我國經濟發展產生了負面影響，加之中國自身發展階段的轉變，我國經濟由高速增長轉變為中高速增長。2014年，在考察河南期間，習近平總書記第一次對我國現行經濟發展態勢做了說明，將其總結為“經濟發展新常態”。“新常態”是對中國經濟發展階段的一種整體特征性概括，要適應“新常態”，帶領中國經濟走好新的發展階段，全面深化改革就勢在必行、刻不容緩，其中起著關鍵性作用的就是政府經濟管理職能的轉變。

一、新常態對政府經濟管理職能的新要求

1992年召開的黨的十四大首次提出市場要在國家的宏觀調控下，對資源配置起到基礎性作用。之后雖歷經幾次調整，但對于市場“基礎性”配置資源的定位始終沒有改變。隨著經濟發展階段的轉變，中國經濟微觀市場層面政府參與度過高的弊端逐漸顯現，資源配置效率偏低。黨的十八屆三中全會適應經濟發展新常態，正式提出要發揮市場在資源配置中的決定性作用，對政府經濟管理職能轉變提出了新要求。

（一） 退出微觀市場

由于中國經濟選擇的是以政府為主導的東亞發展模式，多年來政府習慣性大包大攬，在微觀經濟領域依然發揮著資源配置的作用。這種政府與市場邊界的模糊，導致資源配置低效、尋租空間巨大。要激發市場活力，必須清晰界定市場邊界，減少政府過多干預微觀經濟領域。一方面，簡政放權，改革審批制度。按照市場化的要求，科學合理減少、合并審批層級，下放審批權力，切實合理降低市場準入門檻，激活營商環境。另一方面，機構整合，轉變政府職能。精簡機構又增加辦事人員，一直以來是政府體制改革無法有效落地的病根。想要切實做到機構整合，重要的是要轉變觀念，積極探索科學合理審批制度，同時不斷完善監督機制，真正做到“法無授權即不可為”。

（二） 健全宏觀調控

雖然充分的市場競爭有利于資源的有效配置，但是許多國家的經濟發展經驗證實，單純依靠市場這只“看不見的手”，具有盲目性和滯后性，會導致周期性的經濟運行危機，因此在發揮好市場作用的同時，政府的宏觀調控必不可少。中央一再強調，當前中國經濟發展總基調是“穩中求進”，要保持經濟平穩運行，必須注重宏觀調控。進入新常態后，我國經濟發展由要素驅動、投資驅動，轉變為創新驅動。這樣大的宏觀發展形勢的轉變，必然要求政府在相關政策引導，相關資金支持等方面做好宏觀調控，促進經濟發展模式轉型升級。

（三） 強化市場監管

市場的競爭從來都是無序的，放任市場絕對自由發展而導致監管職能的真空，將造成嚴重的社會和經濟問題。長期以來，我國政府對于市場的監管還存在著注重準入審批，輕視過程監管的問題。一方面是準入審批手續復雜，門檻較高，操作死板，給權利尋租提供了溫床，推高了行政成本，降低了市場活力。另一方面是企業進入市場后，動態法制監管缺位，造成食品、衛生、醫療等公共領域缺乏保障。

二、 新常態下政府經濟管理職能轉變的困境

經濟新常態下要求政府轉變職能面臨著諸多困境，究其根本是全能型政府帶來的職能錯位、利益固化、缺乏激勵。

（一） 職能錯位現象頻繁

政府經濟管理職能的錯位集中表現在兩個方面：一是政府經濟管理職能的越位現象突出。從中國政權體系來看，職能越位發生的形式十分多樣，包括上下級政府之間、上下級政府部門之間、平級部門之間等，相互侵占、爭奪權力。就經濟領域而言，職能越位多體現在政府過多干預市場運行，直接參與投資管控經營企業，一定程度上導致市場資源的錯配、市場規則的無序。如鋼鐵、煤炭、有機玻璃等產業，經由地方政府的盲目支持、直接干預，造成的產能過剩。又如許多政府為地方經濟增速、稅收增收、就業充分，過多的設置貿易保護，導致市場競爭不充分，營商環境不健康，落后的生產經營管理模式無法新陳代謝。二是政府經濟管理職能缺位現象明顯。相較于職能越位，政府經濟管理職能缺位產生的影響更為巨大，導致的結果更加影響民生。缺位現象主要表現在對市場運行主體監管不力或監管缺失。如“三鹿奶粉”等影響巨大的食品安全問題，多由事中事后監管機制不健全所導致。

（二） 職能轉變阻力頑固

轉變政府經濟管理職能需要“取消、整合、下放、加強”四種方式并舉。職能的轉變沖擊慣性思維、牽動各方利益，必將遭受巨大的阻力。一是全能型政府思維根深蒂固。四十年的改革開放，我國經歷了由計劃市場經濟向計劃經濟撰轉型的陣痛。直到今天，改革進入深水區，但是許多政府工作人員的觀念依然停留在改革初期，對于政府功能的定位停留在“保姆式”政府。觀念的難以轉變直接導致各項改革措施實施大打折扣。二是利益格局固化難以突破。經過四十年經濟飛速發展，既得利益群體已掌握較多資源，要“取消、整合、下放、加強”管理職能勢必會涉及權力的重新分配，甚至部分權力的下放。這種改革必將打破原有的權力格局，遭受各方阻力。

（三） 職能轉變激勵不足

改革需要動力，目前政府經濟管理職能轉變缺乏鼓勵機制，現行考核機制缺乏職能轉變導向作用。公務員考核對公務員自身發展至關重要，長久以來，我國政績考核偏重GDP增長和稅收增長，這就不可避免的激勵官員重視發展速度而輕視發展質量。職能轉變過程勢必會經歷陣痛，影響經濟增長速度，這種政績考核方式，很難激勵官員將工作重心轉移到職能轉變上來。

三、 新常態下政府經濟管理職能轉變路徑探究

（一） 發揮市場決定性作用

改革開發初期，我國實行的是“雙軌制”市場經濟模式，即一部分缺乏競爭力的國有企業依然享受補貼與保護，部分市場開放競爭。這對于剛剛走出計劃經濟模式的中國經濟平穩增長是非常必要的，但是，由于不充分的競爭造成權力的尋租，進而導致市場價格信號扭曲，一些國有企業出現嚴重虧損，造成國有資產流失。因此取消雙軌制，減少政府對微觀經濟領域的介入，發揮市場資源配置決定性作用，是政府經濟管理職能轉變必然路徑。

（二） 優化行政運行機制

轉變政府經濟管理職能的核心是簡政放權，簡化審批流程，其實現依賴于不斷優化行政運行機制。一是要厘清政府權力清單，明確權力邊界。新常態下，政府經濟管理職能著重于經濟發展的宏觀調控和市場運行的監督管理。不適宜市場發揮決定性作用的權力都應當依法依規取消。責任主體不明確，責任劃分不清晰的權力都應當依法明確。二是要完善政府責任清單，確保權責分明。擁有多大權力，就要承擔多大責任。權責對等是提高政府行政效率的保障，政府各部門在其權力清單的基礎上，依法依規落實責任清單，實現有效監督。同時，厘清責任清單有助于行政職責的細化，避免部門間出現相互推諉，相互扯皮現象。

（三） 轉變政府考核機制

考核機制是所有公務人員工作努力的方向，對政府職能具有重要導向作用。新常態要求中國經濟必須從以浪費資源、破壞環境為代價的粗狂式發展，轉變成注重質量、注重創新的集約式發展。這就要求考核機制必須徹底摒棄之前“唯GDP論英雄”的政績觀，提高經濟增長質量，經濟發展環境以及經濟結構優化的考評比重。另外，考評機制應更多關注民生、環境、公民獲得感等軟性指標，吸納公民、社會組織成為評價主體，切實督促政府轉變職能，公務人員轉變工作方式。

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（作者單位：重慶市巴南區委黨校，重慶 401320）