基于部門預算的財政支出事前績效評價的探討

陳召然　魏巍

摘要：部門預算的財政支出事前績效是指根據預算部門的績效管理由事后環節過渡到事前環節進行評價，對預算部門戰略規劃擬定是否科學，績效目標設置是否合理，實施方案是否有效可行，預算結果能否實現，財政資金是否存在風險等問題進行評價。文章以政府預算為研究對象，首先，對政府預算支出事前績效評價進行了基本概述;其次，建立了政府預算支出事前績效評價體系;最后，對評價過程中遇到的重難點進行分析并提出建議。

關鍵詞：部門預算;財政支出;事前績效評價

一、政府預算支出事前績效評價基本概述

（一）政府預算支出事前績效評價的相關概念

1. 政府預算績效管理。在編制預算、審核、施行和決算期間，在預算資金產出和成果的指引下開創的新型預算管理模式，這是政府績效管理的基本內涵。

2. 政府預算支出績效評價。財政和預算部門以既定目標為依據，在有效指標、科學流程和方式的支撐下，客觀公正的評判預算支出成效。

3. 政府預算支出事前績效評價。此項工作的具體內容為：以財政部門為主題，參照其不同級別單位的預算規劃，在執行預算期間，具體評判預算目標的達成情況，觀察某些預算措施是否有利于預算目標的達成。簡單來講，就是要明確項目投資和開支存在的必要性。

（二）政府預算支出事前績效評價的理論依據

1. 公共產品理論

公眾所需求的產品統稱為公共產品，無法分割，不存在競爭和不存在排他是其核心屬性。在事前評價政府部門的預算支出績效的時候，公共產品理論的價值體現在：（1）政府和市場是產品的主要供給者，其中公共產品的供應源是政府，私人產品的供應源是市場，就政府預算支出來看，公共物品也屬于其重要組成部分，政府應該對這部分資源進行優化配置和高效整合，需要說明的是，私人物品應該被排除在政府預算之外。（2）公眾是政府預算資金的供給主體，也是此部分資源的享用主體，政府對公共產品的供應，需要重點關注公眾需求的滿足，始終堅持質量至上，成果次之。對政府主體的預算支出績效進行事前評價，能夠從公共產品理論中尋找到有力的支撐。

2. 委托代理理論

在政府預算支出事前績效評價中政府作為委托人可以尋找一些專業的績效評價機構作為代理方來代替政府進行預算支出事前績效評價。這樣做的好處可以避免政府之間和上下級之間為應付檢查的績效造假行為，可以使評價的結果更真實、有效，更能說明問題。

二、政府預算支出事前績效評價體系的建立

（一）政府預算支出事前績效評價的主體與客體

就政府預算支出事前績效評價工作來看，其承擔主體是以財政部門為核心的各級預算單位，財政部門是此項工作的主要擔責者，包含了指標設計和篩選，制定和施行規章制度等工作，對不同預算部門的工作進行規劃，組織和協調，以績效評價結果為依據，對次年預算進行編制。預算部門成為政府預算支出事前績效評價工作的主要執行者。此外，此項工作的完成也離不開財政部門和專業機構的配合。事前績效評價的客體政府預算部門的上、下兩級財政性資金和轉移性資金。

（二）政府預算支出事前績效評價的內容

評價預算申報時期的有關工作是政府預算支出事前績效評價的核心內容。其評價的主要內容，一是預算方案的合理性;二是預算項目的可行性以及撥款的預算額度;三是目標的實現程度，包括是否能夠達到預期的產出和效果等;四是需要評價的其他內容。

（三）政府預算支出事前績效遵循的基本原則

1. 科學規范原則。在評價政府預算事前支出績效時，通常需要對定量和定性分析方式進行綜合運用定性，對于預算產出而言，重點關注其效率和經濟效益，評價工作的開展與執行應該遵照既定流程。

2. 公平公正原則。政府預算支出事前績效評價應當按照統一的標準，可靠、真實的資料，并且對專業性評價機構進行授權委托，確保評價工作具備足夠的客觀公正性，對財政部門內部評價進行規避，確保能夠科學、正確的評價事前績效。

3. 分級分類原則。不同級別的財政和預算部門在評價政府預算支出的事前績效時，需要對評價對象的差異性進行關注，分門別類，有所針對的開展評價工作，切忌一刀切的工作方式。

（四）政府預算支出事前績效評價的方法

在對政府主體的預算支出績效進行事前評價的時候，評價主體應該對被評對象的屬性進行重點關注，篩選合理有效評價方式。

1. 效益評判法。這種方式下，對比一段時期內的支出和收益水平，評判績效目標的達成度，此種評價方式在對績效評價結果的可靠性要求比較高的項目中彰顯出了極強的適用性。

2. 比較法。此種方法指的是對績效目標作用因子和現實情況進行綜合分析，對比各個部門，各種類型的支出，對績效目標完成情況進行綜合評判。

3. 因素分析法。該方式指的是對績效目標達成的有關作用因子，內外因素和現實成效進行綜合分析，對績效目標達成度進行評判。

4. 最低成本法。此種方式指的是對各個類別，各種對象的成本進行橫向對比分析，對績效目標達成度進行評判，此種事前績效評價方式在文化教育，公共事務和社會保障等領域彰顯出了極強的適用性。

5. 公眾評判法。此種評價方式指的是，專家借助于抽樣調查方式對預算成果和公眾因素進行分析，據此實現對績效目標達成情況的評價。

（五）政府預算支出事前績效評價的指標

政府預算支出事前績效評價指標主要是在預算支出項目申報和審批過程中用到，從目標收益，實施可能性和預算支出是否必然存在這三個方面展開評價，據此也提出了相應的評價指標。其中必要性指標主要衡量預期項目的目標及其相關的政策依據，可行性指標主要是衡量預算投資狀況與項目實施規劃，與預期效益有關的指標用來評判的項目收益水平和經濟成效。

三、政府預算支出事前績效評價存在的問題及解決對策

（一）我國政府預算支出事前績效評價存在的問題

在國內范圍內，評價政府預算支出的事前績效時，一般都會涉及相當廣泛的領域，內容相對豐富，評價難度有所提升。評價政府預算支出績效不可避免的會遭受重重阻礙，具體為以下方面。

1. 政府預算支出事前績效評價的相關制度不全面

當前階段，在對政府預算支出績效進行事前評價的時候，科學、完善的評價機制尚未在國內得到建立，法律約束力不強。我國很多政府在預算支出事前績效評價中沒有統一的評價標準，比如預算支出事前績效評價的對象、內容和方法等都沒有具體的規定，這就造成了預算支出事前績效評價的不科學性和不規范性。

2. 政府預算支出事前績效評價的指標體系不完善

在對政府預算支出績效進行事前評價時，指標的重要性不可忽視，因為預算支出績效的事前評價目標成效由此得到反映。我國政府預算事前支出所要實現的目標是多元化的，這樣就要求評價的指標不能一成不變，需要不斷地去適應這種變化。

3. 政府預算支出事前績效評價的結果運用不充分

我國政府預算支出事前績效評價的結果與預算的編制結合度不太高，尤其是資金作用上的評價結果很少對財政資金的運用發揮作用。再者，預算支出績效的事前評價，質量和可信度都相當低，由此發現，預算支出績效的事前評價結果無法得到充分運用。

（二）推進政府預算支出事前績效評價的有效途徑

在預算效率提升，編制部門項目的時候，政府預算支出績效的事前評價，具備極高的現實價值。針對以上事前績效評價存在的難題，應該從以下方面進行解決。

1. 建立健全政府預算支出事前績效評價的制度

對于政府部門而言，需要圍繞預算支出績效事前評價工作制定有關法律規范，以法律為依據，對預算支出績效的事前評價進行規范，為有關工作的開展和實施，打下堅實根基。

2. 完善政府預算支出事前績效評價的指標體系

指標體系的規劃和構建工作應該由合適的主體來承擔，除了政府部門之外，其它專業人員也可參與到指標體系構建工作中來，指標的設置應該注重其專業性和豐富性。與此同時，應該對不同指標進行合理分配，科學調配各個指標的項目占比，評價預算支出的事前績效時，不能運用單一指標。

3. 加強政府預算支出事前績效評價結果的運用

運用評價結果時，該結果的可靠性和真實性必須要得到保證，政府應該將第三方機構進入進來，具體評判其預算支出的事前績效。財政部門和預算部門可以利用真實、可靠的數據來指導預算的修訂和完善，減少政府投資的失誤，提高財政資金的使用效率，達到理想的效果。

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（作者單位：山東科技大學泰山科技學院）