我國土地整治研究進展概述及展望

王君偉　陳英

摘要：文章回顧了我國土地整治工作的發展歷程，總結了土地整治發展過程中遇到的問題以及取得的成果，同時也結合我國土地政策的相關文件和精神對我國土地整治工作的發展進行了一種合理性分析及展望。旨在實現我國土地整治工作的規范化、標準化和科學化，以此助推鄉村振興戰略的實施，繼而實現鄉村土地資源的高效化利用、經濟的快速發展、環境的綠色可持續，最終實現廣大地區社會和生態的全面復興以及城鄉融合發展新格局的形成。

關鍵詞：土地整治;研究進展;成果總結;效果評價;總結;展望

土地整治通常是指對土地等自然資源的一種合理利用，使之最大限度地發揮其所具有的潛在價值。在土地資源管理等專業領域內，在一定的區域或地區內，按照土地利用的整體規劃、土地整治專項規劃所確定用途以及將要達到的預期目標，通過采取一定的法律和行政等強制性手段，應用與之相對應的規劃和建設的相關舉措，對將規劃和整治地區的山丘、水源、湖泊、道路、森林、農田等實施一種綜合性的規劃、整治、開發和利用，同時又對其設計不合理、不科學以及未被充分利用、閑置的土地資源進行深層次的規劃和開發，從而顯著性地提高土地資源的利用效率，同時又能夠不斷地改善人類的生存環境和生活條件。

二十世紀九十年代，我國開始邁入城鎮化快速發展階段。與此同時也呈現或造成了一定程度的負面影響，比如城鎮化迅速發展導致農村土地資源的漸變性流失以及對當地生態環境的破壞，致使農村土地資源的利用率長期相對較低和農村人居環境較差等現象交織并存。在此背景下，通過采取一定的行政和立法等手段，對農村土地資源進行合理的布局、規劃和安排，使得土地資源的配置更加趨于合理和科學，同時也可不斷改善農村條件和鄉村綜合性治理。進入21世紀，我國站在全新的歷史發展角度上不斷深入思考和整體規劃后做出了“大力推進生態文明建設，建設美麗中國”的戰略性決策，這項決策的實施對于土地整治工作的發展指出了明確的方向并賦予強有力的發展動力。

本文通過對我國土地整治工作的發展歷程進行宏觀層面的把握和回顧，也土地整治發展過程中所遇到的問題以及取得的成果進行科學的歸納和總結，同時也結合我國土地政策的相關文件和精神對未來我國土地整治工作的發展進行了一種合理的分析和展望。

一、土地整治的發展歷程

縱觀我國土地整治工作的發展歷程，可以大致概述為以下內容：我國的土地整治工作已經進行了兩輪相關性的規劃。在此期間也確立并形成了國家、省、市和縣四個層次的規劃體系。旨在通過政府、專家、公眾三個不同層面的努力，三者的合力共同推動我國土地整治工作的有序開展，經過多年的不懈努力，我國的土地整治規劃內容不斷充實和趨于完善，其中可操作性和可控性水平不斷提高，為有效指導我國土地整治工作提供了對應的理論依據和實踐指南。其中，城市建設用地的整治和提升計劃緊緊圍繞著以提高城市建設用地的利用效率，通過城市地形的合理性規劃、鄉村和村莊的科學性布局等手段，合理地調整和優化城市和鄉村用地、工業和農業用地，最終規劃為結構更優、效率更高的一種新型城鄉空間發展的格局。盡管在這期間，我國在土地整治工作方面也遭遇了多次的瓶頸，但也逐一得到克服并最終也取得了顯著性的成果。

二、土地整治的研究現狀

目前，全國各個地區、各個土地整治部門和單位均按照當前國家土地規劃的綱領性文件，積極地推進土地整治工作不斷向縱深發展，尤其是在促進和保障一定的耕地面積和耕地質量以及集約性土地使用等方面著手，為推動新農村建設和城鄉統籌發展以及改善農村人居環境和保護城鄉生態環境等方面做出了巨大的努力，同時也取得了顯著成效。當前，我國的土地整治工作開展主要面向農村土地的整治，其中包括對鄉村農田的整治和村莊的整治兩大類。 其中，對于農村土地的整治工作，現已有大量的學者對其進行深入研究。對于農村土地利用，明確對農村土地進行科學合理的整合，進一步構建了農村土地整治工作的系統性和完備性。通過研究可以概括為以下幾方面：農村土地的整治工作應該具有層次分明的目標體系。此外，農村土地的整治工作也是一項系統性工程，同時具備綜合整治的戰略意義、項目特色、空閑格局、功能體系等。農村土地整治工作的科學規劃和實施將會不斷促使新型農村土地資源的高效化流動機制的形成，并且也有助于進一步提高和改善農村土地的利用效率，進而實現農村土地資源要素整合以及體制、機制的創新最終達到土地整治工作的預期目標。

土地整治工作在鄉村振興過程中肩負著人口集聚、產業發展提供資源支撐的基礎性作用。村莊的土地整治工作主要是完善和改進農村地區村莊和合理規劃，同時將適宜鄉村發展的村莊進行改遷或重新整合。此外，鄉村振興的核心目標主要是科學的構建人、地、產業等科學和合理化布局，最終實現鄉村的全面發展和振興。

三、土地整治的成果總結

土地整治戰略是我國具有全局性和統領性的設計和方案。經過多年的不懈努力，我國的土地整治工作也取得了巨大的成果。體現在理論方法的研究、整治技術的開發、管理機制的形成以及績效評價制度這四個方面。其中，在我國第十二個五年規劃中，各級單位嚴格按照《全國土地整治規劃（2011～2015年）》的決策部署，大力推進土地整治的科學性及規范性，在加強高標準農田的建設同時也促進耕地保護和節約用地，為統籌城鄉一體化的發展和鄉村文明建設發揮了重要作用，最終也碩果累累。

四、土地整治的效果評價

我國對以往土地整治工作的相關評價主要集中在效益評價、環境影響評價以及發展潛力評價，而對于土地整治工作的可行性評價研究卻少之又少。建立土地整治規劃評價體系意義重大，特別是對于縣級土地整治規劃，科學、準確地進行系統性評價及分析。這在某種意義上可以作為土地整治規劃進行實施的基礎和前提，同時也是對土地整治工作全過程的一次補充和完善。此外，《土地整治規劃》是作為宏觀調控和優化并指導地方政府科學、高效地開展土地整治工作、促進土地資源的可持續利用和經濟社會的有序發展的重要依據。

我國的土地整治工作的效益評價取得了重大的進展。于躍等人在2016年在伊通滿族自治縣開展的研究土地整治規劃為依據，從伊通滿族自治縣的實際情況出發，同時生態影響、經濟影響和社會影響三方面進行分析和評價，建立了一套科學的綜合效益評價指標體系。這為今后對土地資源進行相關效益分析提供了一種科學的評價方法，這種效果評價方法值得借鑒和參考。

我國土地整治工作的環境影響評價也取得了重大的進展。其中，陳威的研究在于采用獨創性的視角，從生態安全角度出發，分析并嘗試和構建土地整治工作中環境影響評價指標體系，這個體系的獨特性就在于從生態環境、社會環境、景觀的格局、經濟環境四大因素進行分析和評價，同時也將生態服務的潛在價值和景觀格局因素融合在其中，將評價考核的范圍由面向體進行不斷深化和擴展，進一步使土地整治工作的環境影響評價體系更加的全面化和系統化。通過環境影響評價的約束促進土地利用規劃能夠更好地向環境友好方向發展，同時也不斷提高土地整治和規劃的科學性、權威性、全面性、可持續性以及可操作性。

對于我國土地整治工作的發展潛力評價，也有學者進行了相關的調研，同時也獲取了豐碩的研究成果，繼而制定了土地整治規劃的相關準則，對我國土地整治工作也做出了統一規范性的標準或要求，為土地整治工作的理論的沉淀和實踐的開展奠定了堅實的基礎。此外，楊偉也指出：我國地域較為遼闊、資源較為豐富、地形和地貌呈現出多樣化的差異以及區域社會經濟等發展差異較為顯著等因素的存在，這就決定了我國土地整治工作必須要結合實際現狀，采取切實可行的措施和方法，同時要有針對性的目標和預期進行土地整治工作，唯如此，方可獲取豐厚的理論成果和實踐經驗。

此外，基于農戶角度對土地整治工作進行評價也是一個較為重要的環節。此前，我國土地整治工作尤其是農村土地資源的整治幾乎均基于政府角度進行評價，而忽略了農戶在評價體系中的重要意義。此外，農戶是鄉村地區土地整治效果的直接受益者，政策推進效果評價應該有農戶的參與才能夠使的評價結果更為科學，只有農戶對其滿意度較高，公信力較強，這樣土地規劃政策才能推廣，甚至上升為理論體系，最終方可實現政策推行的預期目標。因而，站在農戶視角對土地整治效果進行評價并將其納入到評價體系準則，這對于構建科學、合理的評價體系至關重要。

五、總結及展望

縱觀我國的土地整治工作，縱然已經取得了豐碩成果，但同時也呈現出系列問題和矛盾，這需要下硬功夫進行整治和規劃。以往的土地整治工作往往過分強調對田地、水域、道路、森林、村莊等領域的建設，而沒有科學采用土地整治的相關制度安排和實施過程中所包含的社會關系的合理性解決。在我國現行的土地整治工作中依舊存在諸多急需解決的問題，這些問題制約著土地整治效果最大限度地發揮。

黨的十八大召開以來，生態環境建設被列入五大發展理念中。此后，生態文明建設也被提到一個前所未有的新高度，這意味著生態環境也是在土地整治工作過程中不了忽視的問題之一。繼而對傳統耕地以保護為主的土地整改工作也進行了相應的提出并不斷調整，土地整治工作的開展也把多生態的影響擺在宏觀層面進行分析和探討，整治工作的重心也不斷轉向以土地最大承載量為中心進行統籌分析及規劃。

最后，廣大地區的農村土地整治工作正面臨著理論體系的滯后、創新意識較弱，亟待需要通過理論、制度、科學技術的創新來進一步推動我國土地整治工作的規范化、標準化和科學化，以此來推進鄉村振興戰略的實施，從而實現鄉村地區土地資源的高效化利用、經濟的快速發展、環境的綠色可持續，最終來實現廣大地區社會生態的全面復興和城鄉融合發展新格局的形成。

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*基金項目：國家自然科學基金項目“農民土地價值觀：測度、變遷與影響” （71563001）。

（作者單位：甘肅農業大學管理學院）