國有資本投資運營公司授權經營體制存在問題及原因分析

佟元琪

中圖分類號：D922.291.91 文獻標識：A 文章編號：1674-1145（2019）9-156-02

摘 要 以管資本為主改革國有資本授權經營體制，是一場縱向貫穿、立體聯動的多維攻堅戰。而國有資本投資、運營公司作為改革國有資本授權經營體制的平臺公司，對上承接授權履行出資人職責，對下主導國有資本布局和激發微觀主體活力，其試點進程和成效事關國資國企改革全局。但不容忽視的是，關于兩類公司與履行出資人職責機構之間的關系，授權內容、模式、程度及具體管控模式等還存在諸多問題。分析產生問題的原因，有利于堅持“問題導向”，不斷完善國有資本投資運營公司授權經營體制 。

關鍵詞 國有企業 國有資本 國有資本投資運營公司 授權經營體制

一、我國國有資本投資、運營公司授權經營現狀

2017年，國務院國資委以管資本為主加快推進職能轉變，取消下放各項職能43項，各地國資委下放職能563項。中央企業投資、運營公司在原有2家試點的基礎上，擴展到了“2+8”共計10家，即：誠通集團、中國國新2家運營公司試點，和國投、中糧集團、神華集團、寶武集團、中國五礦、招商局集團、中交集團、保利集團等8家投資公司試點，18項權力授權下放。2018年，在此前的10家央企兩類公司試點基礎上，確定新一批11家中央企業被納入國有資本投資公司試點。

2019年6月3日，國務院國資委向各中央企業、地方國資委印發《關于印發<國務院國資委授權放權清單（2019年版）>的通知》，要求各中央企業結合實際貫徹落實。重點選取了5大類、35項授權放權事項列入《清單》。

遼寧省人民政府于2019年1月12日，印發了《遼寧省推進國有資本投資、運營公司改革試點實施方案》（遼政發〔2019〕2號）。按照方案設計，2019年省級層面推進國有資產監管機構授權國有資本投資、運營公司試點，組織2—3家省屬企業改組組建國有資本運營公司，探索有效的管控模式和運營方式，初步建立出資人對國有資本投資、運營公司的監管機制；省內各市結合實際有序開展試點，并形成試點方案報省深化國資國企改革領導小組。目前，省級層面正在有序推進華晨集團和交投集團改組國有資本投資公司試點工作，下一步將在實施過程中歸納總結經驗，找到一條適合遼寧省國有企業轉型發展的新路徑，更好地發揮國有企業在遼寧省經濟發展中的支柱作用。

2018年1月30日沈陽市國資委印發《沈陽市市屬國有資本投資運營公司授權經營暫行辦法》，對沈陽盛京金控投資集團有限公司、沈陽產業投資集團有限公司、沈陽城市建設投資集團有限公司、沈陽盛京資產管理集團有限公司實行授權經營，搭建“3+1+N”的國有資本投資運營格局，即：以上“3”家國有資本投資運營公司，“1”家資產管理公司，“N”個國有資本產業投資平臺。通過強化頂層設計，出臺國有資本授權經營管理辦法，對國有資本投資運營公司進行授權，明確產權管理、資本運營等方面權限，將進一步提高資本配置和運營效率，由“管資產”向“管資本”轉變。

二、國有資本投資、運營公司授權經營影響因素分析

（一）履行出資人職責機構層面

國有資本投資運營公司按照國有資產監管機構或政府直接授予出資人職責兩種模式開展試點。由政府或國有資產監管機構行使股東會職權，其可授權董事會行使股東會部分職權。政府和國有資產監管機構作為授權主體，統一開展授放權。其決定著“怎么授放權，授放什么權”，科學界定其與國有資本投資、運營公司的權責邊界，合理劃分和明確出資人職責與監管職責，明確履職方式、監管方式，監管效能等直接決定著國有資本投資運營公司授權經營機制“授放權”環節的成功與否。

（二）國有資本投資、運營公司層面

國有資本投資、運營公司既是“接權”主體，又是“授放權”主體，其上接政府或國有資產監管機構的授放權，下行持股企業的“授放權”，處于授權經營體制的中樞環節，其以資本為紐帶、以產權為基礎依法自主開展國有資本運作，不從事具體生產經營活動，直接決定著授權經營體制“接得住，行的穩，放得下”環節的成功與否。

（三）持股企業層面

國有資本投資、運營公司的持股企業是授權經營體制最終的生產經營主體，其是授權經營體制最終的落腳點，是與市場直接接軌的授權經營目標的實現主體。之所以推動國有資本授權經營，核心就是要將持股企業變為真正的市場主體，而脫離開行政化體系的樊籠，使其在市場上真正做到自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我管理、自我發展。最終持股企業能否實現靈活高效、市場化經營機制，實現高質量發展，是授權經營體制成功與否的試金石。

（四）其他主體層面

在國有資本投資運營組建過程中，中央和地方都專門成立了工作小組，組織協調和督促落實。組織部門、發展改革委、財政部門、人力資源社會保障部門、國資委等有關部門按照職責分工落實相關政策措施。同時，依法簡化工商稅務登記、變更程序。審計、紀檢監察、巡視等監督力量需與出資人監管建立監督工作會商機制，形成監督合力，防范重大經營風險和違規違紀風險。各相關部門密切配合、協同推進，是授權經營體制成功與否的有效保障。

三、國有資本投資、運營公司授權經營存在問題及成因分析

授權經營體制改革是一個全面、系統的體系管控過程，授權經營的各個主體存在問題，都難以形成一個閉環、暢通的授權經營體系。

（一）國資監管機構層面

國有資本投資運營公司授權經營體制的頂層設計逐漸明晰，但企業運營實際過程中，特別是地方層面推進過程中，涉及的面廣，情況復雜，目前的文件還難以全面覆蓋和明晰授權的范圍及放權歸位的內容。國資監管機構的履行出資人職責和國有資產監督管理職能，公司股東會職能和董事會職能等還沒有明確的劃分和捋順，針對不同企業實際及管控能力制定不同的授放權模式及調整模式尚需探討，“授而不放，放而不松”的現象時有發生。