體制變革時期援外財會制度修訂工作回顧

楊文彬

1983年8月，我從陜西財經(jīng)學院會計系畢業(yè)分配到北京，入職原對外經(jīng)濟貿(mào)易部對外援助局，又稱中國成套設備出口公司（簡稱“成套公司”），從事國家對外援助項目管理。1985年4月，在國家深化經(jīng)濟體制改革的大背景下，對外援助局與成套公司拆分，成套公司變成了事業(yè)單位，負責組織國家對外援助成套項目實施工作。我職業(yè)生涯的前10年一直在成套公司財務處從事援外財務工作，在上世紀90年代初親歷援外財會制度修訂工作，至今印象深刻，歷歷在目。

在上世紀90年代后期主管部門為了與國際接軌而推出會計準則、指導各行各業(yè)會計核算之前，我國會計核算領域自新中國成立后學習借鑒蘇聯(lián)的模式，實行用行業(yè)會計制度規(guī)范各行各業(yè)的會計核算行為，工業(yè)、商業(yè)、交通等主要行業(yè)都有差異性會計制度，指導各自領域的會計核算、統(tǒng)一會計報表的編制。援外業(yè)務是比較特殊的核算領域，就全國范圍而言，援外會計主體量不大、面較窄，但是在改革開放前計劃經(jīng)濟的大環(huán)境里，援外業(yè)務隊伍中從事財會工作的前輩們，也研究制定出了援外項目財務會計制度。我1983年參加工作時，領到兩本小冊子，一本是《援外項目財務規(guī)范》，另一本是《援外項目成本項目規(guī)范》，這兩本冊子就是預決算制援外項目的財務會計制度。1983年底，原外經(jīng)貿(mào)部下發(fā)文件，開始在援外項目管理中全面推行承包責任制，原來預決算制援外項目財務會計制度顯然已經(jīng)不能適應新管理制度下財會業(yè)務的需要了，成套公司財務處主要負責新財會制度的制定工作。1985年，正式頒發(fā)了《對外經(jīng)援項目承包責任制財務會計制度》，規(guī)范了實行承包責任制后援外成套項目的財務會計行為。

在上世紀80年代我國經(jīng)濟體制改革不斷深化、經(jīng)濟環(huán)境不斷出現(xiàn)新情況的條件下，援外承包責任制財會制度在執(zhí)行過程中，不斷出現(xiàn)新情況、新問題，其中一個最突出的問題是人民幣匯率的大幅度變化，對承包責任制援外項目合同價款的執(zhí)行帶來了沖擊。改革開放后我國深化改革的措施不斷出臺，其中匯率政策也趨向靈活，逐漸邁出市場化的步伐，人民幣對美元的匯率再也不可能像計劃經(jīng)濟時代多年一成不變了。1985年后，美元一路走高，人民幣在保持自身幣值穩(wěn)定的前提下，對美元的匯率必然下調，1985年人民幣對美元匯率從穩(wěn)定了多年的2.8：1調整到了3.2：1，至1986年又調整到了3.7：1，此后的幾年里，美元匯率也是逐漸走高，這個變化影響到了援外成套項目的順利實施，主要是干擾了承包責任制援外項目合同價款的順利執(zhí)行。

多年來，援外項目的內(nèi)部核算、統(tǒng)計等環(huán)節(jié)都是以人民幣為計價單位，1983年底開始推行承包責任制后，簽訂的承包合同也是以人民幣作為合同價款，但是援外項目的實施肯定需要外匯支出，所以實行承包責任制后簽訂的項目合同除了人民幣總價外，還有一個輔助價款，就是美元額度，美元額度的數(shù)額代表了援外項目需要用外匯開支的部分，但是在早期的承包責任制援外項目合同里，沒有明確人民幣對美元的匯率是多少，從而也不可能有保值條款，在人民幣與美元匯率相對穩(wěn)定的情況下，執(zhí)行這樣的合同是沒有問題的，從1985年開始，人民幣與美元匯率出現(xiàn)較大幅度波動后，人民幣的承包合同總價就執(zhí)行不下去了，因為用合同人民幣價款買不到簽訂合同時能買到的那么多美元了。這種局面出現(xiàn)后，承包單位紛紛叫苦，反映問題，希望成套公司能補償因匯率變化造成的損失。為了保證援外項目順利實施，經(jīng)請示相關主管部門同意，成套公司于1985年下半年發(fā)布了《關于對承包責任制經(jīng)援項目進行匯價補貼的通知》，具體補貼辦法是以人民幣匯率大幅度調整前的匯率作為基數(shù)，對承包單位實際購匯時的匯率與基礎匯率之間的差額給予補貼，通知要求承包單位填制一張匯率補貼申請表，列明每次購匯的詳細情況，同時要附上每次購匯的銀行手續(xù)資料復印件，我們成套公司財務處收到匯價補貼申請后，對每一筆匯款資料進行仔細審核，確認數(shù)據(jù)無誤后把匯價補貼匯付給承包單位，手續(xù)十分繁雜，這項工作持續(xù)了很長時間。

面對人民幣匯率變化對援外財會工作造成的困擾，長期進行匯價補貼畢竟是治標不治本的辦法，成套公司財務處的領導和援外財務業(yè)務骨干一直在思考怎樣解決這個問題，最后形成了從修訂財會制度下手來根本解決問題的思路。1989年底，成套公司擬寫了一份公函，同時發(fā)給主管部門——原外經(jīng)貿(mào)部財務司和財政部外匯外事司，建議對援外項目財會制度進行修訂，三個單位領導經(jīng)過磋商統(tǒng)一了想法，決定從1990年初啟動這項工作。制度修訂工作由原外經(jīng)貿(mào)部財務司作為牽頭單位，為了扎實有序開展工作，三個單位領導研究確定成立一個工作小組，執(zhí)行、完成修訂援外財會制度的具體工作，工作小組從經(jīng)貿(mào)部財務司外經(jīng)財務處、財政部外匯外事司外經(jīng)處、成套公司財務處各選派一人組成，筆者有幸代表成套公司參加工作小組。工作班子人員落實后，我們討論研究了工作方案，1985年出臺的援外項目承包責任制財會制度篇幅不長，主要確定了相關的財務關系和核算原則，沒有規(guī)范會計科目、報表以及項目竣工決算報表，對于即將開始的制度修訂，我們的思路是工作要全面、細致，爭取出臺一部能夠規(guī)范援外項目財務、資金、核算、報表等各方面財務關系、核算行為的新制度。經(jīng)過領導批準的工作方案是，新制度分為財務管理辦法、會計科目和會計報表、項目竣工決算三部分。

為了把制度修訂工作做的更加深入、扎實、細致，領導決定在制度修訂過程中要充分聽取各援外相關單位財會部門、人員的意見，第一步，由我們工作小組在北京組織了三次座談會，充分聽取了在京各相關援外業(yè)務單位財會人員對制度修訂工作的意見，我們還到重點援外業(yè)務單位財會部門征求意見，力爭獲得最廣泛的支持和幫助。第二步，由領導帶隊，在全國組織三個征求意見的片會，1990年4月份，由原外經(jīng)貿(mào)部財務司副司長李宗曦同志帶隊，成員除了我們?nèi)诵〗M外，財政部外匯外事司外經(jīng)處和原外經(jīng)貿(mào)部援外司綜合處也派員參加調研活動，首先在四川成都召開了西南地區(qū)各省市、自治區(qū)援外單位片會，然后前往無錫，召開了東南、中南地區(qū)片會；1990年5月份，在吉林長春市召開了東北、華北地區(qū)片會，工作組成員除了前兩次片會的全體成員外，財政部外匯外事司司長楊潤珍同志也參加了長春的片會，通過座談會，收獲滿滿，獲得了大量對制度修訂工作有益的意見。

在6個征求意見的座談會上，幾乎方方面面的問題都談到了，最集中的還是歸集到了匯率變化與承包責任制援外項目合同價款的執(zhí)行問題。一種意見是按照國際上通行的做法在合同里加保值條款，在討論過程中還出現(xiàn)了一種新穎的想法，根據(jù)援外項目特點，可以把整個合同價款分割開來，以人民幣和外幣分別確定合同價款，這個意見得到了很多參會人員贊賞，后來正式出臺的新制度也是以這個思路規(guī)定了承包責任制援外項目合同價款的確定原則。

在北京和外地組織座談會的間歇時間里，我們工作小組三人開始草擬各自負責的新制度草稿，由于深知責任重大，我們抱著極其認真負責的態(tài)度投入了這項工作，我自己研讀了大量的援外業(yè)務相關制度文件，特別是重點細摳財務會計規(guī)章制度，力爭使自己草擬出的竣工決算制度草稿既能滿足匯編援外項目資料的需要，又能使援外項目實施單位有較強的操作性，工作的重點是以原來預決算制援外項目竣工決算報表為基礎，重新制定出一套適應承包責任制援外項目的竣工決算報表。記得我曾數(shù)次利用周末時間到首都圖書館去，查閱資料、擴大視野，并利用那里安靜的環(huán)境草擬新制度的文字和報表格式。

我們確定了新制度分為三個部分，雖然各自獨立成章，但是三個部分互相有交叉聯(lián)系，必須有一致的原則，互相呼應，形成一個有機的整體。三人工作小組除了按照分工各自草擬自己負責的新制度草稿外，我們還會開會溝通交流，討論問題，攻克難點，統(tǒng)一認識，使新制度草擬工作緊張、有序向前推進。

1990年5月底，新制度草擬工作結束，領導決定從6月初開始，到北京小湯山經(jīng)貿(mào)部干部管理學院進行集中的討論、修訂工作。原經(jīng)貿(mào)部財務司外經(jīng)財務處為討論修訂新制度做了非常充分的準備工作，參加的人員除了我們?nèi)斯ぷ餍〗M成員外，還邀請了三位具有深厚理論功底和豐富援外財會工作實踐經(jīng)驗的援外財會業(yè)務前輩，一起組成了新制度修訂顧問團，以保證能夠出臺一部高質量的援外項目財會規(guī)章制度。從6月上旬至中旬，我們用了半個多月的時間對新制度草稿進行了深入細致地討論，我們?nèi)诵〗M介紹了草擬新制度的立意想法、說明了改變項目合同價款確定原則的思路，我們每個人就自己負責的部分做了重點說明，幾位老同志以他們豐富的理論造詣和實踐經(jīng)驗對我們擬好的新制度草稿評頭論足，我們逐章、逐段、逐句地議論，有些關鍵地方連一個字也不放過，反復推敲。在討論每一部分前，大伙先仔細研讀一遍，然后開始認真地討論修改，上午討論、下午討論，有時候還挑燈夜戰(zhàn)，我們飽滿的工作熱情和嚴謹?shù)闹螌W態(tài)度使新制度草稿得到了脫胎換骨，半個多月的修訂工作結束后，新制度有了比較成熟的稿子，使整個工作進程邁出了關鍵的一步，但是按照領導設想的工作步驟，還缺少一個重要的環(huán)節(jié)，援外項目的主體在國外，執(zhí)行援外項目財會制度，不能缺少國外使館經(jīng)商處和項目技術組的配合，我們還需要到國外做調研工作。經(jīng)過了充分的準備，1990年8月份，原經(jīng)貿(mào)部財務司組織了兩個工作組赴國外進行新制度修訂工作調研，一個組由經(jīng)貿(mào)部財務司司長劉山在同志帶隊，赴南也門、突尼斯、阿爾及利亞做工作調研；另外一個工作組由李宗曦同志帶隊，赴亞洲的尼泊爾、斯里蘭卡、緬甸三個國家進行了工作調研，根據(jù)國外調研獲得的情況和意見，我們對新制度稿子做了必要的修改和補充。

為了使新制度推出后得到更好地貫徹落實，經(jīng)貿(mào)部財務司外經(jīng)財務處把頒布新制度之前的工作搞得既扎扎實實又轟轟烈烈，計劃召開一個大范圍的援外財務工作會議，對新制度稿子做最后審定。經(jīng)過了充分的準備，“全國援外財務工作會議”于1990年12月在廣西桂林召開，參加會議的代表空前地廣泛，財政部外匯外事司、原外經(jīng)貿(mào)部財務司的司領導都出席了會議，各省、自治區(qū)、直轄市經(jīng)貿(mào)廳主管援外業(yè)務的領導和財會人員出席了會議，全國各省、自治區(qū)、直轄市及部分省會城市承擔（或準備承擔）援外項目、從事對外經(jīng)濟技術合作業(yè)務的國際公司的領導、財務負責人、部分財會業(yè)務骨干出席了會議，參加會議的代表有數(shù)百人，大會分組會議的一個重要內(nèi)容是對即將出臺的援外財會新制度進行深入細致地討論。會議結束后，根據(jù)會上各方面對新制度提出的修改意見，我們?nèi)斯ぷ餍〗M成員和四位顧問團老同志，到廣西防城港又集中工作了一個多星期，最后完成了新制度的修訂工作，之后，原外經(jīng)貿(mào)部財務司外經(jīng)財務處將新制度行文上報領導審批。

1991年5月10日，原外經(jīng)貿(mào)部、財政部聯(lián)合頒發(fā)了“[ 1991]外經(jīng)貿(mào)財發(fā)字第90號文”，文件的題目非常長——“關于印發(fā)《對外經(jīng)濟技術援助項目財務管理辦法》《對外經(jīng)濟技術援助項目會計科目和會計報表》《對外經(jīng)濟技術援助項目竣工<支出>財務總決算編制辦法》的通知”（簡稱90號文），文件題目之所以如此之長，就是因為一個題目包含了三個文件，新的財會制度沒有像1985年頒發(fā)的制度起名叫“承包責任制財會制度”，是因為截止文件頒發(fā)之日，極個別預決算制援外項目還沒有完全結束，所以新制度就闡明了“目前實行預決算制的項目，仍執(zhí)行（80）外經(jīng)五字第1123號文頒發(fā)的《對外經(jīng)濟技術援助財務管理試行辦法》的有關規(guī)定”，這樣就涵蓋了所有的援外項目，但是文件的重點是在實行了承包責任制的援外項目，90號文的第一條就明確：“新頒發(fā)的財務管理辦法規(guī)定，項目承包價款劃分為人民幣、美元、當?shù)貛?類（其中當?shù)貛艃r款以美元核定），并分別以人民幣、美元、當?shù)貛沤Y算。人民幣、美元結算仍由中國成套設備出口公司辦理，當?shù)貛沤Y算由經(jīng)商處與國外技術組在國外辦理。這是經(jīng)援項目財務管理的一項改革，希望各經(jīng)商處、承包單位、國外技術組等單位要通力合作，密切配合，共同搞好這項工作”，90號文開宗明義就指出了新制度的亮點所在，把援外項目承包價款劃分為人民幣、美元、當?shù)貛乓暈橐豁椄母?，這項改革解決了因人民幣與美元匯率波動大而帶來的矛盾和問題，至于受援國當?shù)貛排c美元也存在的匯率變化的問題，新制度規(guī)定了當?shù)貛攀且悦涝獊砗硕ǎ瑢嶋H上是進行了美元保值措施。

我為之獻出了全部職業(yè)生涯的成套公司是專門為援外項目實施而組建，公司為國家援外事業(yè)做出了積極的貢獻，公司在援外項目的管理環(huán)節(jié)中占有重要地位，這一點在90號文中也有體現(xiàn)，90號文的財務管理辦法第一章第三條規(guī)定：“經(jīng)援項目資金按簽訂的內(nèi)部承包合同（以下簡稱內(nèi)包合同）由承包單位包干使用，自負盈虧（包括匯價差異）。其財務關系為 ： 經(jīng)貿(mào)部通過中國成套設備出口公司（以下簡稱成套公司）對承包單位，承包單位對分包單位，承（分）包單位對國外技術組”。90號文頒發(fā)兩年以后，成套公司由事業(yè)單位轉制改企，不再承擔為國家管理、組織實施援外項目的職責，但是90號文并沒有及時修訂。

90號文明確了資金、財務、核算、成本項目、財會報表、竣工決算等一系列援外項目的財務關系和核算原則，該文頒發(fā)以后，在相當長的一段時間里，成為執(zhí)行援外項目重要的財會業(yè)務規(guī)范，直到2009年前后，主管部門對援外項目財會制度進行了新的規(guī)范，90號文在將近20年的時間里，為援外項目實施承包責任制發(fā)揮了重要作用，為順利推進國家援外業(yè)務發(fā)展做出了積極的貢獻。

（本文僅代表作者觀點）