R.訴農業，漁業和食品部長案給予我國的執行安理會決議啟示

葉靈

浙江工商大學 浙江杭州 310018

一、R.訴農業，漁業和食品部長案

Regina起訴農業、漁業和食品部長，（單方）S.P.Anastasiou Pissouri Ltd.及其他人案的大致案情如下。

（一）背景

原產地規則對任何貿易體制來說都是不可或缺的。歐洲法院在《1972歐共體-塞浦路斯協會協議》中將本案中的原產地原則提升為不歧視原則的根本原則。在這樣做的時候,它提供了一個跡象, 表明了它對待團體協議的謹慎。由于法院在很大程度上采納了法律顧問Gulmann的主張，因此, 在解釋法律顧問的主張時, 會在適當的地方順帶提到。

這起案件出自英國政府對塞浦路斯事實上的分裂所造成的問題采取的務實解決辦法。這樣的分裂是由于1974年土耳其入侵塞浦路斯，隨后土耳其在1983年單方面宣布脫離土耳其，并宣布成立“北塞浦路斯土耳其共和國”。在聯合國緩沖區以北的 “北塞浦路斯土耳其共和國”(TRNC) 沒有得到英國或任何其他歐盟成員國的承認。英國海關將不接受以北塞浦路斯土耳其共和國（TRNC）名義簽發的原產地和植物檢疫證書。但是, 他們接受了北方地區政府以 “塞浦路斯共和國”(RC)或“塞浦路斯海關 (Cyprus Customs Authorities)” 的名義頒發的證書。在英國高等法院對農業、漁業和糧食部長 (MAFF)提出的一項訴訟中, 一些來自南部地區的柑橘類水果和馬鈴薯的生產者和出口商設法確保MAFF只接受塞浦路斯共和國(RC)簽發的證書。

討論中的證書有兩類，雖然沒有影響到案件的結果，兩者之間的差異是實際存在的, 可能與這一問題引起的未來訴訟有關。根據《協會協定》, 從塞浦路斯進口的優惠待遇取決于1977議定書中所載的原產地規則。該地為原產地的證據由出口國海關簽發的流動證明書給出。出口國的海關有責任確保填寫必要的表格, 并在進口國提出查詢要求時進行校對和核實。根據歐洲經濟共同體（EEC）的第77/93號指令，植物檢疫證書被要求作為植保措施，當然土豆和柑橘類水果同樣需要該證書。高等法院向歐洲法院提交了若干關于法官詢問的問題，根據《協會協定》及其協議 和歐洲經濟共同體（EEC）的第77/93號指令，無論歐共體法律是否排除或確實要求會員國接受北部地區簽發的而不是塞浦路斯共和國（RC）授權的官員簽發的證書，假設這些證書的簽發和核實程序與共和國發行的證書一樣可靠。高等法院還增加了一個附文，詢問如果北方地區的出口商實際上不可能從塞浦路斯共和國（RC）獲得證書或通過其出口, 是否會和有什么不同。正如法律顧問所總結的那樣，案件的關鍵問題在于，根據相關規定，本案中沒有簽發證書權力的組織所簽發的證書，是否在特定情況下，仍然可以被成員國政府所承認。

（二）雙方爭議

由希臘政府支持的主要訴訟程序中的申請人提出，接受由塞浦路斯共和國（R C）以外的官方機構頒發的流動證書和植物檢疫證書違反了1977年的議定書和EEC的第77/93號指令。只有共和國海關才有權證明原產于塞浦路斯的貨物狀況,并確保與進口國海關進行必要的行政合作。在歐盟委員會的支持下，英國辯稱，盡管這是一個通常立場，但塞浦路斯的特殊情況卻要求它們接受北方地區頒發的證書。首先，旨在消除塞浦路斯和共同體之間貿易障礙的《協會協議》適用于整個塞浦路斯(不只是主權基礎地區)。第二，根據協議第5條，“締約雙方之間的貿易規則不得對……與塞浦路斯國民或公司之間的貿易抱有任何歧視”，總之，這意味著協議的所有商業利益都應有益于塞浦路斯全體國民。共同體及其成員國不承認TRNC的政策不應剝奪北部地區人民的利益。相反的，接受證書的法律事實并不等于承認TRNC。該委員會在這一點上引用了1970年國際法院對納米比亞案中的咨詢意見。

這一支持法律上接受的特殊事實，在解釋協議、議定書和EEC第77/93號指令時，必須被考慮進去。其中包括：（1）對于北部地區的出口商來說，獲得除北方政府頒發的證書以外的其他證書幾乎是不可能的；（2）在實踐中, 這些政府所使用的程序為原產地和植物健康提供了一切必要的保障。

這些論點強調，根據他們的目的和塞浦路斯的具體情況，需要對相關條款進行務實的解釋，而不是堅持立法的技術要求。然而, 在從技術性更強的層面上來說，英國也否認了申請者在主程序中引用1977年議定書關于原產地的條款，理由是它不能直接創造有效的權利, 因為它處理出口和進口國政府之間的行政合作。這是基于這樣一個命論點：如果進口的國家對證書滿意，那么個人無權質疑這種評估。

（三）法院判決

法院首先解決了最后一個問題。法院援引德米雷爾案，制定了共同體協議對非成員國的直接影響的標準條件。當“涉及到該協議本身的措辭及其目的和性質時，且條款包含清晰而明確的義務，在其實施或影響中，不受任何采取的后續措施的約束”時，條款將直接生效。

法院隨后強調了原產地規則在達成協議目標方面的 “基本作用”：消除共同體和塞浦路斯之間的貿易障礙, 并允許對原產于塞浦路斯的某些產品給予優惠準入。原產地規則是清晰明確且無條件的。法院認為更早的判例也是支持這些規則的直接適用的，遵循了法律顧問對Les Rapides Savoyards案和Huygen案的引用。其結論是，有關原產地的1977年議定書的條款可以被國際法院直接適用。這一做法的效果是，將這些條款的解釋置于出口和進口國的特權之外， 并將其置于法院的管制之下，從而使歐洲法院的判決能夠維持一種共同體范圍中一致的解釋。

正如法院在判決后明確指出的那樣,成員國在處理塞浦路斯造成的問題上的分歧，慢慢破壞了商業政策基礎的一致性。

主程序的當事方沒有提出第77/93號指令的直接適用,法院沒有對其作出評論, 但該指令規定國家政府有義務要求植物檢疫證書以某種形式滿足標準測試, 并且是建立控制對植物或植物產品有害的有機體的進口的共同規則的指令主要目的的中心。

關于此案的實質內容, 法院駁回了英國和歐盟委員會的論點, 贊成接受北方地區政府簽發的保證原產地的流動證書。事實上,“明確、準確和無條件”的原產地規則也要求嚴格遵守1977議定書規定的規則。法院承認, 塞浦路斯事實上的分治造成了適用該協定的問題, 但認為這并不能證明背離協定規則的做法是正當的。

法院基于兩個論點得出了這個結論。第一個是強調需要一個可靠的制度來確認原產身份。該體制依賴于嚴格的法規遵從性、信心以及出口和進口國家政府之間的密切合作。在不否認英國“接受北部區域的證書的法律事實并不等于承認TRNC”的法律觀點的情況下, 法院作出了一個實際的回應：在沒有得到承認的情況下，共同體和會員國不能與北塞浦路斯政府有必要的合作和信任。

第二個論點是基于一個關鍵的前提：法院將對北部地區證書的接受歸類為等同于改變《協定和議定書》規定的義務,而不只是對1977協議條 7 (1) 和 8 (1) 款的“出口國海關”一語作靈活的解釋：根據共同體的合同義務, 共同體成員不得妨礙實現《協定》的目標，不意味著證明原產地的產品與1977議定書中明確的規定不同能被共同體單方面接受。任何其他的證明方法，必須由共同體和塞浦路斯共和國在根據《協會協議》建立的機構框架內進行討論和決定，然后由兩個締約雙方以統一的方式實施。

塞浦路斯共和國不僅不接受這一改動, 而且在1983年正式通知委員會, 只有根據其職權簽發的流動證書才應視為符合《結盟協定》, 但缺乏各成員國在這方面的一致性, 其中一些國家接受了北部地區的證書, 另一些則拒絕這樣做。法院援引《1969維也納條約法公約》31條, 認為所進行的這種做法并沒有確定當事方之間是否存在關于1977議定書的解釋和適用的協定。法律顧問認為, 所有會員國一致接受北部地區證書的證據將是一個重要因素, 但事實證據卻是不一致的。這種意見分歧也是相關的，因為它突出強調，不僅在協定當事方之間, 而且在會員國自身之間,為了保持共同體的連貫性共同商業政策，必須統一對協定的解釋。英國和委員會的論點是主張對協定第5條中的不歧視義務作出更靈活的解釋。法院雖然在其解釋中承認協議目標的重要性，但宣布第5條僅代表協議的目的之一。必須對其他目的, 以及對原產地條款本身的措詞給予應有的重視, 這些規定不是“單純的行政安排”，而是“協定”正常運作的關鍵。第5條不能成為背離“協定”“基本規則”的理由。法庭也遵循法律顧問的意見提到，在財政議定書的管理方面，已為努力造福北部和南部地區居民的項目提供資金, 以表明5條沒有被忽視。因此, 根據共同體政策的廣泛總體效果, 而不是針對具體的流動證書問題,對5條的適用情況進行了審查, 給予那些因此無法從優惠中受益的人一個路徑，這是協定的主要目標之一。法律顧問更明確地指出, 塞浦路斯事實上的分治已經改變了這種情況,以至于不再可能對兩個人口群體給予相同的待遇；然而，這種情況的變化不足以成為背離“整個協定中的基本規則”。

第77/93號指令的解釋比較簡單，因為它沒有涉及國際協議中對第三國的具體義務。英國和委員會再次稱，有必要根據禁止任意歧視的一般原則，避免塞浦路斯居民之間的歧視。《協會協定 》 第5條中的不歧視條款也適用于影響“協定”運作的自治區立法。法院再次強調確定性和一致性的重要性：由于該制度取決于對由出口國政府授權的專家簽發的植物檢疫證書的接受, 因此, “所有會員國必須保證接受這些證書并將其作為統一的證明手段的條件應當絕對相同”。在有疑問的情況下開展調查比較困難，即無法與共同體或其會員國承認的政府有效合作, 這也支持將植物檢疫證書的承認限于公認的塞浦路斯共和國政府。正如法律顧問所指出的那樣，由于1993年《指令》修正案規定，由于統一性的需求提高，該指令規定，一旦貨物進口到一個成員國進行審查，他們就可以在整個歐共體內不經進一步檢查而在共同體內流通。

最后, 法院討論了高等法院的問題提出的可能性, 即，北方地區的出口商實際上不可能取得塞浦路斯共和國簽發的證書,而且, 通過南部地區出口農產品也存在著重大障礙。雖然這一事實假設在主程序中受到了申請者的質疑, 但似乎已經被Gulmann所接受。法院只是將這些情況稱為“假設情況”，這些情況并不能證明對已達成結論有任何改動。一旦得出結論, 由于塞島事實上的分割所產生的問題是塞浦路斯內部事務的一部分, 《協會協定》5條中的不歧視條款作為是共同體進行干預的法律基礎，被認為是不充分的。同樣重要的是,法院指出, 沒有證據表明塞浦路斯共和國當局對北方地區的出口商實行任何歧視。

雖然在某種意義上說, 法院關注《協會協定》規定的各自義務-由塞浦路斯政府造成的這種歧視違反了《協定》-它沒有涉及事實上更相關的可能性，正是TRNC的行為，使得北區的出口商無法從塞浦路斯共和國獲得證書。

二、啟示

該案涉及的聯合國決議為安全理事會聯合國 541 (1983)號決議：呼吁各國不承認北塞浦路斯土耳其共和國。

從結果可以看出，本案中沒有簽發證書權力的組織所簽發的證書，在特定情況下，仍然不可以被歐盟成員國政府所承認。其中的一個依據就是來自聯合國安理會的決議。首先，我認為執行安理會決議就應當賦予該聯合國決議和國內法相同的地位，也就是說，我們如何運用國內法，就應當可以以同樣方式運用聯合國安理會。

其次，從本案中可以看出，該決議本來是用來解決主權問題的，但在在這里通過合理運用及于出口植物免疫證書的領域。因此，我們在為執行安理會決議制定相關政策時，應當注意是否會有違反過去的安理會決議的風險。

最后，我國執行安理會決議的方式大多是通過紅頭文件等政策的方式下達，其救濟方式并不明確，有也收效較差，為了保證安理會決議的完整的執行，我認為可以以制定法律的形式來執行安理會決議。當出現爭議時，可以如本案一樣，通過訴訟的手段來解決。