基層法院員額法官退出機制淺析

周雯

武漢大學 431800

目前全國各基層法院普遍都經過了一輪以上法官遴選，按照法官人數占隊伍總數比例39%的要求，遴選出了一批優秀法官留在法官崗位上繼續從事審判工作，對員額法官統一實行去行政化管理，也就是將員額法官進入法官員額以前的行政級別轉化為相應的法官等級，法官等級的晉升與否決定權主要在上級法官或本院黨組，以此實現去行政化，其目的主要是防止行政對司法的干預，使員額法官集中精力審理案件。同時員額法官的收入高于其他公務員的50%，基層法院的法官對進入員額有較高的熱情，但對退出法官員額相對抵觸。在實際操作中，退出員額遠比進入員額要困難。本文分析的員額法官退出情形不包括因退休、自愿申請、工作需要、身體原因而退出，僅只工作表現不佳、違法違紀等原因被淘汰退出。2017年5月最高人民法院院長周強在山東調研時強調“要加強改革督察，嚴格落實改革各項要求，確保進入員額的法官必須辦案，不辦案的法官要退出員額?！绷⑼晟频膯T額法官退出機制在司法改革往深水區努力推進的今天，越發重要。

一、建立完善的員額法官退出機制的必要性

（一）激發員額法官隊伍活力，促進良性競爭

員額法官制度的目標是遴選出一批正規化、專業化、職業化的優秀法官進入法官隊伍，將真正想辦案、能辦案的優秀人才放到審判一線，用他們的專業知識來實現審判工作的公平公正和高效，實現習近平同志提出的“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”的終極目標，然而有部分員額法官卻把法官員額制度看作是一種福利待遇，認為進入法官員額就可以拿到較高的工資，沒有認識到自己還要承擔相應的職責，不辦案、懶辦案的法官大有人在，這部分法官入了額卻不實際辦案，嚴重打擊其他法官的工作熱情，降低審判工作實效，而且會影響員額制改革甚至整個司法改革的成效。只有“建立‘有進有出’、‘能上能下’的員額動態調控機制和員額退出機制，通過數輪的人員調整、篩選，才能確保所有員額法官都業務精湛、業績突出、履職盡責、勤勉敬業，才能最終實現法官的‘三化’”才能確保員額法官隊伍實現自我凈化、自我革新，永遠充滿活力，法官之間形成比學趕超的良性競爭。

（二）為優秀的法官助理提供上升機會

法官助理的上升渠道就是通過遴選進入法官隊伍，成為員額法官是這些年輕法官助理的希望和目標，然而各法院都要求滿足員額法官占全院總編制數39%的數額限制，若沒有空出的員額法官名額，優秀的法官助理也就沒有機會參加遴選考試。基層法院通過外調、退休、辭職等方式離開員額法官序列的法官少之又少，以湖北省J市一家基層人民法院為例，從2016年1月首次確定員額法官等級工作以來，3人調入其他法院（1人調入）、1人辭職、0人退休，3年時間內共計空出3個員額法官名額，在2017年員額法官遴選時，上級法院僅批準使用1個名額。若完善員額法官退出機制，將不愿辦案、辦不好案的法官移出法官隊伍，才能給優秀法官助理更多的上升機會。

（三）有利于實現對人員科學管理

法官員額制度強調了以人為本，將全院干警按照職責分工不同分為法官、司法輔助人員、司法行政人員三類，進一步完善以法官為主體、審判為核心的工作機制，凸顯法官在法院中的核心地位。由于司法輔助人員和司法行政人員的工資低于法官工資，在司法改革之初，便遭到不少阻力，大家認為司法改革損害了自身權益，后來通過不斷的宣傳引導，才讓大家認識到員額法官之所以待遇較高是因為他們將會承擔較大的辦案壓力，如此，司法輔助人員、司法行政人員才能以法官為中心，積極配合法官的審判工作。若入額的法官只享受待遇不承擔責任，必會造成全院隊伍的不穩定。法官隊伍一定程度上的合理更換，使不合格的法官退出法官隊伍，除了能夠使法官隊伍長期保持生機與活力外，還能夠穩定司法輔助人員和司法行政人員，避免其產生消極情緒，穩定全院干警隊伍，增強三類人員工作的主動性和積極性，有助于實現對全院干警的科學管理。

（四）提高審判工作實效的需要

讓優秀的法官入額辦案，讓不合格的法官退出員額，優勝劣汰，個人能力與待遇水平緊密掛鉤，不再像過去那樣官僚化平均化，這樣完善的退出機制能有效激勵員額法官時刻保持昂揚的工作斗志，不斷進取、加強學習和提升能力，不斷提升自身辦案的質量和效率，從而提高全院整體工作效率，在一定程度上也可以緩解基層法院案多人少的壓力。

二、員額法官退出機制存在的問題

（一）缺乏制度指引，無可操作性

以湖北省為例，《湖北省法官檢察官員額管理辦法（試行）》中第二十條規定“法官、檢察官具有下列情形之一的，應當退出員額：（一）喪失中華人民共和國國籍的；（二）調離本單位的；（三）調離辦案崗位的；（四）辭職或者被辭退的；（五）違法違紀不能繼續擔任法官、檢察官的；（六）因故意或者重大過失導致案件錯誤并造成嚴重后果的；（七）辦案績效考核不合格的，或者連續兩年辦案績效考核基本合格的；（八）因健康原因超過一年不能正常履行工作職責的；（九）非組織選派離職學習超過一年的；（十）具有任職回避情形的；（十一）入額后未按規定時間調到一線辦案崗位的；（十二）其他不宜擔任法官、檢察官的情形?！彪m然管理辦法明確羅列出了應當退出員額的幾種情形，但其中的第六、七條依然不具有可操作性，而這兩條卻對是否能實現法官隊伍“三化”和永葆法官隊伍的生機和活力至關重要。第六條“因故意或者重大過失導致案件錯誤并造成嚴重后果的”，什么樣的后果屬于“嚴重后果”并未做具體說明，對于一些模棱兩可的情況，法院黨組一般定性為非嚴重后果情形，導致這一條在實際工作中無參考價值。第七條“辦案績效考核不合格的，或者連續兩年辦案績效考核基本合格的”，對于員額法官的績效考核，目前還未出臺一套完整的科學的考核標準和考核流程，什么樣的情況屬于不稱職、基本稱職、稱職和優秀沒有一個具體制度說明，此外對考核也沒有有效監督，致使各基層法院在實際執行中，各法院自己制定考核方式自行進行考核，員額法官本年度若沒有受到黨紀政紀處分，一般都會被評為稱職或優秀，并不能真實反映員額法官的工作表現，績效考核失去了其應有的價值。如何將員額法官的工作業績和綜合素質進行細化、標準化是目前亟待解決的一個問題。

（二）缺乏對法官退出員額后的管理細則

員額法官退出員額后，他的身份如何變化，是法官助理、書記員還是司法行政人員？他的行政級別怎樣確定？是現法官等級對應的行政級別、還是進入員額法官隊伍時的行政級別？若是現法官等級對應的行政級別，那么地方政府組織人事部門是否認可？對于被退出員額法官序列的人員，是否還能繼續入額？若能繼續入額，需要滿足什么條件等，種種退額后的管理問題均沒有明確的統一的制度說明，這也造成基層法院不愿將不符合標準的法官退出員額，因為退額后的相關工作不知如何進行，“多一事不如少一事”。

三、完善員額法官退出機制的建議

司法改革不是一蹴而就的，它是一個長期的不斷摸索不斷改進完善的過程，建立有效的員額法官退出機制是這個過程中至關重要的一環，為保障改革的順利進行，應將員額法官退出機制進一步地細化和完善，使其與司法改革其他環節有效銜接和相互促進，使改革真正落到實處見到實效。

（一）明確員額法官退出情形

由于員額法官退出員額關系到個人利益，應綜合考慮、全面權衡，在保障整個法院系統穩定發展大局的基礎上，思考制定詳細的員額法官退出情形，如員額法官違法違紀的情形，因故意或者重大過失導致案件錯誤并造成嚴重后果的情形，使員額法官對自己的行為后果具有可預見性，知道哪些行為不可為從而規避這種行為，并淘汰那些明知不可為而為之的不作為、懶作為、亂作為的不稱職法官。

（二）完善對員額法官的績效考核標準

將員額法官的綜合素質和工作成績進行細化、量化，如結案數、發回重審數、超審限情況、本年度發表調研文章情況、獲獎情況、遲到早退情況等，對每一項進行加減求得最終得分，明確考核主體和監督主體，規范考核流程，保障考核工作公平公正公開，及時將考核結果進行公示。這也要求各基層法院要認真做好日?？己斯ぷ?，將日常考核與年終績效考核工作結合起來，以此形成一套完整的科學的績效考核流程，使考核結果可以準確反映員額法官本年度工作表現。同時明確優秀、稱職、基本稱職和不稱職的標準，將考核結果與績效獎金相掛鉤。

（三）明確員額法官退出后管理機制

員額法官在當前激烈的競爭環境下，會認真去辦好每一個案件，那些不能正視當前的審判工作環境，不積極主動提高自己的工作能力和業務水平，依舊以懶散的態度對待工作的法官，必將在競爭中被淘汰。但是退出員額法官隊伍不等于提前退休，他們依然可以在其他崗位上為審判工作做出貢獻，應尊重其個人意愿，并結合法院工作實際，將退出人員調至審判輔助崗位或司法行政崗位。明確退出人員再次入額的條件，等到條件符合，依舊可以通過遴選考試再次進入員額法官隊伍。此外，還要做好退出人員的職級待遇保障工作，防止人員流失，確?；鶎臃ㄔ宏犖榉€定性。員額法官實行的是法官等級制度，待遇水平與等級高低掛鉤，倘若等級晉升至較高級別后，被退出員額隊伍，行政級別還確定為其剛進入法官員額時的級別，就明顯有失公平，應綜合考慮員額法官入額前的行政級別及入額后的法官等級，使其退出員額后的行政級別與前兩項相互銜接。