地方政府公共政策執行偏差研究

滕曄瑭

浙江師范大學 浙江金華 321004

一、公共政策執行研究背景

公共政策執行過程是公共政策達到預定目的、解決實際問題的關鍵環節。但是在實踐中,根據特定的社會問題,制定科學可行的公共政策,這一環節常常受到各級政府和決策機構的高度重視,而對于公共政策的執行過程卻缺乏科學系統的研究,所以造成政策執行這一環節的相對薄弱。我國各級地方政府在執行公共政策時,受到各種因素的制約,這就導致政策實施后達不到預期效果,更為嚴重的是,破壞了政府在公眾心中的形象,使政府的信譽和社會公信力受到不良影響。要改善這種情況,就需要大力提升地方政府公共政策執行力。

西方于上個世紀七十年代就發展出了成熟的政策執行研究，美國出現了政策執行運動。而我國對于公共政策執行的研究相對滯后，八十年代我國的政策科學才逐步形成并蓬勃發展，到了九十年代才出現對政策執行的引入與研究，九十年代以后才逐漸開始嘗試理論的本土化研究，并與中國的實際情況相結合。但大都只注重于政策制定的研究，把制定科學、合理、民主的公共政策作為最大的價值目標，對政策執行特別是政策執行偏差沒有給予足夠的重視。直到上世紀90 年代中后期以來，政策實踐中出現的各種重大問題越來越多地地集中在政策執行層面，很多好的政策在執行過程中被扭曲、變形甚至落空，關于政策執行問題的研究才受到學者和實踐工作者的關注。

二、地方政府政策執行偏差原因分析

（一）政策與地方政府利益相關

若地方政府在政策執行中發現有涉及到其利益的情況下，通常會出現對地方政府政策執行偏差的行為。地方政府有意對公共政策進行誤讀，地方基層組織作為公共政策執行者在公共政策上做文章，通過縮水或變通執行政策以取得其利益最大化。同時，地方政府為了維護和實現自己的不正當利益，會對某項損害自身利益的公共政策隱瞞，拒絕傳達和貫徹實施完整的惠民政策，使公共政策無法準確到達公共政策的執行對象。

（二）與政策執行人員態度相關

執行人員的素質是政策執行環境的基礎，政策的有效執行離不開政策執行人員的積極配合。政策執行者的工作態度是對政策執行的最直接表達，地方政府公職人員在公共政策執行中通常需要深入到基層群眾中間獲取第一手信息，但其中不乏有因上級、家庭或工作環境而造成的帶入個人情緒的執行政策。

（三）與目標群體的滿意程度相關

地方政策執行人員在政策執行過程中帶有不良情緒進行工作，無疑會影響到公共政策的預期目標完成情況。如果政策執行人員在政策執行過程中帶有消極的負面情緒，會使政策目標群體對該公共政策的滿意與合作程度不夠，導致其無法將政策深入貫徹到底。目標群體作為公共政策過程中的唯一客體，他們對政策的滿意程度關乎所有政策執行能否達到預期目的。當目標群體對公共政策表現出滿意，政策執行就會成功；反之，則會失敗。

（四）與監督部門的監管范圍相關

雖然我國建立了較為完善的行政監管系統，對行政管理系統和公務員的作為進行了有效的監督，但不免仍然會存在有地方政府監管體系不健全的情況遺留。許多政策執行監督部門在進行組織常規檢查時把面子工程做足做好，而未將實質性的政策落到實處。

三、優化地方政府公共政策執行對策

政策執行作為公共政策進程中聯系政策制定和政策評估的中間環節，是政策目標轉化成為政策現實的唯一途徑。只有保證公共政策執行的每個環節順利進行，才能使整個政策執行階段順利完成，政策方案取得預期的政策效果。當政策執行主體或政策執行環境出現偏差時，都會引發政策執行偏差行為，進而導致政策實施結果偏離其預期達到目標。

（一）合理安排中央與地方政府間關系

為解決中央和地方間政府關系應合理的劃分中央與地方的財權和事權。在事權的分配中，首先要以全國人民的利益和地方人民的利益為最高利益；其次從收益范圍來看，全國范圍的收益由中央政府負責，涉及地區的收益應由中央明確規定地方政府負責；最后，要先行立法，明確中央與地方政府各自的權限范圍及其責任，從法律上保證地方政府合理的權力。

（二）重視公共政策目標群體

在地方政府政策執行過程中，若想使公共政策取得其預期成果，則必須要讓公共政策目標群體能夠接受政策的真正用意。要求地方政府在政策執行中，政策執行人員首先必須要扎根基層，開設各類政策培訓班和宣傳會議。通過多種形式的宣傳和教育，使目標群體構建起一個完善合理的公共政策框架，為政策執行創造一個極為有力的氛圍環境。

（三）提高地方政策執行人員素質

在注重當地經濟發展的同時更要注重當地社會的發展、人民生活環境和生活質量的提高。為提高地方政府執行者的政策執行能力，首先要培養地方政府領導的執行能力，增強其協調各方利益間矛盾的能力，發揮積極主動性以促進地方公共政策的有效執行；其次要提高地方政策執行基層人員的執行能力。如通過提供培訓和再教育的機會、在提拔中加入公共政策科學等業務知識的綜合考核等來促使其不斷學習，要從根本上轉變其不重視的負面情緒。

（四）增強地方政策執行監控力度

地方政策執行過程公開才能使監督主體對其執行活動有充分的了解，這是監督主體對公共政策執行主體實行有效監督的前提條件和必要條件；其次，保證監督機構的獨立性。監督機構只有具有獨立的地位才能有相對獨立的監督權力,監督才能有威懾力和權威；最后，公共政策的目標群體是廣大民眾，必須讓更多的民眾參與進來并不斷提高民眾的監督意識。