淺析設區(qū)市立法權限與地方特色問題

陳 航

江西師范大學2018級憲法學與行政法學碩士研究生

一、問題的提出

2015年3月新修改的《立法法》不僅將立法主體擴大至設區(qū)市，也規(guī)定了設區(qū)市在與上位法不抵觸的情況下，只能在“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面”制定地方性法規(guī)，如果法律另有規(guī)定，則從其規(guī)定。修改后的《立法法》賦予設區(qū)市在特定事項享有立法權，為地方經(jīng)濟社會發(fā)展提供了有效的立法保障。但在立法實踐中，不少設區(qū)市拿不準具體的范圍，出現(xiàn)了怕立法、難立法、少立法的問題，依舊靠著行政管理手段解決問題，與賦予設區(qū)市立法權的初衷背道而馳，或者是立法難以凸顯地方特色，難以解決實際問題，不能很好發(fā)揮地方立法的補充作用。以上種種問題，都制約了立法權的有效行使，不能充分發(fā)揮立法的引領和推動作用，為此，研究設區(qū)市立法權限和地方特色具有強烈的現(xiàn)實意義。

二、明確立法權限，確保立法事項符合法律規(guī)定

《立法法》所規(guī)定的設區(qū)市立法范圍是給設區(qū)市立法工作的“緊箍咒”，設區(qū)市不僅應在規(guī)范事項內(nèi)行使立法權，更應充分有效合適地行使立法權。但因法律條文本身的不確定性和模糊性，也給設區(qū)市立法部門對立法權限的理解帶來的挑戰(zhàn)。明確立法權限，一方面有利于避免重復立法，設區(qū)市立法是對上位法的補充和細化，若缺乏具體的權限范圍，就容易造成不同層級立法機構之間界限不清、權限不明，設區(qū)市立法沒有針對性，出現(xiàn)重復立法的現(xiàn)象；另一方面，有利于提高設區(qū)市服務水平和管理能力，促使設區(qū)市立法機關正確履行職權，提高當?shù)胤ㄖ嗡剑昧⒎ūＵ辖?jīng)濟社會發(fā)展，也極大防止了當?shù)卣块T突破上位法的權限，用立法手段達到地方保護主義的目的。

因此，提高設區(qū)市立法質量有必要明確立法權限。一是明確不與上位法抵觸的條件，上位法包括憲法、法律、行政法規(guī)及本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)，這些法對于設區(qū)市而言，已經(jīng)設定了法律責任條款，規(guī)定了承擔義務者和權利人的范圍、條件和內(nèi)容，明確了特定術語的外延與內(nèi)涵，限定了行政主體及其職責范圍。設區(qū)市在立法中就不能隨意擴大、縮小或者變更上位法的內(nèi)容，應深入研究上位法的規(guī)定，設區(qū)市是否可以另行規(guī)定，否則就可能與上位法相抵觸，比如某部法律規(guī)定對隨意排放污水的行為人最高處罰500元，設區(qū)市在立法時就不能規(guī)定處罰1000元，隨意增加違法行為人的義務。二是明確立法權限范圍，在城鄉(xiāng)管理和建設方面，范圍最廣，內(nèi)容最多，包含城鄉(xiāng)規(guī)劃，城鄉(xiāng)基礎設施建設、城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化等公共事業(yè)、城鄉(xiāng)公共秩序管理，甚至包括城鄉(xiāng)人員、組織的管理，這一界定應作擴大解釋，以便通過法治方式推動設區(qū)市城鄉(xiāng)一體化建設，推動我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展；在環(huán)境保護方面，應參照《環(huán)境保護法》的規(guī)定，包括大氣環(huán)境、土壤環(huán)境、水環(huán)境、海洋環(huán)境、生物環(huán)境等，也可以對社會環(huán)境就比如城市噪音、“三廢”處理等問題進行立法約束；在歷史文化保護方面，一些設區(qū)市是歷史文化名城，文化資源豐富，更需要通過立法保護好這些資源，包括物質文化遺產(chǎn)、非物質文化遺產(chǎn)、文物、少數(shù)民族風俗習慣等。三是加強與上級人大及其常委會的溝通協(xié)調，在遇到難以確定的事項時，及時向上級匯報請示，尋求良好的解決方案。

三、凸顯地方特色，服務地方經(jīng)濟發(fā)展

凸顯地方特色是設區(qū)市立法所要追求的重要目的，也是地方立法的客觀要求。我國疆域遼闊，各地經(jīng)濟社會水平和發(fā)展情況參差不齊，通過賦予設區(qū)市立法權，使地方因地制宜、隨機而動解決各自的困難和問題，地方特色越突出，越能有效解決本地實際問題，越能反映出立法質量的水平。不僅應當明顯區(qū)別于上一級立法機關的立法內(nèi)容、立法形式、立法目的，更應要充分反映和作用于在本地經(jīng)濟、政治、社會、文化、風俗、習慣等因素，有效服務于本地的經(jīng)濟社會發(fā)展和社會民眾的日常需要。同時，設區(qū)市立法不應直接照搬或者重復上位法的規(guī)定，更應當注重補充和細化，在當?shù)亟?jīng)濟社會和社會民眾急需但上位法又沒有作出規(guī)定時，也應該大膽立法，創(chuàng)新性提出立法解決方案，解決實際問題。

地方特色主要體現(xiàn)在兩方面，一是與中央立法相比，設區(qū)市立法在立法形式上不要求體例完整，應當根據(jù)實際情況，“成熟幾條制定幾條”，突出“少而精”，針對性解決本地問題，比如南昌市針對電動自行車在路上橫沖直撞、與機動車搶道、闖紅燈、隨意變道的亂象，就制定了《南昌市電動自行車管理條例》，提升了城市形象，解決了城市發(fā)展過程中的頑疾。二是與同位階的其他設區(qū)市立法相比，在內(nèi)容、形式、側重點上都有所不同，比如《商洛市住宅物業(yè)管理條例》和《溫州市物業(yè)管理條例》都是調整本地物業(yè)管理服務合同關系的地方性法規(guī)，兩者內(nèi)容就有所不同，前者不僅創(chuàng)設了如物業(yè)管理委員會、物業(yè)管理聯(lián)席會議、專項維修金的應急使用、物業(yè)服務企業(yè)考核信用評價體系等五項新的機制，還明確了“行業(yè)管理+屬地管理+綜合管理”的物業(yè)行政管理體系，重點規(guī)范物業(yè)公司的行為，而后者重點規(guī)范業(yè)委會的行為，針對小區(qū)業(yè)委會存在資金“公款私存”、換屆后財務憑證長期不移交、財務混亂等問題提出具體的解決對策，通過不同的方式保障業(yè)主的權益，解決物業(yè)管理矛盾與糾紛。三是防止過度創(chuàng)新，凸顯地方特色應當與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平相一致，與當?shù)貙嶋H情況相符合，不能為了特色而特色，缺乏實用性，反而浪費了立法資源。

四、結語

明確立法權限、凸顯地方特色是設區(qū)市在立法過程應當著重注意的兩個問題，這兩個問題處理得得當與否，考驗著立法者的智慧和能力，也可以反映出當?shù)亓⒎ㄋ胶土⒎ㄙ|量。隨著立法理論和實踐的不斷深入，設區(qū)市立法質量也會不斷提高。