我國金融監管的模式及其運作分析

金維維

南開大學 天津市 300071

自從中國加入WTO之后，便加快了金融改革開放的進程，中國金融業正在逐步地融入全球金融大體系。中國的金融體系和銀行監管方面將面對著巨大的考驗，中國的金融體系穩定、強化銀行監管理論、防范和解決金融風險有著重要的意義。

一、監管體系不完善

（一）監督質量不高，監督效果不足

由于監督的程序性和可操作性，監管行為多樣化，非常難以形成強大的監管力量。同時，對差距分散的片面監督也影響了監督的整體有效性，導致監督機構的作用不到位，信息反映扭曲。主要表現為：在傳統監管的模式下，監管部門已經成為了形式上的“消防隊”。危險在哪里，緊急火災更多，提前預防更少；更多的單一方面檢查，不太全面的評估，協調性較差。在處罰一些違法行為時，經濟處罰更多，懲罰更少。從外部角度反思來看，金融風險的逐步出現表明我們監管體系缺乏有效性，金融機構的金融資產和經濟效益難以提高；地方風險集中和釋放，付款困難；金融機構在非法經營中比較常見，金融案件的發生率很高；信息透明，信息真實性低等等。

（二）金融機構的自律制度并不完善

首先來說，內部控制機制的不完善和內部控制系統的不到位。銀行內部控制是各個職能部門及其工作職員為完成商業銀行既定目標和風險防范而進行的一種風險控制、是商業銀行的一種自律行為、是系統管理和相互制約的方法和措施。雖然中國已經發布了加強內部控制機制的指導方針，但它強調了對銀行管理水平的評估和監管中治理結構的健全性。但國有銀行財產監護人的職能缺乏，決策者的決策權和分支機構無效，在控制因素和內部部門缺乏必要約束等因素的影響下，真的很難在商業銀行內部中設立一種內部激勵的約束機制，內部控制不能得到有效實施，主要表現為一些金融機構自律不良、自律性差、執法體系不嚴、監督檢查形式的認識不足，導致違紀違規和不正當的競爭，而且案件沒有得到有效遏制。實踐證明，大量違反事實和風險的行為是由于金融機構內部控制的不完善、公司治理結構不健全、執法體系不完善造成的。其次，自律組織在行業中的作用是遠遠不夠的。所以大力加強金融協會或自律組織的建立是建立新監管體系中不可或缺的重要一環。2000年5月，我國成立了自律銀行協會，一些省市也建立起了不同形式的銀行協會或者組織。但是，這些自律組織采取的自愿參與使其發揮作用大大減少了。此外，由于行業協會的權限不明確或監管機構授權不足，他們缺乏了應有的權威，在一定程度上影響他們的作用。

（三）社會監督強度大大減弱，社會共同風險防范機制沒有建立起來

在某些市場經濟的發達國家或地區（如美國和香港等），金融機構的外部審計是金融監管中的主要力量。目前，中國合規社會中介機構（如會計師事務所和審計師）數量較少，人員素質參差不齊，金融監管的作用仍然非常有限。同時，由于社會中介機構參與金融監管的法律規范仍然不完善，對其代理行為仍然缺乏有效的約束，也影響了監管機構引入中介機構的積極性。此外，公眾和社區參與財務意識的能力較弱，人們認為預防和解決財務風險只是監管機構的責任，也導致社會角色的削弱。

二、中國的監管方式、方法和手段與國際金融監管水平仍然存在著較大差距

（一）監管的概念尚不清楚

根據巴塞爾協議的要求，監督工作必需遵守連續性和審慎的基本原則。雖然中國的銀行監管已逐步從合規監管轉向風險監管，但是金融監管有效性的缺乏依然明顯突出了這種轉型的深度和強度。

（二）監管措施落后，缺乏嚴肅性

監督手段的落后是基層監督面臨的一個關鍵問題。首先，它仍然是直接監督的主導，使用大量的行政手段，減少使用法律手段和金融手段。監督主要基于若干金融法律和一些行政或商業法規，檢查和罰款這些不痛不癢的方法似乎是基層監管機構的唯一招數，以這種方法去實施監管其實無法發揮其真正的用處。此外，過度重點關注監管問題，而缺乏監管的標準，也會嚴重威脅著監管部門的權威立場；其次，監管工作仍然處于人工階段，監管人員的工作質量跟不上計算機的技術含量，實在難以作為技術推行的核心內容。目前，監管部門尚未制定統一的監管業務流程，總結報告和收集數據的任務比較繁重。各種現場和非現場監督方法只能在某些個方面獲得分散的信息，監管信息的處理和分析基本上還處于原始狀態，風險狀況只能通過原始信息直接反映的問題來判斷，而不能通過原始信息來判斷將潛在的問題挖掘出來。三是監管方法無法滿足業務發展的需要。例如，中國的一些銀行開設了網上銀行服務，電子貨幣和網上銀行的快速發展挑戰了中國金融監管的內容與方法。但是，中國人民銀行沒有具體的監管措施。

（三）監管方法缺乏多樣化和現代化，風險識別嚴重滯后

目前，現代中國的銀行監管仍然是一次性的、孤立的、分散的，它通過現場和非現場檢查來進行。風險評估和預警主要依靠監管者的經驗，不構成有效的財務風險監控。評估、預警和預防系統、非現場監督和現場檢查相結合的效率不高，使監管工作嚴重滯后于對風險和危機的認識和處理。首先，非現場監督薄弱，它只關注相關硬性指標的收集和統計，不在乎不驗證數字的完整性、真實性和準確性以及合法性。它沒有對數字和監管聲明的變化以及現場監督的形式進行深入分析。其次，現場監督是任意的，沒有明確的目的和嚴格的檢查計劃，也沒有檢查和檢查頻率和頻率，真的難以全面客觀的反映及分析金融業的風險程度。第三，執法不嚴格。懲罰違反法律法規的行為不公平公正，調查沒有效果。

三、完善中國的銀行監管模式

值得注意的是，隨著經濟體制的發展，金融體制改革和入世加強了金融監管的客觀要求，銀行監管工作面臨的形勢發生了很大變化。中國金融業的主要國有商業銀行正面臨著實體商業銀行的轉型，根據現代商業銀行的運作，商業競爭和經營風險將成為一個突出的現實。與此同時，外資金融機構的涌入，使得金融機構和信貸的種類和數目迅速擴大、金融交易活動會越來越活躍、金融產品會越來越豐富。客觀上，銀行監管工作的內容和重點應相應改變。

（一）重建銀行監管組織體系

我們要逐步建立起包括監管部門、行業機構自律、金融機構內部控制、社會監督在內的大規模監督體系。一是建立起中國銀行管理協會、中國證監會和中國保險管理協會明確分工協調的金融分工體系。二是豐富自律制度，發揮自律機構在行業中的真正作用。通過金融從業人員的自律，員工應注重職業道德和職業道德、自律、自覺遵守相關的法律法規；通過金融組織的自律和監督金融組織改善內部管理的制度和體制，預防組織人員或者組織本身發生違法行為。通過協會的自律，金融行業的協會可以通過建立自律規則來約束和監督會員的行為，從而預防或懲戒會員的違規行為。監管機構應明確銀行業協會的權限，并給予適當授權，以提高行業協會的權威，使其發揮其真正應有的作用。三是充分發揮社會中介的社會監督作用。也就是說，監管機構依法建立和批準的會計師事務所以及審計機構應當依法審計金融機構報告的真實性和公正性，以便有關各方能夠對其財務狀況、績效和風險水平做出正確判斷，并審核其問題的監督。目前，我們必須特別的關注國家審計機關對金融機構的審計監督，協調好審計監督與監督之間的關系，相互配合。四是建立起監管組織相互間的協調體制。中國銀行管理協會、中國證監會和中國保險管理協會這三個監管機構應加強合作，通過建立信息資料交流和共享體制、完善信息資料、降低監管的成本，以此來提升監管效率。

（二）建立新的監管理念并明確監管目標

在經濟金融世界化的大背景下，銀行監管的目標和理念應與時俱進，應加快創新和改進。銀行監管目前的首要任務應該是對公眾負責，保護好債權人和投資者的合法權益。應重視建立健全的法律框架和制度環境，促進其合法經營，維護銀行資金的流動性，而不是集中力量催促和協助商業銀行貸款。首先是建立一個國際概念，隨著金融全球化，金融工具現代化和中國對國際市場的全面開放，中國的銀行業必將在短時間內融入國際金融市場。這樣，基于國家監管體系的差異將不可避免地妨礙國內銀行業的全球化，減弱國內銀行業的競爭力度。因此，中國銀行監管的法律制度、組織結構和方式必須符合國際統一標準。二是樹立法律監督的概念。要制定和修訂好相關法律法規，完善相關法律規定，從而形成比較全面的法律體系。要逐步淡化行政文書在銀行監管中的作用，有必要通過法律來澄清和約束銀行監管機構的行為。三是建立一個開放的概念。監管機構應放棄傳統金融約束概念，注重制造出寬松的政策環境，支持系統和適當的“游戲法則”，以促進銀行業的發展。四是樹立發展觀。監管的理念應該與世界同步，從基礎向發展進行轉變，支持商業銀行從簡單的產品創新向產權制度的創新、組織制度的創新、管理體制的創新、市場結構的創新等方向進行發展，銀行必須要發揮好潛力從而引導商業化、自我約束和自我更新、被動地接受監督，進而變為積極實施金融監管的法規。

四、總結

完善的金融法律體系是金融體系健康運行的基礎。銀行監管的實施必須依法進行，依法監管不僅是監管有效性的前提和保障，也是各國金融監管通行的慣例。我國陸續頒布了各種金融法律、法規近千件，奠定了良好的法律基礎，但關鍵的問題在于具體實施過程中如何像市場經濟國家那樣規范而靈活。所以我們應該不斷地完善銀行監管，改進銀行監管的基礎性工作，加強國際層面上的監管合作，提高監管水平，只有這樣中國的金融監管模式才會越來越好。