楚雄州扶貧治理中存在的問題及對策研究

史葉蓉

云南民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院

一、研究背景和意義

2015年，黨和國家把扶貧開發(fā)工作納入“五位一體”和“四個全面”戰(zhàn)略安排部署，全力推進(jìn)脫貧攻堅。在2020年完成現(xiàn)人均純收入在國家貧困線下的七千多萬貧困人口的脫貧問題，解決區(qū)域性整體貧困問題。楚雄州是烏蒙山區(qū)和滇西邊境山區(qū)連片扶貧開發(fā)重點區(qū)域，是云南省脫貧攻堅主戰(zhàn)場之一。到2015年末，全州還有建檔立卡貧困人口20.93萬人，貧困鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）25個，貧困村220個，脫貧攻堅任務(wù)繁重。2016年末，楚雄州減少貧困人口15135戶57944人，51個貧困村、6個貧困鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）脫貧出列。楚雄州在扶貧開發(fā)工作取得了巨大成就的同時，也不可避免的存在著很多方面的問題。研究楚雄州扶貧開發(fā)歷程，分析扶貧開發(fā)過程中的得與失，總結(jié)扶貧開發(fā)過程中的經(jīng)驗與教訓(xùn)，梳理一些規(guī)律性的東西，對更好的進(jìn)行扶貧開發(fā)治理有一定的借鑒意義，也可以為以后扶貧政策的制定，扶貧指標(biāo)的量化考核提供可靠的實證。

二、楚雄州州情

楚雄彝族自治州屬于云南省下轄的自治州之一，總面積為2.84萬平方公里，地處云南省中部，東靠昆明市，西接大理白族自治州，南連普洱市和玉溪市，北臨四川省攀枝花市。轄1市9縣，州人民政府駐楚雄市，距昆明市160千米。截止2016年末，全州常住人口273.9萬人，戶籍人口263.68萬人，少數(shù)民族人口94.55萬人，主要少數(shù)民族有彝族、傈僳族、苗族、傣族、回族和白族，其中彝族人口76.24萬人，占總?cè)丝诘?8.9%，占少數(shù)民族人口的80.6%。目前主要有煙草、冶金化工、綠色食品、文化旅游、生物醫(yī)藥、新能源新材料六大重點產(chǎn)業(yè)。全年城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入29200元，比上年增長9.1%；農(nóng)村常住居民人均可支配收入9181元，增長10.3%。

三、楚雄州貧困現(xiàn)狀

楚雄州是烏蒙山區(qū)和滇西邊境山區(qū)連片扶貧開發(fā)重點區(qū)域，是云南省脫貧攻堅主戰(zhàn)場之一。全州9縣1市有8個縣納入國家連片特困地區(qū)，其中6個國家扶貧開發(fā)重點縣，1個省級重點縣，1個嵌入市。2016年末，剩余貧困人口15.3萬人，貧困村169個，貧困鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）19個，貧困縣7個，脫貧攻堅任務(wù)艱巨繁重。

四、制約楚雄州貧困退出的困難

（一）投入與需求的矛盾突出。雖然各級對扶貧的投入力度不斷加大，但由于楚雄州貧困面廣、貧困程度深，扶貧資金投入總量與實際需求資金總量有較大缺口，投入與需求矛盾仍然突出。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。楚雄州山區(qū)面積大，山高、坡陡、箐深，交通水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，群眾行路難、飲水難、增收難、用電難、就學(xué)難、就醫(yī)難等問題沒有得到根本解決，生產(chǎn)生活條件差。目前，還有4個縣未通高速路。

（三）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一。多數(shù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，依然是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，小農(nóng)意識根深蒂固，利用氣候資源優(yōu)勢發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、培植增收產(chǎn)業(yè)意識差，增收難，發(fā)展緩慢。

（四）群眾抵御貧困的能力有限。農(nóng)村致貧困原因錯綜復(fù)雜，因病、因?qū)W、因殘、因災(zāi)等返貧現(xiàn)象較為突出。

（五）民族復(fù)雜多樣性。楚雄州境內(nèi)除漢族外，居住著26個少數(shù)民族，雖主要民族是彝族，但多民族因文化風(fēng)俗、思想理念等特性一定程度上制約著扶貧治理及貧困退出推進(jìn)。

（六）群眾等靠要問題仍然存在。部分貧困群眾觀念落后，內(nèi)生動力不足，等待別人送小康的想法依然存在。

五、強化楚雄州扶貧治理策略探索

（一）增強扶貧源動力

新時期的扶貧攻堅是一場持久戰(zhàn)，在完成新時期扶貧行動的理念植入、政策協(xié)調(diào)任務(wù)之后，增強扶貧源動力就顯得更加緊迫。扶貧周期長，涉及人力多，在今后的扶貧攻堅工作中要在資源供應(yīng)環(huán)節(jié)保證可持續(xù)，為扶貧攻堅提供源動力。扶貧政策的執(zhí)行需要從中央到地方逐級落實，中央的財政資源和地方政府的配套資金要到位。物質(zhì)資源是保證扶貧治理有效進(jìn)行的前提條件，社會資源是社會治理有效實施的關(guān)鍵。促進(jìn)扶貧治理的社會資源供給，鼓勵民營企業(yè)、非營利組織及個人參與到扶貧行動中來，引進(jìn)社會力量參與到扶貧工作中。建立知識精英決策型的扶貧政策制定體系、社工專業(yè)化的扶貧治理評估體系以及基層扶貧類服務(wù)的社工自愿參與體系，提升扶貧治理的社會化和專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。因此，發(fā)揮政府、市場、社會等多元化的扶貧動力資源作用對于打好新時期的扶貧攻堅戰(zhàn)意義重大。

（二）全面完善扶貧系統(tǒng)。

1.全力打好產(chǎn)業(yè)扶貧攻堅戰(zhàn)。堅持長效產(chǎn)業(yè)與短效產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，通過政府扶持引導(dǎo)，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，提高貧困群眾的組織化、專業(yè)化程度，建立貧困群眾參與機(jī)制和受益機(jī)制。一是加強企業(yè)與貧困群眾的產(chǎn)業(yè)利益聯(lián)結(jié)關(guān)系，將傳統(tǒng)的種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)通過企業(yè)帶動集中起來，穩(wěn)定增收渠道；二是扶持當(dāng)?shù)赜心芰Φ姆N養(yǎng)殖大戶，采取大戶帶小戶、一戶幫多戶的戶幫戶模式，提高貧困群眾自我發(fā)展的內(nèi)生動力。三是扎根實際，積極發(fā)展農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)，深入挖掘“一村一品”產(chǎn)業(yè)模式，確保每戶貧困戶至少有2個以上增收產(chǎn)業(yè)（1個以上能持續(xù)穩(wěn)定增收），堅實脫貧致富基礎(chǔ)。四是大力開展電商扶貧、旅游扶貧、光伏扶貧、資產(chǎn)收益等，促進(jìn)農(nóng)民增收。2.保障住房。嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌開展農(nóng)村危房改造、易地扶貧搬遷等，切實保障貧困農(nóng)戶住房安全。3.加強勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)。完善勞務(wù)精準(zhǔn)對接機(jī)制，大力實施貧困家庭勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，加強勞動技能培訓(xùn)，確保貧困家庭勞動力至少掌握一門致富技能。鼓勵貧困人口外出打工，實現(xiàn)“打工一人，脫貧一家”的脫貧路徑。4.引入社會力量扶貧。凝聚社會力量，加強與上海等城市的對口幫扶協(xié)作，積極落實資金項目、人才、產(chǎn)業(yè)、新型城鎮(zhèn)化等方面的幫扶措施，在產(chǎn)業(yè)合作、勞務(wù)協(xié)作、人才支持、教育衛(wèi)生支援、新型城鎮(zhèn)化等方面深化協(xié)作，真正形成社會扶貧大格局，共同助力脫貧攻堅。

（三）創(chuàng)新扶貧治理理念

鼓勵發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，提高扶貧的統(tǒng)籌層次和質(zhì)量。注重生態(tài)治理理念，發(fā)展綠色扶貧、科技扶貧、旅游項目扶貧等，開發(fā)扶貧新模式，節(jié)約扶貧資源，實現(xiàn)扶貧治理現(xiàn)代化。同時，建立貧困預(yù)警機(jī)制，提高對相對貧困、文化貧困、因病致貧等新型貧困問題的預(yù)見性，完善貧困風(fēng)險防范機(jī)制。在社會治理行動中，要植入公平性的價值理念。打破社會保障制度的碎片化局面，統(tǒng)籌部署城鄉(xiāng)發(fā)展、大病救助等配套機(jī)制。

（四）落實組織保障措施。

1.嚴(yán)格落實一把手和雙組長責(zé)任制，整合資源要素，抓好工作落實；進(jìn)一步壓實行業(yè)部門的扶貧責(zé)任，形成千斤重?fù)?dān)眾人挑的局面；進(jìn)一步完善干部結(jié)對幫包制度，建立激勵約束機(jī)制，增強幫扶干部的責(zé)任和壓力。2.嚴(yán)格執(zhí)行貧困退出標(biāo)準(zhǔn)和程序，把好扶貧對象動態(tài)調(diào)整、脫貧對象精準(zhǔn)退出“兩個關(guān)口”，確保貧困退出、納入結(jié)果經(jīng)得起歷史的檢驗。3.繼續(xù)加大財政扶貧專項資金投入，全面組織實施好貧困縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金，撬動金融資本和社會幫扶資金，確保統(tǒng)籌投入扶貧資金穩(wěn)步提升。同時對扶貧項目和資金進(jìn)行嚴(yán)格全面審計，確保資金在管理制度下陽光運作。4.深入開展“掛包幫”“轉(zhuǎn)走訪”工作，把專項扶貧、行業(yè)扶貧、定點扶貧、社會扶貧和東西扶貧協(xié)作有機(jī)結(jié)合起來，廣泛動員，統(tǒng)籌力量，整合資源，營造大扶貧的工作格局。5.抓好日常督查、現(xiàn)場交叉觀摩督查、隨機(jī)抽查、重點督查的督查檢查工作，全面落實監(jiān)督責(zé)任，讓群眾參與監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)問責(zé)，確保做到廉潔扶貧、陽光扶貧。6.突出目標(biāo)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，政府科學(xué)認(rèn)定、社會普遍認(rèn)同，確保取得實實在在、不含水分的脫貧成效。7.堅持正確輿論導(dǎo)向，準(zhǔn)確解讀黨和政府扶貧開發(fā)的決策部署、政策措施，宣傳好扶貧事業(yè)取得的顯著成效，發(fā)揮典型宣傳示范帶動作用。8.充分發(fā)揮群眾的主體作用，建立正向激勵機(jī)制，積極引導(dǎo)貧困群眾思想觀念轉(zhuǎn)變，以“要我脫貧”變?yōu)椤拔乙撠殹?，以群眾為主體實施扶貧開發(fā)項目。

（五）明確政策解讀與落實。

一是進(jìn)一步明確行業(yè)部門政策。建議由上級層面整合各部門出臺脫貧攻堅配套政策時，明確脫貧戶是否和未脫貧戶享受相同政策，便于基層準(zhǔn)確執(zhí)行，也便于脫貧攻堅政策惠及更多貧困農(nóng)戶。二是建議上級做好政策文件的解讀工作。當(dāng)前脫貧攻堅工作政策多，變化快，明確相關(guān)的政策解讀，以便下級能夠準(zhǔn)確領(lǐng)會上級意圖。三是出臺針對邊緣貧困戶幫扶的指導(dǎo)性文件并落實幫扶資金，避免脫貧攻堅工作深入開展造成貧困群眾間的“不公平”。四是完善扶貧與低保雙向銜接政策，開發(fā)式扶貧和兜底式扶貧同步進(jìn)行，確保已納入建檔立卡扶貧對象但自身無能力脫貧的貧困戶也能與其他貧困戶同步實現(xiàn)脫貧退出，避免因失去保障兜底政策而再度返貧。