城市垃圾管理模式比較研究
——以香港和新加坡為例

英 震

一、香港“家居廢物源頭分類計劃”簡介

多年來，香港的垃圾主要通過堆填和回收再處理兩種方式來處置。其中，約63%的垃圾以堆填方式處理。據計算，2019～2020年現有堆填區容量將達到飽和，這給香港的垃圾處理帶來了嚴峻考驗。2005年1月，香港正式推行“家居廢物源頭分類計劃”（簡稱“計劃”）；同年12月，發布《都市固體廢物管理政策大綱（2005-2014）》（簡稱“大綱”），將垃圾回收與循環利用作為減少城市垃圾的三大途徑之一。

（一）因地制宜，垃圾分類回收設施多樣化

“計劃”在原三色分類回收桶系統和干濕廢物分類試驗的基礎上，因地制宜，發展出了更為細致的分類回收方案。一是設施種類多樣化。提供了包括收集桶、掛墻架、多袋式收集袋、盒子及其他廢物分類回收桶等多種回收設施供，各小區和樓宇可根據情況選擇不同的回收設施組合進行安放。二是安裝位置多樣化。不僅給出了八個可用的設施安放位置，并基于相關法例、保安及衛生需要、使用方便程度、物業管理等因素，規定了金字塔式的優先采用次序。三是安裝組合多樣化。為了配合“計劃”的推行，環保署還編寫了《住宅樓宇廢物分類源頭指引手冊》，對籌備工作、垃圾回收系統的選擇和安放、生活垃圾的分類等相關工作進行細致的實施引導，并給出了相關政府督導機構供市民咨詢。

（二）加強宣教，環保教育工作常態化制度化

垃圾源頭分類執行的關鍵在于公眾，因此，政府將宣傳教育作為一項重要工作來抓。通過在流動環境資源中心、綠色資訊站、商場、住宅區等舉辦活動；推動社團在各區組織環保活動及實施“綠在區區”計劃等，教育市民將環保意識付諸行動，養成更切合可持續發展原則的生活習慣和方式。尤其注重對青少年的教育，不僅設立“綠色幼兒學校獎及綠色學校獎”，鼓勵學校制定周全的環境管理計劃；還通過實施“學界環境保護獎勵計劃暨學生環境保護大使計劃”，培訓學生成為環保領袖，協助所屬校園舉辦環保活動。此外，每年還舉辦生活垃圾源頭分類比賽，提高樓宇參與“計劃”的積極性主動性。

（三）政府支持，協助解決回收物料的市場出路

為垃圾再造產品打開銷售市場，是推行垃圾回收循環利用工作的重要舉措。政府通過向回收商出租短期租約土地、建立環保園區等為環保及回收業提供用地，通過環境及自然保育基金、創新及科技基金和中小企業基金等鼓勵研究和發展新回收再造技術，通過改善收集網絡、生產者責任計劃和環保采購政策等支持垃圾回收處理業。2015年7月，立法會財務委員會還通過了設立10億元回收基金的財政撥款。基金分“企業資助計劃”和“行業支援計劃”兩部分，前者提供資助予個別的回收企業以提升及擴充其回收業務；后者資助在港注冊的非分配利潤組織，進行非牟利項目以幫助本地回收業界在整體上或特定范疇提高作業水平及生產力。

二、新加坡固體垃圾管理模式簡介

新加坡位于北緯1°18′，東經103°51′，面積719.1平方公里，截至2017年6月，總人口約為561.23萬。1970至2016年間，垃圾年產生量由43.8萬噸增加到263萬噸，以1.7米的高度計算，足夠填滿310個足球場。由于國土狹小、人口密度大，采用更有效的垃圾管理方式已成為國家環境局（NEA，National Environment Agency）的重要職能。政府從減少垃圾的產生和廢物回收兩方面著力，以“零垃圾國家”為目標，堅持減少、重復使用和回收的3R（reduce/reuse/recycle）原則，努力實現垃圾的重復利用和回收。

表：新加坡固體垃圾產生量及回收率統計表

（一）源頭控制

包裝垃圾約占新加坡生活垃圾總量的1/3，2007年，政府、工商業和非政府組織聯合發起“自愿包裝協議”（SPA：The Singapore Packaging Agreement），目的是通過重新設計包裝和再循環，減少產品包裝垃圾。據統計，截至2017年，全國共減少包裝垃圾39000噸，節約了9300萬新元（約3.7億元人民幣）的支出。

（二）垃圾焚化及填埋

為了把垃圾變成能源，同時節約填埋空間，70年代后期，NEA開始使用焚化廠（Incineration plants or waste-to-energy plants），經焚化處理后，剩余灰燼及不可燃燒垃圾，被集中到大士南海運轉換站，再運至埋置場填埋。而總面積350公頃、填埋容積28，000,000立方的實馬高（Semakau Landfill ）垃圾埋置場，由位于新加坡島以南約8公里處的實馬高島和鄰近的錫京島相互連接、圍海而成，這是世界第一個從海域發展出來的垃圾埋置場。為了不污染環境，島的四周都鋪設不透水保護膜，確保填埋垃圾中的有毒物質不會流入海中。2016年，該填埋場平均接收填埋廢物2,189噸/天。

（三）政策措施

為了更好地對垃圾處理系統進行管理，政府規定，垃圾收集商運送垃圾時必須附上運單，注明垃圾類別和垃圾源頭。2014年，修訂的《公共環境健康法案》(EPHA： the Environmental Public Health Act)強制性要求所有廠房的所有人、使用者或承租者，提供垃圾統計信息、廢物削減計劃/最新目標與進展。從2018年8月1日起，實行一般廢棄物處理設施證照制度，凡用來接收、儲存、加工、處理及回收垃圾的設施均須有證照。政府還通過對垃圾處理費用價格的調控，引導垃圾運輸去向；并設立3R獎項，對在廢物減少回收利用方面達到一定標準的個人、企業或非政府組織等，提供高達80%額度、最高100萬新元的資助。

三、香港、新加坡垃圾管理模式比較

雖然香港、新加坡間情況不同，在垃圾管理上存在一些不同，但具有以下幾個方面的共性特點。

（一）堅持依法管理，構建完善的制度體系

有法可依是垃圾管理的制度性保證。兩地政府都制定了體系完善、條例完備的法律法規，堅持依法管理、依法行政。如香港的《都市固體廢物管理政策大綱（2005-2014）》、新加坡的《公共環境健康法案》等，都從法律層面保障了垃圾分類回收的有效進行。

（二）強化后續監管，確保循環利用可持續

后續監管是確保垃圾分類回收取得實效的保障。兩地政府分別出臺了相關措施，確保垃圾分類到位高效。如香港出臺了“企業資助計劃”和“行業支援計劃”，不僅對垃圾分類回收進行獎勵資助，還給予土地政策等方面的扶持。新加坡則通過設立3R獎項，對相關行業與個人進行獎勵資助；并通過價格調控，有效引導控制垃圾運輸去向。總之，香港和新加坡兩地根據地方域情，因地制宜，制定出臺了符合自身特點的垃圾分類回收措施，有效減少了垃圾的產生，取得了良好的社會經濟效益。