容錯(cuò)機(jī)制：內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)與功能

張文 中國石油大學(xué)（華東） 山東青島 266580

習(xí)近平總書記說，“改革是一個(gè)國家、一個(gè)民族的生存發(fā)展之道。”[1]但是，改革不可能一帆風(fēng)順，改革的復(fù)雜性和艱難性使黨員干部產(chǎn)生了“不敢為”的消極心理。尤其在新常態(tài)下，面對(duì)全面從嚴(yán)治黨的嚴(yán)格要求，黨員干部“不求無功，但求無過”的消極心理不斷增強(qiáng)，改革的動(dòng)力嚴(yán)重不足。2016年《政府工作報(bào)告》中提出：“健全激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事。”這為黨員干部大膽改革、敢于創(chuàng)新的無意過失而免責(zé)或減責(zé)提供了一顆“定心丸”。激勵(lì)黨員干部的改革積極性，推進(jìn)改革創(chuàng)新進(jìn)程，亟待處理好改革與容錯(cuò)的問題，建立健全容錯(cuò)機(jī)制。

一、容錯(cuò)機(jī)制基本內(nèi)涵

容錯(cuò)來源于計(jì)算機(jī)領(lǐng)域。容錯(cuò)指的是，“盡管發(fā)生一個(gè)或若干個(gè)故障，程序或系統(tǒng)仍能正確執(zhí)行其功能的稱謂。”[2]隨著社會(huì)的發(fā)展，容錯(cuò)機(jī)制逐漸應(yīng)用于管理學(xué)領(lǐng)域。容錯(cuò)機(jī)制，即黨員干部在改革創(chuàng)新過程中未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)或出現(xiàn)失誤，但不違反黨的紀(jì)律和法律法規(guī)，未謀取私利，無主觀故意，且能及時(shí)采取補(bǔ)救措施，可免除相關(guān)責(zé)任或減輕責(zé)任的一種機(jī)制。需要注意的是，容錯(cuò)機(jī)制是針對(duì)全面深化改革和激勵(lì)黨員干部作為而提出的，有其容錯(cuò)的限定條件，必須明確這一問題，才能將容錯(cuò)機(jī)制落實(shí)到實(shí)處。

容錯(cuò)機(jī)制中“錯(cuò)”的界定。容錯(cuò)即指對(duì)錯(cuò)誤的容忍，對(duì)犯錯(cuò)者的寬容，但并不所有的錯(cuò)誤都適用于容錯(cuò)機(jī)制。容錯(cuò)機(jī)制中的“錯(cuò)”指的是在推進(jìn)改革過程中因主觀過失或不可抗力等因素造成的錯(cuò)誤，是符合法律法規(guī)，符合中央部署，利于改革創(chuàng)新中出現(xiàn)的失誤或錯(cuò)誤。其本質(zhì)是“為擔(dān)當(dāng)者擔(dān)當(dāng)、為干事者撐腰”，即政府替干部承擔(dān)創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)。[3]但容錯(cuò)并不是黨員干部違法亂紀(jì)的“保護(hù)傘”，它是在有限條件的約束下消除黨員干部“不敢為”的消極心理，激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)的熱情，以提高權(quán)力運(yùn)行的效率。

容錯(cuò)機(jī)制的適用范圍和限度。容錯(cuò)不是無條件、無限制的，其范圍嚴(yán)格限定在以推進(jìn)改革為出發(fā)點(diǎn)，先行先試而出現(xiàn)的失誤或錯(cuò)誤。[4]需要明確的是，容錯(cuò)機(jī)制可容之錯(cuò)是行政過錯(cuò)，是努力工作中的錯(cuò)、積極探索中的錯(cuò)、努力做事中出現(xiàn)的錯(cuò)，是可以彌補(bǔ)和糾正之錯(cuò)，[5]但不包括以下這幾種失誤或錯(cuò)誤，即違反道德底線、造成重大政治風(fēng)險(xiǎn)、違反法律法規(guī)、觸犯黨紀(jì)黨章、背離人心和輿論。人民是國家的主人，任何容錯(cuò)都要考慮人民的意愿，都要重視社會(huì)輿論。即使是可容之錯(cuò)，一旦背離了人心和輿論，也可能變成不可容之錯(cuò)。

容錯(cuò)機(jī)制的認(rèn)定和實(shí)施。認(rèn)定和實(shí)施是容錯(cuò)機(jī)制落實(shí)的關(guān)鍵，必須清楚容錯(cuò)機(jī)制的認(rèn)定主體和認(rèn)定、實(shí)施程序。從各地的實(shí)踐情況以及中共中央辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》來看，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和組織人事是負(fù)責(zé)容錯(cuò)的主要機(jī)關(guān)和部門。黨員干部因工作失誤或錯(cuò)誤受到追責(zé)時(shí)，可以向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或組織部門提出免責(zé)申請。在兩者的相互協(xié)調(diào)下，可以確保容錯(cuò)機(jī)制落實(shí)的準(zhǔn)確性和權(quán)威性。

二、容錯(cuò)機(jī)制的內(nèi)容結(jié)構(gòu)

2016年習(xí)近平總書記提出了“三個(gè)區(qū)分開來”，即把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把上級(jí)尚無明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把為推動(dòng)發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來。[6]“三個(gè)區(qū)分開來”的提出，劃清了容錯(cuò)與違紀(jì)違法的界限，也明確了容錯(cuò)內(nèi)容的負(fù)面清單，還劃分了容錯(cuò)機(jī)制的內(nèi)容結(jié)構(gòu)，讓黨員干部認(rèn)識(shí)到干事創(chuàng)業(yè)與遵紀(jì)守法之間的辯證關(guān)系。

缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤。這個(gè)主要是明確改革者“無心”和“有心”的失誤和錯(cuò)誤。改革，顧名思義就是改變和革新，是一個(gè)不斷探索實(shí)踐的過程，是一個(gè)不斷吸取經(jīng)驗(yàn)的過程。一方面，由于主客觀等條件限制，黨員干部的能力和水平參差不齊，有些黨員干部專業(yè)知識(shí)不全面，面對(duì)改革時(shí)缺乏正確的認(rèn)識(shí)，缺乏經(jīng)驗(yàn)；另一方面，在探索性改革的過程中，有些黨員干部缺少歷練，導(dǎo)致在實(shí)踐的過程中出現(xiàn)失誤。因而，面對(duì)這些錯(cuò)誤或失誤時(shí)，給予改革者寬容。如湖北省審計(jì)署就指出，缺乏經(jīng)驗(yàn)所致失誤不視為違法違紀(jì)。江蘇省委在《關(guān)于建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制激勵(lì)干部改革創(chuàng)新?lián)?dāng)作為的實(shí)施意見（試行）》也指了8項(xiàng)錯(cuò)誤可以容忍，明確指出為推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新中的積極探索、先行先試的錯(cuò)誤給予容錯(cuò)。

上級(jí)尚無明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤。這項(xiàng)容錯(cuò)的內(nèi)容主要突出的就是上級(jí)有無明確限定是否禁止，即“有禁”和“無禁”。在全面深化改革的過程中，黨員干部的探索精神與改革進(jìn)程緊密相關(guān)。容許黨員干部探索試驗(yàn)中的錯(cuò)誤和失誤，就是允許黨員干部大膽嘗試，破除束縛。它能鼓勵(lì)廣大黨員干部探索新事物，打破思想的枷鎖，而且，事物的發(fā)展是前進(jìn)性和曲折性的統(tǒng)一，需要不斷否定舊事物來認(rèn)識(shí)新事物，這是事物發(fā)展的客觀規(guī)律。這都是一種“無禁”情況下所犯的失誤和錯(cuò)誤。如浙江省上虞區(qū)紀(jì)委監(jiān)察局副局長說，2015年上半年，一位高鐵新城管委會(huì)干部在負(fù)責(zé)的一項(xiàng)工程中，采用了一種新型建筑材料，使造價(jià)發(fā)生了變更，經(jīng)調(diào)查后，發(fā)現(xiàn)造價(jià)變更是項(xiàng)目所必須的，而相關(guān)干部被免于追責(zé)。這正說明了黨員干部為了創(chuàng)新發(fā)展，也必須是在政策“無禁”的規(guī)定下才能容錯(cuò)。

推動(dòng)發(fā)展的無意過失。這項(xiàng)內(nèi)容要求黨員干部保持“為公”改革的出發(fā)點(diǎn)。所謂為公，也就是行為人所做之事皆出于公心，不藏私心。是否出于公心，體現(xiàn)在出發(fā)點(diǎn)和行為上。推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，不為個(gè)人謀取利益是“為公”改革的出發(fā)點(diǎn)。在改革創(chuàng)新中，一切不以增進(jìn)社會(huì)共同利益，一切不以公平分配社會(huì)共同利益的行為都不允許容錯(cuò)。嚴(yán)格按照規(guī)章程序辦事，科學(xué)決策的行為要求。嚴(yán)格的規(guī)章程序使黨員干部規(guī)矩辦事，約束黨員干部的工作行為，為科學(xué)決策提供保障。陜西省寶雞市就做出了很好的示范。面對(duì)石鼓鎮(zhèn)孫家莊村貧困戶建檔立卡工作出現(xiàn)失誤一事，經(jīng)調(diào)查后，相關(guān)部門認(rèn)為該錯(cuò)誤屬工作中無意失誤，不予責(zé)任追究。正因?yàn)樵摳刹吭诿撠毠?jiān)中勇于擔(dān)當(dāng)，以“為公”改革作為出發(fā)點(diǎn)和行為動(dòng)機(jī)，才被認(rèn)定為是可容之錯(cuò)。

三、容錯(cuò)機(jī)制的功能定位

十九報(bào)告中提出：“建立激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，旗幟鮮明為那些敢于擔(dān)當(dāng)、踏實(shí)做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁。”可知，容錯(cuò)機(jī)制的目的就是激勵(lì)廣大黨員干部干事創(chuàng)業(yè)，以促進(jìn)政府創(chuàng)新和推動(dòng)全面深化改革。

激勵(lì)黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情。干部隊(duì)伍是國家治理的重要主體。在國家治理過程中，黨員干部貫徹落實(shí)各項(xiàng)政策，解讀各項(xiàng)政策，在改革創(chuàng)新中起著關(guān)鍵作用。黨員干部不愿為、不敢為的消極改革心態(tài)，會(huì)阻礙改革進(jìn)程，相反，黨員干部積極、主動(dòng)的心態(tài)，則可以加速改革進(jìn)程。容錯(cuò)機(jī)制的建立可以打破黨員干部的心理束縛，寬容黨員干部的改革失誤，激勵(lì)黨員干部的干事創(chuàng)業(yè)熱情。容錯(cuò)機(jī)制可以免責(zé)改革創(chuàng)新者一定范圍內(nèi)的過錯(cuò)，全面看待黨員干部的功過行為，也可以幫助黨員干部吸取教訓(xùn)，完善自我，還可以改變他們因底氣不足而不敢改革的心理，增強(qiáng)干事創(chuàng)業(yè)的主動(dòng)性和積極性，從源頭上解決黨員干部不作為的困境。作為統(tǒng)帥的拿破侖，選擇寬容士兵的錯(cuò)誤，讓他們在錯(cuò)誤中吸取經(jīng)驗(yàn)，提升自我，這使得他擁有一支極強(qiáng)戰(zhàn)斗力和凝聚力軍隊(duì)，成為歐洲的一支勁旅。

促進(jìn)政府創(chuàng)新。創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力。良好的政府創(chuàng)新意味著對(duì)組織成員創(chuàng)新成果的肯定和獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)組織成員創(chuàng)新失誤或錯(cuò)誤的寬容和理解。創(chuàng)新就是改進(jìn)或創(chuàng)造新思維、新想法、新事物，它受諸多因素影響，是一個(gè)隨時(shí)會(huì)發(fā)生變化的過程，結(jié)果也有很大的不確定性，可能會(huì)產(chǎn)生相當(dāng)大的錯(cuò)誤率。構(gòu)建容錯(cuò)機(jī)制有助于打破黨員干部保守的創(chuàng)新思維，提升創(chuàng)新能力，建立創(chuàng)新的制度保障。一方面，容錯(cuò)機(jī)制寬容了黨員干部改革的失誤或錯(cuò)誤，保護(hù)了黨員干部的改革熱情，也保護(hù)了政府部門的改革創(chuàng)新；另一方面，它沖破了傳統(tǒng)的“為了不出事，寧愿不干事”思想的束縛，消除了黨員干部不敢干事的恐懼心理，打破了傳統(tǒng)的保守文化氛圍，促使一潭死水活躍起來。

推動(dòng)全面深化改革的進(jìn)程。當(dāng)下的社會(huì)氛圍對(duì)黨員干部的容忍度不高，尚未形成統(tǒng)一的容錯(cuò)共識(shí)，“仇官”輿論在社會(huì)中盛行，一旦出現(xiàn)失誤或錯(cuò)誤，社會(huì)輿論偏向懲處的一方。對(duì)大多數(shù)黨員干部而言，“申請免責(zé)不一定就能免責(zé)”，他們可能依然要受到處置。容錯(cuò)機(jī)制作為一項(xiàng)針對(duì)全面社會(huì)改革和激勵(lì)黨員干部改革創(chuàng)新的政治制度，它以法律為依據(jù)，堅(jiān)持科學(xué)的認(rèn)定程序和實(shí)施程序，在一定程度上保護(hù)了為改革創(chuàng)新而努力的廣大黨員干部。而且，在輿論的引導(dǎo)下，社會(huì)公眾的容錯(cuò)共識(shí)有所增加，正向輿論導(dǎo)向逐漸形成，容錯(cuò)的社會(huì)文化氛圍愈來愈濃厚。全面深化改革涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等諸多領(lǐng)域，影響范圍廣泛。確定全面深化改革中黨員干部的可容之錯(cuò)和不可容之錯(cuò)，可以免責(zé)組織和黨員干部的無意過失，保護(hù)組織和黨員干部的改革創(chuàng)新精神，樹立法治權(quán)威，發(fā)揮監(jiān)察監(jiān)督作用，保證權(quán)力正常行使，助推體制機(jī)制改革，推動(dòng)全面深化改革進(jìn)程。