行政法控權(quán)論評析

李小航 上海海事大學(xué) 上海浦東新區(qū) 200120

一、西方傳統(tǒng)行政法控權(quán)理論

西方傳統(tǒng)行政法控權(quán)理論，在不同國家由于不同的法治理念和社會背景，呈現(xiàn)出不同的發(fā)展過程和形態(tài)。本文以美國和法國的行政法理論為例進(jìn)行分析。

（一）美國傳統(tǒng)行政法控權(quán)理論

美國特有的建國歷史和政治文化決定了“行政國家”在美國從來就不是理所當(dāng)然的存在。到20世紀(jì)初期，工業(yè)化社會和城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展， 推動了州際交往及由此導(dǎo)致的跨州的經(jīng)濟(jì)和社會矛盾加劇，過去簡單的“市場--地方”模式完全失靈，建立統(tǒng)一的聯(lián)邦管制體制成了最基本的選擇。隨著社會矛盾的日漸突出，政府對私人領(lǐng)域滲透的深入，而且政府還因議會的授權(quán)成了公共利益的代表。政府及其工作人員因行政權(quán)的擴(kuò)張而出現(xiàn)了給自己尋租的空間，結(jié)果必然招致行政相對人的抵制，于是美國議會創(chuàng)立了以吸納行政相對人參與行政行為裁決的《行政程序法》來對行政機(jī)構(gòu)的過度管制行為進(jìn)行制約。

（二）法國傳統(tǒng)行政法控權(quán)理論

法國的行政法院限制政府行政權(quán)力、保護(hù)公民權(quán)利是通過行政系統(tǒng)建立的行政審判制度來實現(xiàn)的。行政訴訟最初由行政官員受理逐步發(fā)展成為由獨立于行政官員的行政法官受理的行政審判模式，因此，行政審判機(jī)關(guān)從處于行政機(jī)關(guān)的依附性地位發(fā)展成為具有獨立地位的行政法院組織。所以，法國的控權(quán)模式是通過行政系統(tǒng)內(nèi)部的制約機(jī)制建立起規(guī)范行政權(quán)力的行政法院模式，不同于英美的三權(quán)分立的普通法院模式。

二、現(xiàn)代行政權(quán)行使的特點

第一，公民權(quán)利的實現(xiàn)越來越依賴政府的積極行政，消極無為的 控權(quán)理論無法適應(yīng)社會的發(fā)展。如果沒有政府的積極行政，公民的許多權(quán)利都很難通過市場或其他途徑得到實現(xiàn)和保障。第二，政府行政權(quán)力滲透到社會經(jīng)濟(jì)的各個領(lǐng)域，深刻影響著人們的生活，一個守法公民可能一輩子不會和法院等司法機(jī)關(guān)產(chǎn)生聯(lián)系，但他每天的生活都會受到行政活動的影響。第三，隨著行政權(quán)力的擴(kuò)張，行使寬泛的自由裁量權(quán)成為必然的選擇，因此行政權(quán)力對公民權(quán)利侵犯的潛在威脅也隨之?dāng)U大，公民權(quán)利一旦受到侵害很難獲得救濟(jì)。

三、控權(quán)理論的發(fā)展

英美學(xué)者提出了綠燈理論。綠燈理論在對待行政權(quán)力的態(tài)度上是寬容的，希望政府積極發(fā)揮行政權(quán)力的作用，參與社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理，為社會提供越來越好的服務(wù)和福利。綠燈理論比紅燈理論先進(jìn)的地方在于希望通過議會的授權(quán)立法，并行使寬泛的自由裁量權(quán)，將政府的效能發(fā)揮出來，滿足公民的公共需求和提高公民的公共福利，但是，通過司法審查控制行政權(quán)力的思維并沒有改變。這對我國行政控權(quán)有很大的借鑒意義。

四、目前中國行政權(quán)行使存在的問題及控權(quán)理論的理性選擇。

（一）目前中國行政權(quán)行使存在的問題

當(dāng)前，一些行政機(jī)關(guān)人員依法行政的意識不夠強(qiáng)，法治觀念淡薄，加之公民維權(quán)意識相對較弱，導(dǎo)致行政權(quán)行使中存在諸多問題。首先，一些執(zhí)法人員粗暴執(zhí)法，濫用職權(quán)，利用執(zhí)法為自己謀利益；其次，一些地方政府行政機(jī)關(guān)對法院審理案件施加壓力，影響法院司法審查作用的發(fā)揮；再次，一些行政機(jī)關(guān)違法決策，隨意決策等現(xiàn)象仍然存在，缺乏科學(xué)民主決策程序；最后政府政務(wù)公開程度不夠，缺乏社會和群眾監(jiān)督。甚至目前存在的一些行政程序主要是由行政部門自行設(shè)定的，而出于部門保護(hù)的需要，這些行政程序成為了行政機(jī)關(guān)的辦事手續(xù)并不能對行政權(quán)力構(gòu)成制約。程序不透明、信息不公開以及民意訴求渠道不暢，這些問題嚴(yán)重地影響著社會的穩(wěn)定。

（二）、對西方控權(quán)理論的理性選擇

當(dāng)前共有三種控權(quán)模式供我們選擇。

規(guī)則控制。規(guī)則控制要求行政機(jī)關(guān)依法行政。從立法體制看，行政機(jī)關(guān)擁有很大的立法權(quán)，行政法規(guī)、政府規(guī)章都是對于法律的執(zhí)行，對法律的具體化，這使行政機(jī)關(guān)擁有很大的解釋空間，甚至有時會改變法律立法的意圖和初衷。規(guī)則控制在當(dāng)代行政控權(quán)中的蒼白無力已經(jīng)被西方的實踐所證明。

司法控制。缺陷在于：一是司法審查作為司法權(quán)力具有事后性，是一種被動的、消極的監(jiān)督行為。二是獨立的司法權(quán)是保證司法審查發(fā)揮獨立作用的關(guān)鍵。但從現(xiàn)實情況來看，行政機(jī)關(guān)影響司法機(jī)關(guān)審理案件的情況時常發(fā)生，原告敗訴的案件居多，司法審查的公正性和權(quán)威性受到質(zhì)疑。三是隨著現(xiàn)代行政的發(fā)展，行政管理的專業(yè)性、技術(shù)性不斷加強(qiáng)，法官不是專業(yè)的行政人員，很難把握行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)行使的合理性。

程序控制。上述分析可以看出，規(guī)則控制和司法控制并不能很好的起到控制政府行政權(quán)力的目的。因此，筆者認(rèn)為程序控制是目前比較理想的控權(quán)方式。程序控制從行政行為過程著眼，側(cè)重于行政程序的合理設(shè)計，行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力、作出行政行為的過程中必須遵循正當(dāng)?shù)牟襟E、順序、方式和時限。權(quán)力的正當(dāng)行使是通過行政相對人的介入和行政主體共同行為來達(dá)到的，更強(qiáng)調(diào)了相對人的積極參與，行政權(quán)力的行使更符合民主的要求。

五、程序控制的意義

由于程序規(guī)則是預(yù)先設(shè)定的，任何人都不可能通過自由裁量而減少某一項程序，程序的形式性使得程序控制適應(yīng)不同時空的事物和人，更加符合現(xiàn)代行政國家的需要。程序控制的意義在于：一是促進(jìn)政府行政權(quán)力行使的公開化和行政方式的民主化；二是限制政府權(quán)力行使的恣意性，防止行政越權(quán)，維護(hù)公民權(quán)益；三是使政府決策更能反映民意，接受人民的監(jiān)督，預(yù)防腐敗。我國應(yīng)在規(guī)則控制和司法控制的基礎(chǔ)之上適用程序控制，以更好地達(dá)到控制行政權(quán)力，保障公民權(quán)利的目的。