北京市城市地下綜合管廊投資回報機制研究

孫佳偉 北京城市副中心投資建設集團有限公司 北京 100028

一、目前基本情況

隨著北京城市現代化發展的逐步推進，出現了越來越多的“大城市病”，如人口壓力大、資源環境承載能力超限、空氣污染、交通擁堵、房價居高不下、城市基礎設施和公共服務已無法滿足城市發展需求等等。尤其是在城市地下管線建設管理上，表現出超負荷運轉、承載量不滿足需求，管理水平不高、維修保養成本高、社會影響大等一些列問題。城市發展過程中暴露出一到汛期就發生城市內澇、管線泄漏、路面塌陷等事件，嚴重影響了廣大人民群眾生命財產安全和城市運行質詢。城市地下管線，如供水、排水、燃氣、電力、熱力、通訊、廣播電視、工業管線等，被人們認為是保障城市良好運行的“生命線”，是重要的城市基礎設施，如何保護好這道“生命線”，成為了擺在人們面前的一個重大課題。

為解決此問題，國外發達國家普遍采用的做法就是修建城市地下綜合管廊。地下綜合管廊是城市地下空間統籌利用規劃的重要方面，將各種煤水電氣熱等市政管線收容到綜合管廊內，形成高水平的城市市政管線運行維護保障體系，既可以解決地下管線事故頻發、安全隱患突出、應急防災能力薄弱等城市頑疾，又可以通過基礎設施投資建設來起到促進經濟發展、化解產能過剩、增加就業、提高城市綜合承載能力的作用。

據統計，截至2018年12月北京市已投入運營綜合管廊9條，總長度約21公里，包括東長安街、海淀中關村西區、昌平未來科學城、通州運河商務區、密云古北水鎮等綜合管廊。

2016年至今，北京市結合城市新區、重點功能園區、城市道路和軌道交通建設，開工建設綜合管廊十多條，總長度約110公里，投資估算約250億元。截至2018年12月，石景山保險產業園、城市副中心行政辦公區、北京新機場內部等綜合管廊項目已經建成，在建項目已累計形成廊體約30公里。

二、發展目標及投資效益分析

依據《北京城市總體規劃（2016-2035年）》要求“科學構建綜合管廊體系，按照先規劃、后建設的原則，科學布局綜合管廊，中心城區規劃形成一軸、兩環、多點、多片區的布局，中心城以外地區以重點功能區為先導規劃建設綜合管廊。到2020年建成綜合管廊長度150-200公里，到2035年達到450公里左右。”市規劃國土委進一步深化《北京市綜合管廊布局規劃》，建立本市綜合管廊項目儲備庫，開展在建綜合管廊項目的體檢評估工作，依據《城市綜合管廊工程技術規范》（GB50838-2015）等國家相關技術標準，制定《城市綜合管廊工程技術規范》等地方標準，逐步完善本市綜合管廊規劃管理技術體系。

按照綜合管廊設計使用壽命100年，從經濟合理性和社會效益角度對北京市在建綜合管廊全生命周期投資費用進行分析。從經濟合理性角度：一是從工程投資構成分析，主要由主體結構、土護降工程、設備工程、前期相關費用等四部分構成，權重比例基本為4：3：2：1。二是從施工工法分析，明挖工法約為0.3～0.6億/單艙公里，暗挖工法約為0.6～1億/單艙公里。經過分析得出，綜合管廊與城市道路、軌道交通和功能園區同步建設，共用土護降工程和前期相關費用，可有效降低建設投資成本。

從社會效益角度分析，與傳統地下管線直埋敷設相比，城市地下綜合管廊的優點為：一是消除施工外力破壞地下管線風險，及時發現和處置地下管線隱患，提升城市防災抗災能力；二是集約利用土地和地下空間資源，提升城市綜合承載能力；三是減少反復開挖路面、架空線網密集等問題，美化城市景觀，提升城市品質。

如：世園會綜合管廊為世園會提供市政保障，有效提升園區品質和基礎設施承載能力；城市副中心行政辦公區綜合管廊有效利用城市道路地下空間，節約城市用地，減少路面井蓋設施；新機場高速公路綜合管廊收納電力架空高壓線入地，釋放土地資源約150公頃；冬奧會綜合管廊保障賽區造雪用水、電力等供應，同時最大程度降低對自然保護區生態環境的影響。

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三、綜合管廊投融資機制

1、園區性市政綜合管廊

北京市已建成使用的通州運河商務區綜合管廊、海淀中關村西區綜合管廊、昌平未來科技城綜合管廊、石景山保險產業園綜合管廊等，項目建設成本納入了園區土地一級開發成本，運維費由園區管委會或項目所在區財政對管廊運營單位予以補貼。

2、大市政綜合管廊

自2016年開始，北京市在建綜合管廊項目建設資金來源主要是市政府固定資產投資給予項目工程建設約30%~50%的資金補助，其余資金通過項目投資主體進行融資保障工程按計劃實施。

四、綜合管廊收費工作進展情況

按照國務院和市政府加強城市地下綜合管廊建設管理的文件要求，需建立健全本市地下綜合管廊有償使用制度，入廊管線單位應向地下綜合管廊建設運營單位支付管廊有償使用費，包括入廊費和日常維護費，其中入廊費主要用于彌補管廊建設成本，日常維護費主要用于彌補管廊日常維護、管理費用支出。

目前，在建即將投入使用的綜合管廊建設運營單位與入廊管線單位開展了入廊費用測算和簽訂入廊協議溝通工作。由于集約入廊的建設模式打破了入廊管線傳統敷設方式下原有投資渠道、補貼機制和內部財務處理方式，入廊費和運維費測算難以形成多方認可的公允標準，同時較高的入廊費也給入廊管線單位帶來較大的當期資金壓力，因此有償使用收費及入廊協議簽訂工作沒有實質性進展。

五、綜合管廊收費建議方案

為推進本市綜合管廊有序可持續發展，借鑒國內外綜合管廊有償使用經驗，提出北京市城市綜合管廊有償使用機制如下：

（一）實行“一廊一費”

本市綜合管廊項目建設區域、規模、工法、入廊管線種類等差別較大，有償使用費采取“一廊一費”進行測算，由政府部門委托第三方機構進行測算。

（二）入廊費繳納方案

按照現有北京市綜合管廊“誰融資、誰建設、誰運營”的管理現狀，由平臺公司承擔政府授權范圍內管廊項目的融資、建設和后期運營管理。

合理界定入廊管線投資單位和政府的分擔責任，入廊費按照市政府固定資產投資補助之外的建設成本作為測算基數，初期分攤基數以市發改資金評審報告為準，最終按決算及審計報告進行后期調整。

方案一：綜合管廊資產由政府和入廊管線單位共有。入廊管線投資主體單位按照空間占比分攤建設資金作為入廊費，可按照出資比例計入其固定資產投資科目，或納入其企業產品運營價格成本，按其現有價格補助或財政補貼渠道解決。首筆入廊費可按照同等設施首次敷設成本繳納，其余入廊費由財政先行墊付，待企業產品價格調整到位后，由入廊管線單位歸還。上述政策與現行固定資產投資補助和財政補貼政策不符合的，應由職能部門做出相應調整。

方案二：綜合管廊資產歸政府所有。入廊管線投資主體單位以租賃方式使用廊體空間，租賃費以當期敷設地下管線同等設施建設成本的自籌部分計算，可一次性或者按年分期繳納（含利息），其余資金由財政補貼解決。

市發改委可在30%~50%固定資產投資補助基礎上對平臺公司加大補助比例，緩解后期財政補貼壓力。市財政可對有償使用缺口部分進行一次性補貼，也可由市財力按約定周期對平臺公司進行還本付息，實行分期補貼機制，通過“削峰填谷”緩解當期財政壓力。

方案三：對需財政補貼的缺口部分實行平臺企業內部資金大平衡政策，依法依規為管廊建設運營平臺企業配置土地、物業等可經營性資源，或特許經營類政策落實，實行“肥瘦搭配”資金大平衡。

（注：當前地下管線敷設投資補助政策，供水主干管線由市固定資產投資補助50%、管線單位自籌50%，熱力管線由市固定資產投資補助30-50%、其余管線單位自籌，再生水管線由政府投資，電力管線輸電工程為管線單位自籌，配電工程為報裝投資主體投資，根據報裝投資主體不同可分為自籌和政府投資不同情況，燃氣、通信管線由管線單位自籌。）

（三）日常維護費繳納方案

日常維護費包括綜合管廊本體及附屬設施運行、維護、更新改造等成本及綜合管廊運營單位管理支出。由于綜合管廊本體及主要附屬設施更新改造數額較大，建議參照軌道交通運營管理處理方式，即不計提折舊，更新改造費用由財政安排專項資金予以解決。其他日常維護費用由入廊管線運維主體單位分攤，按年度繳納。綜合管廊運營初期不能通過收費彌補運營成本的，政府給予必要的財政補貼。

此外，對于各類園區建設紅線內和特定用戶的綜合管廊（小市政管廊），綜合管廊建設運營費用由園區開發建設主體或產權單位負責籌措。

六、綜合管廊其他投融資匯款方式的建議

1、發型城市地下綜合管廊建設專項債券

發行專項債券由于按照綜合管廊建成后取得的收入作為債券兌付的保障，可以從債券市場上公開募集資金支持，有利于減少政府的財政負擔。

2、對城市地下綜合管廊項目實行資產證券化

近些年興起的資產證券化對綜合管廊建設有很大的借鑒意義，資產證券化的突出優勢就是有破產隔離機制，發起人可以真正將證券化資產與發起人整體信用風險隔離開來。

由于破產的發起人及其債權人不能對證券化資產行使追索權，證券投資者不必擔心發起人的整體信用風險，而是可以集中關注基礎資產本身的質量和風險。資產證券化的優點就是使大量存量資產得以盤活，提高了資產的周轉效率。

除了以上分析研究外，探索建立本市綜合管廊技術和經濟指標評價體系，綜合考慮全生命周期規劃實施條件、經濟和社會效益等各方面因素，對綜合管廊儲備項目進行綜合評估，實現動態調整，管控建設規模和投資成本，促進地下綜合管廊高效集約建設運營，也是綜合管廊行業健康發展的重要保障。