縣級財政對部門預算編制的幾點思考

江桂花

摘要：近年來隨著我國財政推行新的改革措施，我國預算管理制度日趨完善，基層特別是縣級政府的部門預算編制水平有了較大提高，但是從實踐來看，仍然存在一些不容忽視的問題需要改善。鑒于此，本著從縣級財政的視角，從探討完善部門預算的積極意義出發，分析縣級部門預算在編制過程中存在的主要問題，并在此基礎上提出強化其部門預算編制的建議，意在為完善縣級部門預算編制工作，提高財政資金使用效率提供有益參考。

關鍵詞：部門預算編制;財政部門;縣級;問題;建議

一、引言

部門預算是指政府部門依據國家有關預算管理的政策規定，結合自身未來一定時期履行職能需要，從基層預算單位開始逐級編制、審核、匯總、上報，由財政部門審核并提交各級人民代表大會依法批準的部門綜合財務收支計劃。從宏觀上來看，當前我國已經從多方位采取了制度和措施來確保部門預算編制的規范性、科學性和合理性，但是從微觀上來看，部分基層單位在編制部門預算的過程中仍然存在諸多問題，存在改善的必要。

二、從縣級財政的視角探討完善部門預算編制的積極意義

從縣級財政的視角來看，完善部門預算編制的積極意義在于三個方面：一是能夠規范縣級及以下各部門的預算收支行為，從而有效規避各類違規舞弊行為的發生，提高縣級財力的高效配置及縣級財政監督職能的發揮;二是有利于提高部門預算的編制質量，從完善部門預算編制相關規章制度入手可以在一定程度上提升部門預算的編制質量;三是對于提升縣級財政資金的使用效率有所幫助。

三、從縣級財政的視角分析部門預算在編制過程中存在的主要問題

（一）部門預算支出的經濟分類科目過于細化，大幅增加了預算編制的難度

從2018年開始，部門預算支出的經濟分類科目包含商品和服務支出、工資福利支出、資本性支出等十大類，每大類下又分設基本工資、差旅費、辦公費和會議費等款，這種將部門預算支出在編制時細化到款級的做法，雖然從整體上來說十分有利于提升部門預算編制的精確性和透明度，但是對于參與預算編制的各部門來說卻存在較大的困難，因為各部門在編制細化的部門預算支出項目時，難以充分把握各類影響因素，例如辦公耗材的市場波動、電話通話時長引起電話費波動等，并最終會影響部門預算的預算數與執行數之間的差異，從而使得預算批復部門大部分時間忙于部門預算調整，降低了部門預算整體的效率。

（二）部門預算在編制過程中的一些支出標準不夠完善

對于縣級部門預算來說，由于其分布的基層單位多而廣，而且綜合性強，資金的縱向規模較小，因此在部門預算支出定額標準和渠道方面會因為單位性質不同和項目內容不同而存在較大差異，雖然當前縣級財政已經在部門預算的支出標準方面進行了大規模的完善和修正，但是仍然不能涵蓋到全部的公務活動，加上一些定額標準存續時間較長，已經與實際存在不適應的問題，從而導致后期部門預算在執行過程中經常存在追加預算需求或者擠占專項支出的現象。

（三）部門預算編制與業務工作的有機融合度不足導致預算效益不高

在實踐中多數縣級部門在預算編制過程中與業務工作存在融合度不足的問題，從而限制了部門預算效益不高：一方面是部分單位和部門對于預算編制的重視度不足，認為預算編制主要是財務部門的工作，與業務部門溝通不夠充分，從而導致部門預算編制與實際業務需求存在差異過大;另一方面則是財政部門在審核部門預算編制結果時，存在缺乏實際業務的客觀依據和對需求項目難以進行充分論證等現象，從而造成預算安排的合理性和科學性受到影響。

（四）財政部門預算信息一體化系統有待健全

從筆者的實際工作經驗來看，當前部門預算系統不健全的主要體現在以下兩個方面：一是部門預算的報表體系不夠健全，即報表體系中沒有關于部門預算報告報表，并且也沒有涉及部門預算編制的總體情況評價;二是部門預算編制的說明既沒有統一的設計模板，同時也沒有被納入部門預算系統;三是部門收入預算來源沒有統一口徑，以致有些單位部門預算收入只是2019年部門預算控制下達數，沒有包括上年結轉、其他收入、用事業基金彌補收支差額;四是財政信息一體化系統沒有與會計核算系統、財務報銷系統、人力資源等業務系統及涉農項目資金監管系統對接。五是財政信息一體化系統中無人大財經委端口。

（五）縣級財政預算編制方法有待改變

通過調研我們發現，目前大部分部門預算仍然采用增量預算模式，預算不和戰略相結合，僅僅根據往年的基準數據確定一個上漲比例，如果比例定得過高會使得增長壓力過大，定的低又會使得預算失去了執行戰略的價值，為了預算而預算，浪費大量的人力和物力。

四、強化部門預算編制的建議

（一）優化部門預算支出的經濟分類科目體系

細化部門預算支出的經濟分類科目體系雖然有必要性，但是過于細化卻帶來了兩方面的弊端：一是預算的執行與預算編制之間更容易存在差異，二是增加了部門預算的編制難度。因此結合實際工作經驗，筆者建議可采取兩種對策：一是參照2019年增設的政府預算支出經濟分類科目體系對部門預算支出表中基本支出明細表與項目支出明細表的經濟分類科目體系進行簡化和優化到類，但三公消費監控的公務接待費、公務用車費、因公出國境則必須到款;二是考慮部門預算支出經濟分類科目級下設的款級明細進行規范整合，并按照規范整合后的科目進行預算的執行管控。

（二）進行部門預算支出標準體系的健全與完善，強化財政資金的使用效率

在實務中要進行部門預算支出標準體系的健全與完善，強化財政資金的使用效率，一方面要對現有的支出標準體系進行查漏補缺，找出沒有覆蓋到的實際業務，并根據其特點進行標準明確，另一方面則是要針對一些與實際差異較大的標準進行修訂，以使其更符合實際，從而提高預算在編制過程中的精確度，為后續部門預算的執行提供一個良好的環境。

（三）強化預算編制與業務工作的融合度

在實務中要強化預算編制與業務工作的融合度，可考慮從兩個方面采取措施：一方面是拉長預算編制的周期，可把上年度的3月份作為部門預算的起始時間，從而為預算編制與業務的有效溝通融合提供充足的時間，以提高預算編制與業務的契合度;另一方面則是可以考慮把部門預算與業務工作的溝通機制納入預算編制程序，實現以系統代替人工，降低溝通低效問題，從而確保部門預算編制的質量，另外是縣級項目庫早動手早申報早審批建立，只有列入項目庫的項目支出才列入政府預算（含補充項目庫與調整預算），從而提高本級項目支出預算編制的完整性、必要性、科學性和合理性，這樣，才能將預算管理嵌入預算單位經營管理活動的各個領域、層次、環節。

（四）對財政部門預算信息一體化系統進行健全

在實務中，筆者結合部門預算系統存在的兩方面的不完善地方，建議從如下角度采取措施對部門預算系統進行健全：一是增加預算執行、分析、預警模塊和一張部門預算報告報表;二是在報告中增加單位部門預算編制情況總體評價，評價中設計本單位年度部門預算總體運行情況得分，并且60分以上通過，小于60分部門預算要設計預警系統;三是建議把部門預算編制說明設計統一模板，含在預算系統內，針對預算單位概念不清系統自動進行預警，四是部門收入預算來源統一口徑主要包括上年結轉、財政撥款收入、上級補助收入、事業收入、事業單位經營收入、下級單位上繳收入、其他收入、用事業基金彌補收支差額;五是財政信息一體化系統中增加人大財經委端口，這樣財政匯總本級財政預算草案和部門預算時，可以同時提交人大財經委審核，這樣大大加快人大批準預算草案的速度。

（五）改變預算編制方法

預算以戰略目標為導向，為順應縣級機構改革，做好縣級涉該部門過渡期預算管理工作和縣直機關機構改革有關資產清產和資產劃轉移交工作，建議2019年部門調整預算及2020年部門預算編制方法由原來大部分仍然采用增量預算模式改成大部分執行零基預算法。

五、結束語

本文結合部門預算編制的相關政策法規，從縣級財政的視角分析當前部門預算在編制過程中存在的諸多問題，并在基礎上結合問題分別從五個方面提出了一些建議對策，以期能夠為我國部門預算編制的質量的改善有所啟示。

參考文獻：

[1]黎宇菲.Y市D區財政預算管理問題研究[D].華南理工大學，2017.05.