減量規劃背景下城市更新困境與路徑探討

宇德良

[摘要]城市更新是城市資源環境緊約束下貫徹落實中央新發展理念、強化土地節約集約利用、實現城市持續繁榮發展的必然選擇。以重慶市渝中區為例，探討當前城市更新面臨的問題，并以上海經驗尋求破題之法。結果表明：當前重慶城市更新政策制約嚴重、更新模式單一、協調難度較大、房屋確權較難。后續推進要強化區域評估，明確更新重點，改革更新模式，加強政策儲備，并進一步強化配套支持。

[關鍵詞]城市更新;困境;路徑

[中圖分類號]F321.1[文獻標識碼]A

引言

關于城市更新概念的提出，始于1858年荷蘭第一次城市更新研討會，是將城市中不適應現代化城市社會生活的地區做必要的、有計劃的改動。在我國，城市更新還有更多叫法，譬如城市有機更新、城市復興、城市再生、城市低效用地再開發等。專家學者們從“城市發展與保護”“城市建設的綜合性和整體性”等多種角度對這一概念進行了詮釋，但關于更新方式無不聚焦在再開發、整治改善和保護三種類型。伴隨城市化的深入推進，城市發展到達一定階段，城市更新探討越來越受到人們關注，廣州、深圳等地專門設立了城市更新局，在城市更新方面進行了大量有益探索。

近年來，重慶經濟社會跨越式發展，城鎮化快速推進，截至2018年末，全市常住人口城鎮化率達65.50%，渝中區甚至高達100%。受山地地形地貌制約，可供拓展的城市空間有限，急需通過城市更新內涵挖潛，實現城市發展、生態改善、風貌保護、品質提升和節約集約的有機統一。但重慶在城市更新方面，目前尚處起步階段，可能面臨哪些問題？典型地區在城市更新方面的先進經驗？未來重慶城市更新推進的路徑與思路？都還有待進一步深化研究。

1 城市更新困境

為剖析城市更新存在的問題，我們對近期重慶市渝中區推進的傳統風貌區更新案例十八梯改造項目進行了調研。該項目位于渝中區較場口以南，坐落在長江江畔，項目總占地18.88 hm2，由核心保護區、建設控制區、風貌協調區三部分組成。拆遷范圍內共涉及22400人。風貌區內場地高差大，多以疊臺方式呈現，主要表現形式為臺地和堡坎。規劃用途為公園綠地、商業用地、商務用地、社會停車場用地等。通過調研，總結城市更新主要存在以下問題：

1.1 政策制約嚴重

在十八梯更新項目推進過程中，發現目前還沒有專門針對風貌區改造的特殊政策出臺?；诂F有政策，主要制約表現在城市規劃方面對于房屋解危改造明確不得超過原建筑面積，不得改變原使用功能，不突破原建筑基底范圍和原高度的相關規定，極大制約了更新方案設計和市場進入的積極性。針對傳統風貌區更新，在舊城改造規劃綠地指標不低于25%等標準面前，更顯“先天不足”;在保留建筑消防撲救面、防火間距、消防車道等現行規范要求方面，也難以有效滿足。

1.2 更新模式單一

依據現行法律法規，存量建設用地再開發必須由政府統一拆遷并收回國有土地使用權后，再以出讓或劃撥的方式確定開發單位。以政府為主導的“統拆統建”模式，一方面極大地增加了政府財政壓力;另一方面，也嚴重制約了市場在城市更新活動中作用的發揮，同時也不利于傳統歷史建筑的保護。以十八梯項目為例，若采取傳統“統拆統建”模式，土地取得成本為62.29億元（其中拆遷費40.31億元，利息16.35億元，管理費1.41億元，基礎設施預計投入4.17億元，前期費用0.05億元），預計出讓綜合價金約42.19億元，資金缺口近20億元。

1.3 協調難度較大

一方面，城市更新涉及國土、規劃、消防、安監等多個部門，部門間協調難度較大;另一方面，重慶歷史文化積淀深厚，老舊城區涉及利益主體眾多，渝中傳統風貌區推進過程中共涉及80余家不同產權單位，不同產權單位對城市更新持不同“態度”，談判成本、協調成本、時間成本巨大。

1.4 房屋確權較難

主要體現在兩方面：一是保留建筑的登記確權問題。按照《重慶市土地房屋權屬登記條例》及相關政策文件規定，對于國有土地房屋征收后的保留建筑的產權登記，需按照“原權利類型、原用途、原面積”辦理變更登記。但在城市更新過程中，難免為滿足未來商業業態標準，會對部分保留建筑面積、結構、朝向等原有建筑形態進行適度改變，在現行產權辦理規定下，勢必會對保留建筑的登記辦理造成影響。二是“凈地”出讓的相關規定，導致傳統風貌區在征收完成產權注銷后無法確權。

2 典型地區經驗

在典型地區經驗梳理方面，結合重慶城市更新問題，我們重點對同為直轄市的上海進行了調研。2014年以來，上海大力實施“共享社區、創新園區、魅力風貌、休閑網絡”四大城市更新計劃，其一改過去“大拆大建”外延擴張的老路，探索實行“小規模、低影響、漸進式”的“針灸式”療法，實現了城市更新2.0版本的華麗蛻變。

2.1 核心做法

一是強化領導，依法依規。為強化規劃、國土、消防、環保等多部門和區縣政府領導，形成更新合力，上海市成立了由市政府牽頭，相關管理部門共同參與的領導小組，領導小組在市規土局下設辦公室，負責統籌協調和完善配套政策。為確保更新工作依法依規，上海市突出頂層設計，探索制定了《上海市城市更新實施辦法》（以下簡稱《辦法》）和《上海市城市更新規劃土地實施細則（試行）》。依據《辦法》，市規土局具體負責城市更新技術規范制定、組織、協調和監督管理工作。

二是轉變觀念，共建共享。上海市城市更新提出要遵循規劃引領、公共優先和多方參與三原則，其一改過去“拆改留”的更新模式為“留改拆”，更加注重政府向市場的讓渡、公共空間向人的回歸和城市文脈的傳承與延伸。在更新過程中，政府讓利于市場，讓利于民，充分發揮市場驅動、市民主體和社區平臺作用，堅持以人為本，以市民需求和社區文體為導向，探索建立“政府-市場-市民-社團”四方協同機制，通過綜合評估，明確“缺什么，補什么”，城市生活更加宜人。

三是加強評估，精準定位。上海城市更新首先要開展區域評估，評估報告經區縣人民政府審議通過后報市城市更新領導小組辦公室備案。其次，要編制實施計劃，計劃提出調整控規的要同步調整，待實施計劃與控規審批后，更新項目按照全生命周期管理要求有序推進。通過區域評估，理清區域發展和公共要素建設需求，明確更新政策適用范圍，做到了城市更新精準定位、目標明確。同時，通過統一規劃、統一設計、統一建設、統一運營“四統一”，強化整體打造，有效增強了城市更新效果。

四是創新模式，強化支持。除整體收儲外，上海依據《國有建設用地使用權出讓地價評估技術規范（試行）》（國土資發〔2013〕20號），創新探索了“市場雙評估，存量補地價”模式促進城市更新。該模式實質是協議出讓，即經區域評估、地價評估和區政府常務會議集體決策后，現有物業權利人以存量補地價方式獲得土地使用權，并簽訂出讓補充合同，待項目竣工后，更新主體依補充合同辦理產權登記。其改變了傳統統拆統建模式協調難度大、資金平衡難等問題，極大地提高了更新工作效率。

此外，上海市在規土政策上加大支持力度。一方面，允許功能轉變與建筑容量調整，對提供公共開放空間和公共設施的商業商辦建筑分不同情形給予面積獎勵（詳見表1）;另一方面，實行土地出讓收入返還。土地出讓收入在計提國家和市有關專項資金后，剩余部分由各區縣統籌安排，用于城市更新和基礎設施建設，有效提高了各更新主體積極性。

能劃示獨立用地用于公共開放空間，且用地產權移交政府的 能劃示獨立用地用于公共開放空間對外開放，但產權不能移交政府的 不能劃示獨立用地但可用于公共開放空間24小時對外開放，產權不能移交政府的 能提供公共設施，且房產權能夠移交政府的 能提供公共設施，但房產權不能移交政府的

倍數 2.0 1.0 0.8 1.0 0.5

五是注重履約，加強監管。上海市為強化更新項目監管，探索引入了全生命周期管理理念，并將物業持有要求、轉讓條件、更新主體承諾政府的三帶事項（帶地下工程、帶地上方案、帶綠色建筑標準）等在合同中予以約定。通過約定物業持有比例，減少投機因素，使開發商轉型為運營商，促進共建共享。通過開發主體代建地下工程、綠地空間，實現項目整體打造。此外，為強化履約管理，上海實行履約保證金制度，但不具體收取開發主體資金，而改由銀行出具證明，即實現了監管目的，又不增加開發主體資金壓力。

2.2 主要經驗

通過前述上海城市更新核心做法的分析，調研組認為，上海城市更新的先進經驗可具體概括為四個“一”，即：

一個好的機制——多方聯合，共同發力。各自為政，各說一詞，是當前城市更新工作難以有效推進的一個重要原因。上海成立領導小組，集體決策，統籌推進，即是責任分擔，也是合力形成，提供了很好的機制保障。

一個好的策劃——理念先進，共建共享。上海秉承“城市讓生活更美好”，立足長遠，結合實際，通過市場雙評估，實行“缺什么、補什么”，同時，征集國際先進設計理念，強化社會公眾參與，整體包裝打造，強化了更新成效。

一個好的政策——適度突破，多方共贏。城市更新工作推進緩慢，受政策制約各方參與積極性不夠是很重要的方面。上海打破房屋改造“三原原則”（原規模、原位置、原功能），基于評估，因地制宜，集體決策，同時，實行出讓金返還支持城市更新，給予建筑面積獎勵，實現了政府、企業、市民多贏。

一個好的企業——實力雄厚，心有公益。在上海新一輪城市更新過程中，政府要求企業必須替政府代建一部分市政配套設施，結合項目本身整體打造。相比常規市場項目，更新項目投入大，盈利小，這無疑對企業資金實力和社會擔當提出了更高要求。從上海目前推進案例來看，基本以國企推進為主。

3 城市更新思路

結合當前存在的問題和上海城市更新先進經驗，筆者認為可從以下幾方面更好地推進城市更新工作：

一是強化區域評估，明確更新重點。通過加強城市節約集約用地評價，明確城市各類各業低效用地分布，并綜合考慮地區差異、現有產權主體情況、城市更新積極性、區域發展、生態環境保護和文化遺存保護需求等，按照先主城后遠郊、先易后難、先條件成熟區域試點后全市面上推廣的原則，明確更新重點和推進時序，并以大型國企為突破口，優先推進實施。

二是改革更新模式，加強政策儲備。建議依據國土資發〔2013〕20號文《國有建設用地使用權出讓地價評估技術規范（試行）》，加強重慶市城市更新“市場雙評估，存量補地價”模式探索，盡快研究制定《重慶市城市更新“市場雙評估、存量補地價”實施辦法》（草案），明確實施主體、操作流程、審批事宜等，強化政策儲備，并在試點經驗總結基礎上，逐步固化完善。

三是強化配套支持，出讓收益返還。重慶市建筑密度大、容積率高，相比其他省份統拆統建成本更高，難度更大。除前述改革更新模式外，建議在產權辦理（尤其是保留房屋征收后重新辦理產權）、土地出讓收益返還用于城市更新等方面加強研究，出臺相關支持政策，提高各更新主體積極性。

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