政府“元治理”視野下的基層治理精細(xì)化
——基于上海嘉興路街道的案例分析

◎ 劉中起 瞿 棟 柴 敏 上官酒瑞

一、研究背景與分析框架

（一）問(wèn)題的提出

黨的十八屆五中全會(huì)首次明確提出精細(xì)化治理，要“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局”，這是當(dāng)前社會(huì)變遷背景下社區(qū)治理的發(fā)展方向。新時(shí)代新環(huán)境下，隨著社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，人們對(duì)美好生活的需求越來(lái)越高，這對(duì)社會(huì)建設(shè)與社區(qū)治理提出了更高要求。黨的十九大報(bào)告提出要“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，并明確要求：“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。”而且，特別就社區(qū)建設(shè)提出：“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。”這是在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的背景下，加強(qiáng)基層社會(huì)治理的總要求和總遵循。

基層治理精細(xì)化是城市治理的根本點(diǎn)和落腳點(diǎn)。基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖，尤其是像上海這樣的超大城市，基層治理顯得尤為重要。2018年11月6日，習(xí)近平總書記視察上海市嘉興路街道時(shí)指出：城市治理的“最后一公里”就在社區(qū)，社區(qū)是黨委和政府聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的神經(jīng)末梢。精細(xì)化治理最終要由人民來(lái)衡量，治理要“有溫度”“暖人心”，才能轉(zhuǎn)化為人民實(shí)實(shí)在在的獲得感、幸福感和安全感。將服務(wù)和資源送到居民身邊，才能真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理精細(xì)化。這包含了治理效果的普惠性。然而我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)了一個(gè)很有趣的現(xiàn)象：政府推進(jìn)精細(xì)化治理的創(chuàng)新性做法在不同的社區(qū)卻產(chǎn)生了不同的效果。為什么會(huì)有這種差異？政府在其中發(fā)揮了什么樣的作用？打通“最后一公里”、實(shí)現(xiàn)基層治理精細(xì)化又有哪些基本遵循？本文擬基于政府“元治理”視野分析城市基層治理精細(xì)化的理論內(nèi)涵與內(nèi)在運(yùn)行邏輯。

（二）理論框架

近年來(lái)，由于國(guó)家政策向社會(huì)治理和基層治理傾斜，精細(xì)化治理思想逐漸被學(xué)術(shù)界所重視并應(yīng)用于社區(qū)治理研究。當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)于精細(xì)化治理的實(shí)現(xiàn)路徑仍然存在爭(zhēng)論。有學(xué)者主張從宏觀層面理解精細(xì)化治理，認(rèn)為精細(xì)化治理應(yīng)從社會(huì)治理領(lǐng)域中公共權(quán)力的結(jié)構(gòu)、運(yùn)行和主體關(guān)系這一維度入手。[1]有研究者認(rèn)為應(yīng)該對(duì)這一概念進(jìn)行綜合理解，即從治理理念、關(guān)系結(jié)構(gòu)和機(jī)制構(gòu)建、實(shí)踐應(yīng)用三個(gè)層面來(lái)理解，以達(dá)到高效能、強(qiáng)回應(yīng)的治理效果。[2]也有人指出要從“技術(shù)—服務(wù)”兩個(gè)維度、“政治—社會(huì)”兩個(gè)層次解讀，認(rèn)為精細(xì)化治理是政府職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)治理轉(zhuǎn)型兩個(gè)層面的統(tǒng)一。[3]就社區(qū)層面的精細(xì)化治理而言，學(xué)界主要從理論、政策和實(shí)踐探索三個(gè)維度來(lái)進(jìn)行研究。[4]理論層面基于“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)，從微觀視野探索社區(qū)治理精細(xì)化；政策層面由部門條例上升至國(guó)家戰(zhàn)略，并且將精細(xì)化治理切實(shí)落實(shí)到基層治理中；同時(shí)，全國(guó)各地的城鄉(xiāng)社區(qū)也在積極探索社區(qū)治理新模式。當(dāng)前，越來(lái)越多的研究從政府一元治理轉(zhuǎn)向多元治理。

“元治理”最早由英國(guó)著名政治理論家杰索普提出，意為“協(xié)調(diào)不同的治理模式，以確保它們中的最小限度的結(jié)合”。[5]后來(lái)，他將“元治理”概念具體化為“治理的組織條件”，指涉“科層治理、網(wǎng)絡(luò)治理、市場(chǎng)治理三種治理模式的明智組合，以期達(dá)到其參與者所認(rèn)為的最好結(jié)果”。[6]簡(jiǎn)言之，所謂“元治理”即“治理的治理”，是政府對(duì)治理方式的治理。其實(shí)質(zhì)上是在混合治理模式下謀求社會(huì)效用最大化的過(guò)程，確保資源合理分配，盡量規(guī)避治理的不完全性，使社會(huì)成員擁有更多的獲得感。其目的在于減少甚至消除三種治理模式之間產(chǎn)生的對(duì)立沖突，促進(jìn)三種治理主體的三種治理模式之間能協(xié)同互補(bǔ)，以求有效優(yōu)質(zhì)地實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。“元治理”并非回歸傳統(tǒng)的一元治理和絕對(duì)的“政府中心”，也不同于當(dāng)前比較熱門的多元治理，而是在避免“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”、回應(yīng)“治理的三元悖論”（圖1）的基礎(chǔ)上提出的一種新的治理理念和治理模式。從這一意義上說(shuō)，“元治理”是窺探中國(guó)社區(qū)治理領(lǐng)域中理論聯(lián)系實(shí)踐較為恰當(dāng)?shù)姆治龉ぞ摺?/p>

圖1 治理的三元悖論

二、作為精細(xì)化治理“設(shè)計(jì)者”的政府：上海嘉興路街道案例

聚焦于社區(qū)精細(xì)化治理的過(guò)程可以發(fā)現(xiàn)，宏觀層面上，政府不僅提供了基本公共服務(wù)，而且需要扮演一個(gè)“設(shè)計(jì)者”的角色，這一角色主要負(fù)責(zé)遠(yuǎn)景設(shè)計(jì)、規(guī)則制定、職責(zé)分配、糾紛調(diào)解等工作。聚焦微觀層面，社區(qū)中的居委會(huì)工作、業(yè)委會(huì)換屆等活動(dòng)中，雖然展現(xiàn)了民主自治的發(fā)育，但這一過(guò)程多數(shù)都是在政府的“參與”和“在場(chǎng)”中實(shí)現(xiàn)的。上海市虹口區(qū)嘉興路街道在推進(jìn)精細(xì)化治理的過(guò)程中進(jìn)行了一系列的創(chuàng)新性探索。

（一）精細(xì)理念先行：政府搭臺(tái)與多元參與

“精細(xì)化治理”最核心的一個(gè)理念就是強(qiáng)調(diào)多元治理主體在治理過(guò)程中的參與，在這一過(guò)程中政府要憑借自身獨(dú)特的政治權(quán)威，召集和鼓勵(lì)其他治理主體積極參與。這一過(guò)程不僅僅是簡(jiǎn)單的動(dòng)員過(guò)程，也不意味著政府要對(duì)其他主體橫加干涉，政府需要明確其發(fā)揮作用的領(lǐng)域和限度，在能發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與的環(huán)節(jié)和領(lǐng)域積極引入社會(huì)力量，通過(guò)內(nèi)在改進(jìn)和外部協(xié)作的方式實(shí)現(xiàn)精細(xì)化。

1. 自上而下：服務(wù)項(xiàng)目精細(xì)化

以往的政府改革主要依靠頂層設(shè)計(jì)，聚焦體制層面的變革，往往缺乏對(duì)于過(guò)程的關(guān)注，并伴隨著巨大的成本，因而難以推進(jìn)。精細(xì)化治理則聚焦于社會(huì)管理和公共服務(wù)的過(guò)程和質(zhì)量，通過(guò)簡(jiǎn)化優(yōu)化業(yè)務(wù)流程和轉(zhuǎn)變管理服務(wù)方式提升居民滿意度。在這方面，嘉興路街道的品牌性項(xiàng)目“市民驛站”可以說(shuō)是典范了。

2016年8月，上海新一輪城市總體規(guī)劃提出要構(gòu)建15分鐘社區(qū)生活圈。以此為背景，虹口區(qū)委區(qū)政府著力打造市民驛站，以此作為破解城市治理“最后一公里”難題的著力點(diǎn)。2017年1月開始在嘉興街道試點(diǎn)，稱為“家門口”服務(wù)站；2017年3月區(qū)委將其更名為“市民驛站”。

“一開始我們并沒(méi)有考慮是‘市民驛站’，一開始是考慮做敬老院，因?yàn)槲覀冚爡^(qū)老年人比較多，當(dāng)時(shí)沒(méi)有好的敬老院，我們當(dāng)時(shí)根據(jù)居民的需求，先建了一個(gè)‘老年托兒所’，把老人白天送進(jìn)去，晚上接出來(lái)。后來(lái)又提出來(lái)綜合服務(wù)，考慮到老人要有活動(dòng)、吃飯、醫(yī)療等需求，就建成了‘市民驛站’。”（街道自治辦Y主任）

“市民驛站”功能的逐步完善是街道堅(jiān)持“將社區(qū)管理好，為群眾服務(wù)好”原則的體現(xiàn)，在推進(jìn)過(guò)程中根據(jù)街道的已有資源和實(shí)際情況，根據(jù)需求導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向，有效配置公共管理服務(wù)資源（表1）。

“‘市民驛站’在很多方面彌補(bǔ)了我們居民區(qū)做不到的活動(dòng)。”（H居委會(huì)L干部）

在精細(xì)化理念指導(dǎo)下，通過(guò)資源整合和服務(wù)下沉，嘉興路街道以“市民驛站”為精細(xì)化治理的突破點(diǎn)，以機(jī)制創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整將市場(chǎng)和社會(huì)力量整合進(jìn)自治和共治當(dāng)中，通過(guò)優(yōu)化流程、轉(zhuǎn)變方式實(shí)現(xiàn)了治理的精細(xì)化。

表1 “市民驛站”管理服務(wù)項(xiàng)目簡(jiǎn)要清單

2. 自下而上：居民需求精準(zhǔn)化

精細(xì)化治理需要問(wèn)需于民，以居民需求和滿意度作為改進(jìn)管理和服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。治理的本意正是為了使人們有更多的獲得感。當(dāng)前社會(huì)治理轉(zhuǎn)型、政府職能轉(zhuǎn)變需要將社會(huì)自身的事項(xiàng)還權(quán)給社會(huì)，哪些管理和服務(wù)需要回歸社會(huì)？居民需要政府提供哪些資源和服務(wù)？這需要政府在了解居民需求的情況下制定適合的“權(quán)力清單”和“需求清單”，回應(yīng)社會(huì)訴求，提升地方治理和公共服務(wù)供給的細(xì)致化程度。為了解民意，2018年嘉興路街道展開了“不忘初心、牢記使命，勇當(dāng)新時(shí)代排頭兵、先行者”大調(diào)研（表2）。

群眾生活無(wú)小事，每一個(gè)細(xì)碎的問(wèn)題都切實(shí)影響著居民的生活幸福感和獲得感。而基層工作往往又是瑣碎的，單方面強(qiáng)調(diào)政府工作的精細(xì)化和精致的制度體系并不能解決所有問(wèn)題。精細(xì)化治理的核心是要建立以社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)需求為靶向的積極政府，只有在程序設(shè)計(jì)上引入居民參與，才能真正了解基層治理中的真實(shí)困境和難題，促進(jìn)政府聚焦具體問(wèn)題、改進(jìn)工作方式。

表2 “嘉興佳話”公眾號(hào)大調(diào)研欄目?jī)?nèi)容

（二）精致資源配置：過(guò)程規(guī)范與結(jié)果調(diào)節(jié)

政府是治理的火車頭，擁有社會(huì)管理的實(shí)際權(quán)力，在資源配置、治理規(guī)劃上擁有絕對(duì)的話語(yǔ)權(quán)，可以動(dòng)員其他社會(huì)力量并對(duì)其形成有效的規(guī)制。但是在治理過(guò)程中也要警惕“一放就亂”的問(wèn)題，在鼓勵(lì)多元參與的同時(shí)要進(jìn)行規(guī)范的政治引導(dǎo)和政府管理。

1. 剛性規(guī)定：實(shí)現(xiàn)制度規(guī)范化

制度規(guī)范化意味著對(duì)各治理主體的職責(zé)和功能進(jìn)行明確的界定，也意味著要推動(dòng)流程的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化建設(shè)。在“市民驛站”的管理中，政府探索建立了契約管理、項(xiàng)目管理、自我管理等分類管理機(jī)制，并形成能進(jìn)能出、獎(jiǎng)勤罰懶的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和愛(ài)心傳遞、崇尚公益的激勵(lì)機(jī)制，以提升“市民驛站”管理服務(wù)運(yùn)行實(shí)效。同時(shí)，為了讓責(zé)任落實(shí)到實(shí)處，政府在市民驛站建立了街道處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)分片負(fù)責(zé)制，形成了片區(qū)AB角領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)制。

“現(xiàn)在已經(jīng)形成了一套比較完善的制度了。在街道黨工委和辦事處的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，網(wǎng)格化片區(qū)片長(zhǎng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，市民驛站站長(zhǎng)主要負(fù)責(zé)面上的事務(wù)管理。管理站和服務(wù)站站長(zhǎng)各司其職，副站長(zhǎng)主要起一個(gè)支持配合的作用。除此之外，相關(guān)的職能部門也要派人員參與其中。” （J街道C干部）

由此可以看出，規(guī)范化的制度可以明確各方責(zé)任，促進(jìn)彼此間的協(xié)調(diào)合作，為精細(xì)化治理提供方向指導(dǎo)，同時(shí)在過(guò)程中規(guī)范治理行為，從而達(dá)到精致資源配置的目的。

2. 柔性溝通：彰顯治理人性化

當(dāng)然，再完美的制度也不能完全適應(yīng)實(shí)際情況，且在制度規(guī)范落地的過(guò)程中也存在一些空間，導(dǎo)致在這一過(guò)程中往往出現(xiàn)一些無(wú)法嚴(yán)格按照制度執(zhí)行的情況。這時(shí)就需要政府與基層治理工作者進(jìn)行柔性溝通，以保證社區(qū)治理既靈活又有溫度。以R居民區(qū)為例，2018年8月RH三期住宅出現(xiàn)外墻掉落的情況。由于涉及居民安全和各方利益，在確定維修方案及資金的過(guò)程中困難重重，最后的解決方案在居委會(huì)工作人員的勸解和溝通中達(dá)成共識(shí)。

“居委會(huì)又多次多方聯(lián)系有關(guān)方面，動(dòng)之以情，曉之以理，2019年元旦后首個(gè)工作日，居委會(huì)S書記再次牽頭，組織開發(fā)商、物業(yè)、房辦、社區(qū)民警等相關(guān)方就外墻維修施工費(fèi)用進(jìn)行研討。”（R居委會(huì)材料1）

從中可以看出，柔性溝通和剛性制度一樣不可或缺。如果說(shuō)剛性的制度規(guī)范是指導(dǎo)社區(qū)治理工作順利進(jìn)行的“導(dǎo)航儀”，那么柔性溝通就是促使社區(qū)治理工作更順暢和更人性化的“潤(rùn)滑劑”。“剛?cè)岵?jì)”才能更好地促使多元主體積極參與到基層治理中來(lái)。

3. 實(shí)效評(píng)估：保障結(jié)果有效性

治理規(guī)則制定之后，需要各治理主體嚴(yán)格按章辦事。但規(guī)則的落實(shí)過(guò)程難免會(huì)出現(xiàn)各種差錯(cuò)，政府此時(shí)必須擔(dān)當(dāng)監(jiān)督者的角色，以督促各治理主體及時(shí)查缺補(bǔ)漏，按照預(yù)定目標(biāo)前進(jìn)。尤其是要重視實(shí)效評(píng)估在基層治理中的督促作用。

實(shí)效評(píng)估的主體可以由政府自組織進(jìn)行評(píng)估，更重要的是要聘請(qǐng)專業(yè)的第三方組織進(jìn)行測(cè)評(píng)。評(píng)估的對(duì)象應(yīng)該包含政府、居委會(huì)、物業(yè)公司、業(yè)委會(huì)等社會(huì)治理的多元主體。除此之外，街道每年定期召開居委會(huì)年終考核工作互評(píng)會(huì)，街道27個(gè)居委會(huì)都要對(duì)本年度的工作進(jìn)行述職，其后各居委和與會(huì)者都要公正、客觀地進(jìn)行居委互評(píng)。另外，設(shè)立專門的監(jiān)督渠道也是非常有效的一環(huán)。上海市12345熱線在這個(gè)方面起著非常重要的作用。

（三）精確利益引導(dǎo)：公共利益最大化

政府要善于平衡各方利益，避免各治理主體因自身利益破壞彼此間的“信任”，損害已經(jīng)構(gòu)建起的合作網(wǎng)絡(luò)。老百姓的事情越到基層越復(fù)雜、矛盾越尖銳。在協(xié)調(diào)的過(guò)程中，政府應(yīng)該著眼于細(xì)節(jié)性安排，避免矛盾的產(chǎn)生，在矛盾產(chǎn)生后要著眼于柔性處理，避免矛盾的進(jìn)一步升級(jí)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，社區(qū)中提到的比較多的一個(gè)問(wèn)題是“鄰避效應(yīng)”，以近期嘉興路街道給一些小區(qū)加裝電動(dòng)車充電樁為例，本來(lái)應(yīng)該是一項(xiàng)便民措施，但是在具體執(zhí)行的過(guò)程中家住充電樁附近的居民卻有不同的想法。

“其他小區(qū)的居民都到這里來(lái)充電，我們覺(jué)得是有安全隱患的。”（居民C）

追根溯源，上述問(wèn)題的產(chǎn)生，一定程度上是由于政府在規(guī)劃的時(shí)候沒(méi)有考量好不同群體之間的利益，從而產(chǎn)生了矛盾。在這些問(wèn)題上，街道根據(jù)已有的資源和可開發(fā)的資源進(jìn)行了協(xié)調(diào)，最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

三、政府在基層治理精細(xì)化中的不同角色：兩個(gè)居民區(qū)的實(shí)踐

街道層面通過(guò)提供基本的公共服務(wù)和進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，為基層精細(xì)化治理提供了前提和保障，同時(shí)通過(guò)資源和服務(wù)下沉，為基層治理提供了落實(shí)精細(xì)化治理的條件。然而，這些條件在不同的居民區(qū)卻產(chǎn)生了不同的“化學(xué)反應(yīng)”，基層精細(xì)化治理呈現(xiàn)出兩種不同的面貌。

（一）“先行者”：H居民區(qū)的經(jīng)驗(yàn)

H居民區(qū)的3個(gè)小區(qū)均為2000年年初修建的商品房小區(qū)，社區(qū)內(nèi)一共有1438戶居民，其中HY小區(qū)有1019戶，YT嘉興路Y小區(qū)有371戶，嘉興路X小區(qū)有48戶。居民整體素質(zhì)較高，以機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位的退休人員居多。H居民區(qū)是嘉興路街道精細(xì)化治理工作較為成功的社區(qū)，在基層治理工作中摸索出了很多經(jīng)驗(yàn)，在關(guān)系、空間及行動(dòng)層面均有顯著成效。

1. “潤(rùn)滑劑”：熟人社會(huì)關(guān)系

在工作中，H居民區(qū)形成了“居委會(huì)—樓組長(zhǎng)/黨員/積極分子—普通居民”這樣一套動(dòng)員路徑，一定程度上塑造了社區(qū)中的熟人關(guān)系，強(qiáng)化了居民間的關(guān)聯(lián)，同時(shí)也能減弱居委會(huì)和居民間的“距離感”和“疏離感”。

“有時(shí)候退休的人生病了，單位都不知道的，居委會(huì)知道都會(huì)上門來(lái)看望。我們社區(qū)是比較人性化的。”（居民E）

為了建設(shè)“更加有溫度”的社區(qū)，居委會(huì)對(duì)老人、困難戶等有特殊需求的群體尤為關(guān)照。社區(qū)67歲的Z先生是H居民區(qū)的獨(dú)居老人。由于養(yǎng)老金尚未繳滿年限，沒(méi)有退休金，難以維持生計(jì)，又因其擁有一套商品房不能申請(qǐng)低保、臨補(bǔ)等民政救助，他時(shí)常到居委會(huì)吵鬧。為了解決Z先生的問(wèn)題，居委工作人員細(xì)致地為其解釋補(bǔ)助的相關(guān)政策，并通過(guò)政府各種條線的幫困等形式對(duì)其進(jìn)行救助。感受到社區(qū)“溫度”的Z先生最終改變了對(duì)居委會(huì)的抵觸態(tài)度，開始逐步參與到社區(qū)活動(dòng)中。借助這一事件，Z先生改變了對(duì)居委會(huì)和政府的態(tài)度，并成為基層治理的支持者。

面對(duì)多元化的社區(qū)環(huán)境和個(gè)性化的居民需求，H居民區(qū)根據(jù)不同的情況動(dòng)員居民，營(yíng)造了良好的參與氛圍。而且，居民之間關(guān)系融洽，“三駕馬車”之間也能夠?qū)崿F(xiàn)和諧共處。以熟悉且和諧的社區(qū)關(guān)系為前提，能夠調(diào)動(dòng)居民參與社區(qū)治理的積極性、促進(jìn)問(wèn)題的協(xié)商解決，進(jìn)而推動(dòng)基層治理精細(xì)化更有針對(duì)性。

2. “活動(dòng)場(chǎng)”：合理配置空間

自治力量需要空間來(lái)培育和發(fā)展，政府的政策利好也需要借助一定空間傳遞。同時(shí)，合理的空間配置也能夠?yàn)樨S富活動(dòng)、調(diào)節(jié)利益等提供場(chǎng)地，從而成為柔化居民關(guān)系、促進(jìn)多元溝通的平臺(tái)。

其一，社區(qū)活動(dòng)室場(chǎng)地大、設(shè)施全，能夠滿足居民的活動(dòng)需求。作為精細(xì)化治理的試點(diǎn)小區(qū)，街道投入了一筆不小的資金在H居民區(qū)的活動(dòng)室建設(shè)上。這筆投資在社區(qū)內(nèi)產(chǎn)生了良好的反饋，街道因此愿意把更多的資源投入到H居民區(qū)，這樣正效應(yīng)的疊加使其不斷得到街道的行政先導(dǎo)資源，因而社區(qū)治理成效越來(lái)越好。

“街道愿意把資源給我們，是因?yàn)槲覀冇羞@個(gè)場(chǎng)地。我們下面的活動(dòng)室是玻璃的，環(huán)境是非常好的。這個(gè)活動(dòng)室是街道花了大力氣給我們借的，月租一萬(wàn)。”（H居委會(huì)W書記）

經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，并不是所有的居民區(qū)都存在這樣的先發(fā)優(yōu)勢(shì)并得到街道的資源。有的小區(qū)由于場(chǎng)地有限，活動(dòng)室面積較小，居民難以在狹小的活動(dòng)室里開展活動(dòng)；有的小區(qū)雖然有面積較大的活動(dòng)室，但規(guī)劃不足而導(dǎo)致活動(dòng)室功能沒(méi)有被完全開發(fā)，資源沒(méi)有得到有效利用；個(gè)別小區(qū)連基本的活動(dòng)場(chǎng)所都沒(méi)有……這些問(wèn)題的背后都反映了政府行政資源對(duì)于社區(qū)發(fā)展的重要程度。

其二，“市民驛站”讓居民走出社區(qū)有處可去。H社區(qū)位于嘉興路街道的第一片區(qū)，臨近嘉興路街道市民驛站第一分站。第一分站一樓為接待大廳，二樓為功能齊全的活動(dòng)室，其特色是為老服務(wù)和社區(qū)食堂。通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“市民驛站”受到了社區(qū)內(nèi)居民的廣泛好評(píng)，成為眾多居民的“第二個(gè)家”。

“那邊（‘市民驛站’）老年人的活動(dòng)是比較豐富的，像康樂(lè)球、乒乓球、書畫班那邊都有，我們?cè)缟显诤訛I公園鍛煉完了到旁邊‘市民驛站’看看書、打球、聊聊天，里面設(shè)施很齊全，中午去社區(qū)食堂吃飯。”（居民C）

通過(guò)街道負(fù)責(zé)運(yùn)行、委托社會(huì)組織運(yùn)作、條線部門垂直管理、志愿者參與服務(wù)等多種方式，“市民驛站”有效整合了政府、社會(huì)、市場(chǎng)等各類資源，最大限度地發(fā)揮了公共設(shè)施的資源配置效益，提升了社區(qū)綜合管理服務(wù)效能，一定程度上破解了“最后一公里”難題。

3. “助推器”：自發(fā)自愿行動(dòng)

多元主體是基層治理的有效抓手，政府必須協(xié)調(diào)多元主體之間的關(guān)系。首先，H居民區(qū)有15個(gè)特色自治團(tuán)體，其中最為有名的是“虹葉書畫苑”。在推進(jìn)“垃圾分類”的工作中，“虹葉書畫苑”的志愿者們協(xié)助制作了《垃圾分類手冊(cè)》，通過(guò)手繪的形式將垃圾分類的要求形象生動(dòng)地畫出來(lái)，讓社區(qū)里的居民都能直觀了解到垃圾分類的具體要求，為居民區(qū)垃圾精細(xì)化治理作出了貢獻(xiàn)。

小區(qū)里有篆刻班、串珠班，還有巧手媽媽、綠色生活圈、美食達(dá)人秀等自發(fā)活動(dòng)，居民在提升文化素養(yǎng)的基礎(chǔ)上，也致力于豐富社區(qū)活動(dòng)形式。例如虹葉書畫苑在精神文明宣傳和春節(jié)展等活動(dòng)中都是主力。攝影隊(duì)為社區(qū)活動(dòng)拍照片、錄像。加入巧手媽媽、美食達(dá)人秀、手工坊、串珠班的人員在重陽(yáng)節(jié)、端午節(jié)等重大節(jié)日會(huì)助力居委會(huì)，共同開展孤寡老人、困難戶等特殊群體的慰問(wèn)工作。

除此之外，區(qū)域化黨建共建單位也是社區(qū)行動(dòng)資源不可或缺的一部分。H居民區(qū)共建單位比較多，以金融業(yè)為主，周邊有四個(gè)銀行、一個(gè)證券公司、一個(gè)加油站、一個(gè)社區(qū)服務(wù)中心、一個(gè)小學(xué)、三個(gè)物業(yè)公司。每年3月5日和9月9日，共建單位會(huì)開展兩次便民服務(wù)，以助力基層治理。

“現(xiàn)在共建單位也有為社區(qū)做貢獻(xiàn)的意識(shí)。我們平時(shí)溝通比較順暢，通過(guò)日常的點(diǎn)點(diǎn)滴滴，有一個(gè)互相配合的過(guò)程。”（H居委會(huì)W書記）

在“2015年第一屆上海國(guó)際手造博覽會(huì)”中，H居委會(huì)積極發(fā)動(dòng)居民和小學(xué)、銀行等共建單位一同參加街道的手造展。126個(gè)居民參加了這次活動(dòng)，向居委會(huì)提交了160多件作品。其中學(xué)校作品很多，小朋友很積極，金融單位也有很多作品。社區(qū)在“創(chuàng)城創(chuàng)衛(wèi)”等方面也離不開這些共建單位的支持。從中可以看出，治理不是“無(wú)中心的治理”，多元主體的力量和資源必須被動(dòng)員和整合，才能形成合力，推動(dòng)基層治理更加精細(xì)化。

（二）“后來(lái)者”：R居民區(qū)的困境

作為一個(gè)剛成立一年半的“后來(lái)者”社區(qū)，R居民區(qū)面臨著治理困境。首先，該社區(qū)有大量居民已經(jīng)動(dòng)遷出去，“人戶分離”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。其次，R居委會(huì)之前和街道內(nèi)另一個(gè)居委會(huì)合署辦公，后來(lái)場(chǎng)地問(wèn)題得到解決、人員陸續(xù)到位，R社區(qū)被劃分出來(lái)，作為一個(gè)新的居委會(huì)單獨(dú)辦公。目前R居民區(qū)內(nèi)一共有3個(gè)小區(qū)，均為新建高層住宅，嘉興路XYY小區(qū)現(xiàn)有居民90戶，YT小區(qū)現(xiàn)有居民680戶，RH三期現(xiàn)有居民240戶。因成立時(shí)間較短，該居民區(qū)內(nèi)外資源還沒(méi)有得到有效整合，各方力量也有待凝聚，在關(guān)系、空間和行動(dòng)層面上均面臨不同的困境，這些困境禁錮了其精細(xì)化治理的潛力。

1. 匿名社會(huì)阻礙關(guān)系和諧

R居民區(qū)在動(dòng)遷之前棚戶區(qū)居多，動(dòng)遷后“人戶分離”導(dǎo)致居委會(huì)無(wú)法了解居民真實(shí)情況，也就無(wú)法為其提供精細(xì)化治理。如何解決“人戶分離”問(wèn)題是當(dāng)前R居民區(qū)的工作難點(diǎn)。

“我們目前就是‘人戶分離’的情況很多，人走掉以后，戶口還在我們這，給我們的管理帶來(lái)一定的問(wèn)題，比如年紀(jì)輕的可能要入黨、要入職政審，還有像保險(xiǎn)、兵役，等等，都要來(lái)我們這里，從很遠(yuǎn)的地方過(guò)來(lái)。解決這一問(wèn)題存在很大的難度。”（R居委會(huì)S書記）

“我們現(xiàn)在希望這部分人向居住地發(fā)展，先把戶口遷到居住地，作為臨時(shí)戶口，做到人戶一致，等有房產(chǎn)了再轉(zhuǎn)為正式的戶口。”（L警官）

雖然居委會(huì)在精細(xì)化治理工作中提出了一些設(shè)想，但實(shí)際上面對(duì)這部分“陌生”的社區(qū)居民，居委會(huì)職權(quán)有限，無(wú)法調(diào)動(dòng)行政資源予以調(diào)整。“有心無(wú)力”成為居委會(huì)面臨這一問(wèn)題的現(xiàn)狀。因此，如何實(shí)現(xiàn)人戶一致以便于塑造和諧的社區(qū)關(guān)系是當(dāng)前R居民區(qū)精細(xì)化治理的一大難題。

2. 資源變化要求空間優(yōu)化

R居民區(qū)經(jīng)歷了辦公場(chǎng)所和活動(dòng)空間的變動(dòng)，這一變化對(duì)新的場(chǎng)地提出了空間優(yōu)化和項(xiàng)目?jī)?yōu)化的要求，使之更能貼近居民需求。

其一，辦公場(chǎng)所的變化帶來(lái)空間優(yōu)化要求。以前R社區(qū)沒(méi)有自己獨(dú)立的辦公空間，借了一間小房間作為辦公場(chǎng)所，由于條件的限制，狹小的房間里不存在空間優(yōu)化的問(wèn)題，辦公場(chǎng)所的各項(xiàng)功能分區(qū)更是由于空間的限制而無(wú)法施展。街道統(tǒng)籌后，場(chǎng)地問(wèn)題得到解決，2019年1月底，R社區(qū)搬進(jìn)了新的辦公場(chǎng)所。

辦公場(chǎng)所從無(wú)到有，首要解決的問(wèn)題就是空間如何優(yōu)化、空間利用率如何最大化。空間的布局與功能的優(yōu)化不僅要有“共性”的東西，也要有“個(gè)性”的設(shè)計(jì)。除了社區(qū)常規(guī)的辦公區(qū)、活動(dòng)室、會(huì)議室、調(diào)解室等，還需要結(jié)合社區(qū)自身情況和特色項(xiàng)目進(jìn)行合理設(shè)計(jì)和規(guī)劃。現(xiàn)階段R居民區(qū)如何進(jìn)行空間上的設(shè)計(jì)部署、如何學(xué)習(xí)模范社區(qū)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，也是近期的重要議題。

其二，活動(dòng)空間的變化帶來(lái)項(xiàng)目?jī)?yōu)化要求。由于場(chǎng)地的限制，以前沒(méi)有活動(dòng)場(chǎng)地，居民就擠在狹小的空間里開展自治活動(dòng)，雖然活動(dòng)種類也比較豐富，涉及生態(tài)、公益、鄰里關(guān)系等方面，但是房間里只能容納十幾個(gè)人，活動(dòng)規(guī)模比較受限。

“擠在小房間里大家搞搞綠盆，搞搞綠化、種種小花、包包粽子、做做繡花、打打毛衣，（自治活動(dòng)）有還是有的，就是地方小，只能一二十個(gè)人擠在一起。”（居民A）

當(dāng)前通過(guò)街道統(tǒng)籌，活動(dòng)場(chǎng)所的問(wèn)題已經(jīng)得到了解決，如何把以前小房間的自治活動(dòng)“搬”到現(xiàn)在的大活動(dòng)室來(lái)，如何結(jié)合當(dāng)前的空間實(shí)際來(lái)配置更適宜的項(xiàng)目，這是居委會(huì)在項(xiàng)目設(shè)計(jì)中需要首先考慮的問(wèn)題。在這個(gè)過(guò)程中，如何最大限度地動(dòng)員居民參與其中？這就涉及行動(dòng)層面了。

3. 行動(dòng)滯后削弱治理效果

理念與行動(dòng)的偏差導(dǎo)致行動(dòng)滯后。以R居民區(qū)“垃圾分類”工作為例，在日常工作會(huì)議中，居委會(huì)進(jìn)行了一系列的宣傳和培訓(xùn)；同時(shí)組織居民參與活動(dòng)，普及垃圾分類知識(shí)。這些方式都起到了一定的宣傳效果，對(duì)于居民來(lái)說(shuō)，“垃圾分類、干濕分離”等這些基本理念還是有的。

“我們通過(guò)做游戲的方式，把垃圾種類寫在紙片上，讓居民丟，居民還是比較積極，分得清楚的。”（R居委會(huì)工作人員A）

但是從理念向行動(dòng)轉(zhuǎn)化的過(guò)程中，又出現(xiàn)了新的問(wèn)題，“空間阻礙行動(dòng)”是目前R居民區(qū)面臨的最大困難。推行“垃圾分類”工作，首先需要合適的場(chǎng)地來(lái)修建垃圾房。由于最初的規(guī)劃沒(méi)有留出足夠的場(chǎng)地，當(dāng)前小區(qū)沒(méi)有合適的地方建造垃圾房，這成為R居民區(qū)垃圾分類工作缺乏行動(dòng)力的一個(gè)瓶頸。

“但是我們存在一個(gè)問(wèn)題：沒(méi)有垃圾房，怎么辦？地方太小，找不到這個(gè)位置，垃圾桶都是臨時(shí)放的，我們?cè)趺葱袆?dòng)。”（居民B）

“所以現(xiàn)在不僅是居委會(huì)有壓力，我們自治辦也有壓力，沒(méi)有理想的空間配套，垃圾分類工作就行動(dòng)不起來(lái)。”（街道自治辦Y主任）

由此可見(jiàn)，“無(wú)處安放”的垃圾桶背后反映的空間窘境制約了基層精細(xì)化治理的行動(dòng)。“社區(qū)”是當(dāng)前社會(huì)的基本單元，它像是一個(gè)在社會(huì)這個(gè)大環(huán)境下人們進(jìn)行實(shí)踐的舞臺(tái)。H居民區(qū)的居民有著較強(qiáng)的社區(qū)歸屬感，該居民區(qū)是一個(gè)相對(duì)有溫度、溫馨的“共同體”；R居民區(qū)像是各方社會(huì)力量發(fā)生互動(dòng)博弈的“載體”，是不同行動(dòng)者進(jìn)行角力的場(chǎng)所。在這兩種不同的社區(qū)，精細(xì)化治理呈現(xiàn)出兩種不同的面貌。

四、基層治理精細(xì)化的內(nèi)在運(yùn)行邏輯：兩個(gè)居民區(qū)的比較

基于以上兩個(gè)居民區(qū)的現(xiàn)狀分析，我們發(fā)現(xiàn)，“先行者”和“后來(lái)者”之所以在治理效果上產(chǎn)生差異，是因?yàn)橹卫韰⑴c者作用的差異化運(yùn)行。具體來(lái)說(shuō)：

（一）基層黨組織功能發(fā)揮

《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》明確規(guī)定：社區(qū)黨支部，全面領(lǐng)導(dǎo)隸屬本社區(qū)的各類組織和各項(xiàng)工作，圍繞鞏固黨在城市執(zhí)政基礎(chǔ)、增進(jìn)群眾福祉開展工作，領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理，組織整合轄區(qū)資源，服務(wù)社區(qū)群眾，維護(hù)和諧穩(wěn)定，建設(shè)美好家園。黨組織具有強(qiáng)大的組織力，可以通過(guò)行之有效的動(dòng)員力、整合力和號(hào)召力，為基層精細(xì)化治理提供強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)。

對(duì)比兩個(gè)居民區(qū)可以發(fā)現(xiàn)，基層精細(xì)化治理成效顯著的H居民區(qū)充分發(fā)揮了基層黨組織的作用，在精細(xì)化治理工作中更加有效地發(fā)揮了黨員凝聚群眾的作用。而精細(xì)化治理剛剛起步的R居民區(qū)則沒(méi)有充分利用黨組織的引領(lǐng)作用。以垃圾分類為例，H居民區(qū)的黨員首先做出了表率，通過(guò)黨員和黨小組帶動(dòng)更多的居民參與進(jìn)來(lái)，還充分利用黨員民主評(píng)議、黨小組批評(píng)與自我批評(píng)、組織生活會(huì)等形式，將其與垃圾分類的具體工作聯(lián)系起來(lái)，真正在基層治理中發(fā)揮了黨組織的動(dòng)員、號(hào)召和整合能力。而R居民區(qū)垃圾分類工作遲遲沒(méi)有進(jìn)展，空間限制是一個(gè)重要的原因，黨組織沒(méi)有充分彰顯其組織動(dòng)員能力、沒(méi)有發(fā)揮黨員的先鋒模范作用也是另外一個(gè)非常關(guān)鍵的原因。

（二）居委會(huì)角色差異

理論上，作為基層群眾性自治組織，居委會(huì)應(yīng)當(dāng)是居民的“當(dāng)家人”，是社區(qū)自治的重要力量而非基層政府。在實(shí)踐中可以看到，居委會(huì)有“兩副面孔”：既是居民的“當(dāng)家人”，又是街道的“代理人”。由于居委會(huì)在實(shí)際工作中還要承擔(dān)街道下派的行政性要求，事實(shí)上也發(fā)揮著“準(zhǔn)政府”職能，是落實(shí)精細(xì)化治理的重要一環(huán)。

這種對(duì)上對(duì)下的雙重角色使居委會(huì)的工作極富挑戰(zhàn)，也對(duì)包括居委會(huì)書記在內(nèi)的居委干部提出了更高的要求。H居委會(huì)在承擔(dān)街道下派的行政性工作之外，特別重視居委會(huì)作為群眾性自治組織的定位，以積極有為的行動(dòng)塑造著居民區(qū)內(nèi)的和諧關(guān)系，在居民自治工作中做了許多探索，因此其精細(xì)化治理成效較為顯著。首先，H居委會(huì)的干部尤其是W書記，在社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)方面重視居民需求，在日常工作中努力探索更加精細(xì)有效的工作方法，富有想法且行動(dòng)力極強(qiáng)，成為優(yōu)秀的“基層帶頭人”。其次，除了書記以外，各條線的居委干部在與社區(qū)居民的密切溝通中建立了熟絡(luò)的聯(lián)系。

“要把社區(qū)內(nèi)部的復(fù)雜瑣碎的事情做好，還是要靠熟人關(guān)系。”（H居委會(huì)D干部）

這種“熟人社會(huì)”之間的相互信任使得居民覺(jué)得居委會(huì)就是他們的家人，而不是領(lǐng)導(dǎo)，社區(qū)治理顯得更加有溫度，這成為H居委會(huì)順利開展工作的有利條件。而這正是R居委會(huì)需要強(qiáng)化和學(xué)習(xí)的重要方面之一。

（三）業(yè)委會(huì)參與程度

業(yè)委會(huì)是由業(yè)主選舉產(chǎn)生，并行使共同管理權(quán)的一種特殊形式。根據(jù)《物業(yè)管理?xiàng)l例》，其工作職責(zé)主要圍繞三部分進(jìn)行：反映業(yè)主意愿和要求、協(xié)助和監(jiān)督物業(yè)管理公司的具體運(yùn)作、監(jiān)督管理規(guī)約的實(shí)施。從調(diào)研的實(shí)際情況來(lái)看，在基層精細(xì)化治理工作中，業(yè)委會(huì)參與程度越高的社區(qū)，其治理的效果越好。

以H居民區(qū)為例，在碰到焦點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題的時(shí)候，業(yè)委會(huì)會(huì)主動(dòng)出面調(diào)解磨合，以尋求利益相對(duì)平衡的解決辦法，可以說(shuō)業(yè)委會(huì)在居民自治中發(fā)揮了重要的作用。業(yè)委會(huì)必須要代表和主動(dòng)維護(hù)業(yè)主的利益，然而實(shí)際情況卻并非如此。R居民區(qū)的業(yè)委會(huì)就表現(xiàn)為“不作為”甚至是“亂作為”，在精細(xì)化治理工作中沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，社區(qū)內(nèi)大多居民對(duì)其表示不滿。

“現(xiàn)在物業(yè)和業(yè)委會(huì)兩個(gè)機(jī)構(gòu)，我們總覺(jué)得他們不想理。什么事情都不管，出了問(wèn)題讓我們找居委，居委出面他們才解決，居委不出面他們都不睬我們。”（R居民區(qū)居民B）

這一方面是由于業(yè)委會(huì)要回應(yīng)業(yè)主們不同的要求，難以做到讓所有業(yè)主滿意，某種程度上做著一種“吃力不討好”的苦差事；另一方面難以對(duì)業(yè)委會(huì)主任的人選進(jìn)行把關(guān)，在“個(gè)人利益”與“公共利益”的選擇中，有人將進(jìn)入業(yè)委會(huì)作為自己謀利的一種手段，嚴(yán)重?fù)p害了業(yè)委會(huì)的職能。而作為“三駕馬車”之一的業(yè)委會(huì)無(wú)作為，維護(hù)居民利益和需求就少了重要一元，基層精細(xì)化治理自然很難取得顯著成效。

（四）物業(yè)公司支持力度

作為社區(qū)“三駕馬車”中的重要一環(huán)，物業(yè)公司在基層治理中也扮演著重要的角色。作為業(yè)委會(huì)聘請(qǐng)的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，物業(yè)公司為居民區(qū)提供保安、保潔、綠化、消防等公共服務(wù)，并接受業(yè)委會(huì)的監(jiān)督。要實(shí)現(xiàn)社區(qū)精細(xì)化治理，不僅僅需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，更需要政府在日常工作中對(duì)物業(yè)公司進(jìn)行指導(dǎo)，督促物業(yè)將精細(xì)化的理念和做法貫穿到具體工作中。

居委會(huì)和業(yè)委會(huì)的工作需要物業(yè)公司的配合，而物業(yè)參與的積極性是影響基層治理效果的重要因素。H居民區(qū)之所以做得成功，一方面是因?yàn)榫游瘯?huì)采取了有效的工作方法動(dòng)員了社區(qū)居民，另一方面物業(yè)公司也發(fā)揮了重要的作用。以垃圾分類為例，H居民區(qū)的物業(yè)公司考察了其他居民區(qū)的垃圾回收裝置，發(fā)現(xiàn)其他居民區(qū)都設(shè)置了“兩網(wǎng)融合”垃圾回收站，結(jié)合本社區(qū)實(shí)際情況，物業(yè)公司主動(dòng)跟居委會(huì)取得聯(lián)系，幫助社區(qū)引入了“小黃狗”垃圾回收裝置。有了精準(zhǔn)配置的硬件設(shè)施作為依托，H社區(qū)的垃圾分類工作取得了有效進(jìn)展。對(duì)比之下，R社區(qū)的物業(yè)公司在社區(qū)精細(xì)化治理工作中積極性不足，居民對(duì)其也不太滿意。

歸結(jié)起來(lái)，以上四方面說(shuō)明了在大致相同的制度要求下，不同居民區(qū)發(fā)生了不同的“化學(xué)反應(yīng)”，其原因可以概括如下（表3）。

五、“元治理”視野下基層治理精細(xì)化的探索方向

不可否認(rèn)，上海嘉興路街道的創(chuàng)新性探索在當(dāng)前仍然面臨著一些困難，諸如如何處理好“三駕馬車”的關(guān)系等問(wèn)題的解決需要國(guó)家層面進(jìn)行立法、市級(jí)層面進(jìn)行制度供給和規(guī)劃，街道層面難以解決。但是，這些探索給出了一個(gè)推進(jìn)基層治理精細(xì)化的可行方案。“元治理”視域下政府在推進(jìn)基層精細(xì)化治理中的舉措，其邏輯無(wú)外乎是尋求一個(gè)合理的角色定位：作為治理的“設(shè)計(jì)者”，政府必須堅(jiān)持精細(xì)理念先行、精致資源配置以及精確利益引導(dǎo)，以協(xié)調(diào)好不同主體之間的關(guān)系和整合資源。

（一）履行政府責(zé)任，精致配置資源

黨的十九大報(bào)告指出，“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”。實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理精細(xì)化就要從基層黨組織入手，同時(shí)政府要發(fā)揮行政指導(dǎo)的作用，將資源和服務(wù)下沉，推動(dòng)社會(huì)治理重心向下移動(dòng)。但政府也要利用行政資源，整合科層治理、市場(chǎng)治理和網(wǎng)絡(luò)治理等不同治理模式的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮精準(zhǔn)配置資源功能，尤其在頂層設(shè)計(jì)上充分考慮基層的實(shí)際情況，做出更加貼合基層實(shí)際的、操作性強(qiáng)的規(guī)定。

表3 H居民區(qū)和R居民區(qū)的對(duì)比

（二）轉(zhuǎn)變管理思維，精細(xì)治理理念

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，精細(xì)化治理要求政府職能從管理轉(zhuǎn)向服務(wù)和治理，摒棄傳統(tǒng)的粗放型治理思維。精細(xì)化治理不僅僅是工作內(nèi)容的分類管理，也不僅僅是工作方法的改變，而是滲透在基層治理的方方面面，最重要的要求就是在日常工作中確立“以人為本”的價(jià)值取向。基層精細(xì)化治理的本質(zhì)目標(biāo)是為了人的全面發(fā)展，只有突出人的地位和價(jià)值，才能在此基礎(chǔ)上提供更加精細(xì)的服務(wù)。

（三）提高服務(wù)能力，精準(zhǔn)識(shí)別需求

在價(jià)值多元化時(shí)代，居民需求呈現(xiàn)出異質(zhì)性、個(gè)性化且變化快的特點(diǎn)，不同居民區(qū)容納著經(jīng)濟(jì)能力、戶籍、價(jià)值觀念等不同的居民，每個(gè)人都有自己希冀的生活方式和服務(wù)要求。精細(xì)化治理要求政府精準(zhǔn)識(shí)別需求，為社區(qū)居民提供更加富有針對(duì)性的服務(wù)。在基層治理工作中，要以居民需求為導(dǎo)向，撬動(dòng)社會(huì)資源，服務(wù)各類人群，實(shí)現(xiàn)供需對(duì)接。結(jié)合基層治理實(shí)踐情況來(lái)看，近年來(lái)城市環(huán)境綜合整治拆除了很多違章建筑和街邊小店，如何提供當(dāng)?shù)鼐用衿惹行枰墓卜?wù)和相關(guān)生活服務(wù)是當(dāng)前服務(wù)型政府需要回應(yīng)的時(shí)代議題。

（四）協(xié)調(diào)社區(qū)關(guān)系，精確引導(dǎo)自治

推進(jìn)城市基層治理精細(xì)化，不僅需要加強(qiáng)黨組織的引領(lǐng)作用，還需要強(qiáng)調(diào)多元主體的廣泛參與。基層精細(xì)化治理不再是政府的一元治理，而是黨建引領(lǐng)下的多元治理，以區(qū)域化黨建來(lái)推動(dòng)多元治理主體之間的協(xié)作，鼓勵(lì)和引導(dǎo)居民區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位、社會(huì)組織和群團(tuán)組織等參與社會(huì)治理，拓寬公民和社會(huì)組織參與社會(huì)治理的渠道，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的積極性。“元治理”強(qiáng)調(diào)政府要帶頭進(jìn)行資源整合，匯集這些治理主體的優(yōu)勢(shì)充分實(shí)現(xiàn)治理的精細(xì)化。此外，還要保證“三駕馬車”的攜手并進(jìn)，發(fā)揮居民自治組織的作用，培育居民自治的意識(shí)和提高居民自治的能力。

六、結(jié)語(yǔ)

基于政府“元治理”視野，通過(guò)“先行者”和“后來(lái)者”兩種居民區(qū)的對(duì)比，我們提出了基層治理精細(xì)化四個(gè)方面的基本遵循。這些遵循凸顯了政府“元治理”的重要作用，希望能給“后來(lái)者”一些有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒，從而獲得甚至超越“先行者”在基層精細(xì)化治理過(guò)程中取得的實(shí)效。基于這些遵循，政府應(yīng)該充分發(fā)揮“元治理”的主導(dǎo)作用，在多元治理格局中整合各方優(yōu)勢(shì)，從而發(fā)揮出治理的最大化效應(yīng)。就基層精細(xì)化治理而言，需要對(duì)政府角色重新定位，發(fā)揮“設(shè)計(jì)者”角色，這意味著政府不再對(duì)公共服務(wù)的供給進(jìn)行獨(dú)家壟斷，更加重視“治理的治理”，謀求社會(huì)效用最大化。

如何在信息化與全球化深入發(fā)展的背景下提高社會(huì)治理科學(xué)化水平成為當(dāng)前城市社會(huì)治理的重要命題。傳統(tǒng)的行政管理模式已然面臨著巨大的挑戰(zhàn)，推進(jìn)基層治理精細(xì)化任重而道遠(yuǎn)。雖然當(dāng)前政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管得過(guò)多過(guò)死的狀況已有較大改變，但受到行政領(lǐng)域單一管理習(xí)慣的影響，地方政府在進(jìn)行基層治理時(shí)也慣于運(yùn)用僵化的管制方式，表現(xiàn)為管理繁亂、透明度和管理規(guī)范化較低、工作缺位等，導(dǎo)致“模糊泛化”“懸而未決”等問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決。面對(duì)當(dāng)前城市發(fā)展的復(fù)雜性以及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的潛在性，為破解社會(huì)治理中的“木桶短板”效應(yīng)，未來(lái)必須以“精細(xì)化”的治理理念取代以往粗放式和經(jīng)驗(yàn)化的管理思維，進(jìn)一步理順各主體在社會(huì)治理中的關(guān)系，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、高質(zhì)高效的社會(huì)治理機(jī)制，通過(guò)構(gòu)建協(xié)同治理新機(jī)制不斷推進(jìn)基層治理精細(xì)化。[7]