我國城鎮住房保障范圍現狀與問題淺析

◎ 張 璐 高 恒 李 燁

一、引言

住房保障范圍，是事關住房保障公平與效率的核心問題。在制度設計層面，保障覆蓋范圍體現為對保障對象的界定；而在實際效果層面，則體現為對保障覆蓋面的測度，即享受住房保障的人口在常住人口中的占比，這也是世界各國在住房報告或調查中所慣常采用的評價指標。

“十二五”以來，我國政府在住房領域的公共職能不斷加強，在規劃中首次明確保障覆蓋面20%的約束性目標要求，并通過3600萬套保障性安居工程建設，使得保障性住房的增量供給取得了歷史性突破。與此同時，國家政策層面也積極致力于擴大住房保障覆蓋范圍，明確要打破戶籍限制，將符合條件的外來務工人員合理納入。盡管我國住房保障供給和制度建設進步斐然，但對“十二五”規劃中住房保障目標的達成情況仍缺乏評估反饋，對既有保障范圍界定和保障發展水平也缺乏充分研究，這制約了我國進一步科學、有效地明確住房保障發展目標和深入優化住房保障體系。

本研究旨在從廣義和狹義兩個層面，評估當前的住房保障覆蓋水平（即實際住房保障覆蓋面），并基于我國國情和房地產形勢，分析既有保障范圍和保障覆蓋對象界定的相關問題，以期為國家住房保障政策的優化、完善提出建議。

二、我國城鎮住房保障范圍的發展歷程

（一）第一階段：計劃經濟與福利分房（1949—1977年）

伴隨土地的社會主義公有制和國民經濟計劃體制的實行，國家城鎮住房的建設和供應帶有明顯的計劃性和福利性色彩，即國家通過對私有住房的改造和發展公有住房，向幾乎全部的城鎮職工提供極低租金的住房。可以認為，由于住房的完全福利化和普惠性質，這一時期的住房保障覆蓋面極高，對保障對象并沒有特殊區分。

（二）第二階段：改革開放與房改探索（1978—1997年）

改革開放后，為解決住房短缺問題，國家積極推動住房制度由福利分房向市場化改革，主要舉措包括出售公房、提租補貼、新建商品房、建立住房公積金制度等。在土地制度改革和住房制度改革的雙重推動下，住房由國家計劃統一提供轉變為國家、集體、個人三者分擔，并且在《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》（國發〔1994〕43號文）中首次提出了住房保障的雛形框架，即以經濟適用住房解決中低收入家庭的住房問題。這一時期，政府在住房保障上的職責和范圍開始縮減，也開始對“中低收入家庭”這一特殊保障對象有了單獨的區分和住房供給考慮。

（三）第三階段：深化房改與市場發展（1998—2007年）

1998年《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發〔1998〕23號）成為我國住房供應制度改革的劃時代標志，其中明確指出，“最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購買經濟適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房”，試圖建立“以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系”。2003年《國務院關于促進房地產市場持續健康發展的通知》要求“逐步實現多數家庭購買或承租普通商品住房”，明確體現出住房保障供給導向上的改變；2007年8月，《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發〔2007〕24號）則指出，“全國廉租住房制度保障范圍要由城市最低收入住房困難家庭擴大到低收入住房困難家庭”，“經濟適用住房供應對象為城市低收入住房困難家庭，并與廉租住房保障對象銜接”。在這一時期的探索中，伴隨市場化改革的持續深化，國家對住房保障的責任范圍明顯縮小，從覆蓋大多數群體的“最低收入和中低收入家庭”聚焦至“低收入家庭”。

（四）第四階段：增強保障與調控轉型（2008年至今）

為應對金融危機和前一階段積累的中低收入家庭住房困難問題，國家從2008年開始大力推行保障性安居工程建設，并在2010年前后明確提出了針對“城市中等偏下收入住房困難家庭”的公共租賃住房類型。在國家“十二五”規劃綱要中，首次明確“保障性住房覆蓋面達到20%”的目標，并以公租房和廉租房為主，將住房保障的供給對象覆蓋到低收入和中等偏下收入住房家庭（表1）。同時期的一系列政策文件，也鼓勵突破戶籍限制，將符合條件的、有穩定就業的外來務工人員納入住房保障范圍。這一時期，以“全體人民住有所居”為目標，國家住房供應體系由“市場主導”向“雙軌結合”轉變，住房保障成為基本公共服務的重要組成部分，國家相應強化了在住房保障上的職責，保障對象不僅在收入階層的限制上有所擴大，在戶籍身份的限制上也明確放寬。

三、我國城鎮住房保障范圍的現狀與問題

（一）城鎮住房保障覆蓋面的測算分析

1.狹義住房保障與廣義住房保障

狹義住房保障，應理解為針對中低收入住房困難家庭所提供的保障。根據《城鎮住房保障條例（征求意見稿）》，包括配售型保障性住房和配租型保障性住房（含實物配租和貨幣化租賃補貼）。在《國家新型城鎮化規劃（2014—2020）》中則明確，保障性住房的統計口徑包括公共租賃住房（含租賃補貼）、政策性商品住房和棚戶區改造安置住房（含貨幣化安置）。

我國城鎮住房供應制度的持續變革，衍生出眾多住房類型。在狹義保障性住房之外，具有政府支持性質的住房還包括公房、單位集資建房、人才住房、兩限房、自住性商品房等。因此，在度量實際住房保障水平時，也需要充分結合我國的住房福利供給情況，考慮包含上述類型在內的廣義住房保障水平。

2.狹義住房保障層面的保障覆蓋面測算

“十二五”以來，我國住房保障供給的主體，是以保障性安居工程為代表的實物保障，以保障性安居工程竣工套數進行測算：截至2015年年底，全國保障性安居工程受惠家庭4683萬戶（表2）；2015年人口抽樣調查中城鎮樣本戶數為392.47萬戶，抽樣比為1.55%，推算全國城鎮人口戶數約25313萬戶；則可得“十二五”期末，我國城鎮住房保障覆蓋面為18.5%。如計入開工在建的規模，則保障性住房覆蓋面接近24.8%，達成規劃目標。

然而，受大量保障性安居工程住房尚未完全分配和入住的影響，實際住房保障受益家庭比例應少于上述測算值。以2015年人口抽樣調查進行校核，住房來源為經濟適用房、兩限房、廉租房、公租房的戶數比重為4.66%；到2014年年底，全國累計改造棚戶區約2100萬戶[1]，2015年改造開工612萬套，截止到2015年底棚戶區改造戶數約2712萬套，占家庭總戶數的10.7%。兩類比例疊加可得，我國城鎮保障性住房覆蓋面約為15.3%。

3.廣義住房保障層面的保障覆蓋面測算

公房是我國住房供應制度中特有的一類福利性住房。根據2015年全國1%人口抽樣調查，以住房來源劃分，城鎮家庭中購買原公房的家庭占比約10.1%，則截至2015年年底，我國廣義住房保障覆蓋面達25.4%~28.6%。

表2 近年來保障性安居工程竣工套數

如考慮公房之外，大量未納入統計的、具有政策福利性質的住房，這一覆蓋水平還將高于上述測算。據課題組調研，山西住房普查數據顯示，2011年年底，該省城鎮住房中福利性住房（購買租賃公房和集資建房）占比44.8%，保障性住房1.4%，即使未考慮“十二五”大幅增加的保障性安居工程，該省的政策性住房覆蓋面已經高達46.2%。盡管各省情況存在差異，但這客觀上說明了我國既有的大量福利性住房，在住房供給中發揮了重要作用，需要在住房保障覆蓋水平中予以統籌考慮。

4.比較與小結

事實上，關于住房保障覆蓋面并沒有一個普適的適宜范圍。基于不同的住房發展價值觀與理念、國民居住習慣以及不同的社會經濟發展階段，世界各國與地區的住房保障覆蓋面存在較大差異（表3）。在各國的住房規劃和國家層面的政策目標中，也很少將保障覆蓋面作為目標性指標，而更多的是將其作為對住房保障水平的長期動態監測。因此，單純從數據層面討論我國住房保障覆蓋面，無論是狹義還是廣義，都只能與此前的規劃目標作為對照校核，并不能真實反映我國住房保障范圍的問題。相對而言，更需要討論的是構成保障覆蓋面的住房保障對象界定的科學性，而保障覆蓋面只是界定保障對象和范圍后，伴隨政策落實的結果呈現。

表3 世界各國與地區住房保障覆蓋水平比較[2-4]

（二）城鎮住房保障對象界定的問題

我國住房保障政策中的低收入家庭、中等偏低收入住房困難家庭有一個相對模糊的定義，各地具體執行時均根據本地情況自行制定保障對象的篩選條件。各地對保障對象的界定普遍集中在住房困難程度、收入和資產準入標準、戶籍等其他限制性條件三方面。但總體來看，現行的保障覆蓋范圍和對象界定方式，主要存在以下三方面的問題：

1.保障覆蓋范圍不全，非戶籍群體難以公平納入

長期以來，我國城鎮住房保障制度一直將非本地城鎮戶籍人口排斥在外。然而，隨著城鎮化的快速推進，大量外來務工人員的住房問題也受到越來越多的重視。“十二五”以后，國家積極推進基本公共服務逐步覆蓋到符合條件的常住人口，鼓勵將符合條件的農民工納入城鎮住房保障體系，并要求地級以上城市要把符合條件的、有穩定就業的外來務工人員納入當地住房保障范圍。《城鎮住房保障條例》《公共租賃住房管理辦法》等法規也已將“穩定就業的外來務工人員”列為保障對象。

但實際上，一方面受到需要制定實施細則、居住證制度剛剛建立尚未達到保障要求的持有年限、政府財力制約等因素的影響，政策的實施落實還需要一定時間周期；另一方面，一些城市正嚴格限制規模擴張，在主觀意愿上并不希望接納過多的低收入人口，因而對非戶籍群體申請公租房附加了許多額外的條件，比如社保年限、學歷職稱、勞動合同等。例如杭州公租房面向新就業大學生和創業人員開放，而創業人員需要有中級以上職稱，這實際上是面對高素質非戶籍人才的門檻要求，中低層次的非戶籍群體很難真正享受與戶籍居民同等的保障權利。

從全國總體情況來看，對外來務工人員住房保障的覆蓋水平還相對較低。課題組在相關部委調研獲悉，“十二五”期間（截至2014年年底），公共租賃住房分配給新就業大學生和外來務工人員的累計總量為154.8萬套，占公共租賃住房（含廉租住房）累計已分配總量（633.66萬套）的24.43%，在全部享受住房保障的城鎮家庭中僅占3.87%。

2.保障對象收入門檻與消費能力存在脫節，“夾心層”住房仍然較為困難

家庭收入是我國劃分保障范圍及相應住房供應類型的重要依據。但大多數城市在收入準入條件的測算上缺乏科學界定，往往參考家庭收入和人均可支配收入、最低工資以及低保的關系，但缺乏對收入標準和當地實際住房可支付性的關聯分析。

一些研究顯示[5]，在30%首付和30年貸款的最高支持條件下，2010年我國中等收入家庭（20%）還無力承擔60平方米以上的商品住房。郭玉坤[6]（2009）、徐虹[7]（2010）等學者基于我國一、二線城市的房價收入比，也提出住房保障對象至少需要覆蓋到40%的居民。然而，很多地方的住房保障的收入準入標準與當地住房消費支付能力存在脫節，從而導致商品房支付困難而又難以納入住房保障的“夾心層”的出現。

在北京，根據公租房3人以下家庭年收入10萬元的準入標準測算：2018年年底北京商品房均價約61078元/平方米（鏈家APP實時數據），購買90平方米普通商品房的房價收入比高達55%；按照市場租金4902元/套（我愛我家集團研究院2018年7月數據），月租占家庭收入的比重接近60%。這就意味著保障房準入的臨界支付標準顯著超過合理可支付性范圍，實際將使得大量存在支付困難的群體被住房保障體系排斥在外。

另外，一些城市在保障對象界定上，存在家庭住房支付能力與對應住房供應類型不匹配的問題。理論上，配售型保障房和配租型保障房，應當根據收入的差異，實現梯度供給，即對收入較低的家庭，先以租賃的方式保障基本居住水平，而對收入相對較高、具有一定支付能力的家庭，供給配售型住房。而在一些城市，卻出現了保障對象和供給類型的“倒掛”，如上海，對公租房保障對象沒有收入限制，但對共有產權保障對象卻有十分嚴格的收入要求。這當然是出于地方嚴格規范產權型住房的考慮，但卻沒有真正體現和滿足不同收入階層對不同類型住房的合理需求和消費能力。

3.保障性住房定義不規范，向特殊群體的擴大化造成公平性爭議

目前，我國并未出臺法律明確保障性住房的類型，僅僅在《城鎮住房保障條例（征求意見稿）》中，提到保障性住房分為“配售型保障性住房”和“配租型保障性住房”。在公租房和廉租房并軌運營后，配租型保障性住房基本對應公租房，而配售型保障性住房的范圍則比較模糊，除原來相對明確的經濟適用住房以外，存量公房、共有產權住房（含自住性商品房）、兩限房、棚改（拆遷）安置房、公務員及高校教師住房、人才住房的定性是存在爭議的。例如，上海、廣東均將共有產權住房明確列為保障性住房，而北京則延續原自住性商品房概念，定義為政策性商品住房。

此外，國家將棚改安置房列入保障性安居工程考慮，2016年基本建成的棚改安置房占當年保障性安居工程竣工量的比重就高達80%。[8]而棚改惠及對象是住房的產權持有者，其并不一定都是住房保障應針對的中低收入住房困難群體。因此，嚴格意義上，棚改安置不宜全部納入住房保障統計，而保障性安居工程也不能等同于住房保障。而一些地方甚至將城市拆遷用房及規劃區內農民拆遷安置房、舊住宅區整治用房、部分不符合條件的企業民工宿舍以及超面積人才公寓納入保障性住房統計[9]，更是缺乏對其中“保障”對象的公平合理篩選。現行供給體系中，面向公務員、教師、人才等特殊群體提供的尤其是面積較大的住房，與住房保障的關系也多含混不清。

四、優化我國城鎮住房保障范圍與供給體系的思路

（一）明晰導向：立足“人人享有適當住房”保障所有居民公平享有住房權利

我國住房發展目標從“居者有其屋”到“住有所居”的轉變，反映了住房發展價值理念的變化，從強調住房的經濟功能到關注住房的社會功能，從強調住房的“所有權”到保護居民的“居住權”。從聯合國倡導的住房國家義務和發達國家與地區的住房發展經驗來看，《伊斯坦布爾宣言》所倡導的“人人享有適當住房”，是對適當住房權和“住有所居”內涵的最好解釋。在當前普遍住房支付壓力過高的情況下，政府必須通過合理適度的介入，補充市場機制的不足，重點保證中低收入群體在合理支付水平下，滿足基本居住需求。

在這一理念中，“人人”反映的是城鎮住房供應體系的目標對象，應包括全部城鎮常住家庭。通過近十年保障性安居工程的建設，城鎮中低收入戶籍家庭住房困難得到較大緩解，但針對非戶籍中低收入群體的住房保障準入門檻仍然較高，保障供給方式和住房類型還不能完全適應這一群體的居住需求，致使其住房條件窘迫問題仍然存在。而住房也成為非戶籍居民融入城市的重要制約。在當前新的經濟形勢和城鎮化背景下，國家已經將非戶籍群體的住房問題上升到新的戰略高度。在“十三五”規劃中提出“城鎮新居民”這一概念，并明確要求“以解決城鎮新居民住房需求為主要出發點，以建立購租并舉的住房制度為主要方向，深化住房制度改革”。眾多學者也認為必須打破戶籍壁壘，立足解決非本地戶籍低收入居民住房問題，擴大住房保障范圍[10-11]；從現實需求和國家導向來看，針對“城鎮新居民”進一步擴大住房保障范圍、提升覆蓋面，已成為未來國家住房改革發展的核心方向。

調整當前住房保障針對“城鎮新居民”的不平等、不合理準入限制性要求，是在實施層面推動將其納入住房保障范圍的關鍵舉措。“以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制”是國家明確提出的改革導向。未來，對“城鎮新居民”提供住房保障，需要緊密結合國家戶籍改革要求和各地居住證制度的具體實施措施，將持有居住證作為“城鎮新居民”申請包括住房保障在內的基本公共服務的前置條件。在這一基礎上，應主要根據穩定就業、居住年限來設定申請住房保障的條件并適當控制最長年限要求，同時各類城市也要根據保障能力和城鎮化導向確定差異化實施政策。參考各級城市現有規定，建議以穩定就業、居住滿1年作為申請住房保障的適宜年限，省會城市可控制在2～3年，直轄市不宜超過5年。同時，城市政府應當公平對待全體常住居民，即對于滿足居住工作年限的城鎮新居民，保證其與戶籍居民同等的“基本住房權利”，采取與戶籍居民一致的住房、收入和財產狀況等住房保障準入條件。

（二）梯度供給：依據差異化可支付能力構建租購并舉的保障供應體系

家庭收入的分層，帶來住房可支付能力的差異，從而帶來不同檔次、不同方式的住房消費需求。以住房的支付能力，來劃分住房供應方式和保障范圍已成為學界的普遍共識。[12-14]

首先，保障居民的基本居住權是政府的底線義務和責任。針對難以在市場上租賃適宜住房的家庭，政府應當提供滿足基本居住需求的住房作為其租賃選擇或給予租賃補貼。其次，我國大部分中等收入家庭雖然具備相對充分的市場租賃能力，但購買商品房的支付能力仍然不足。考慮到我國當前量質并舉的住房發展階段、高住房自有率的傳統文化習慣，以及滿足人民美好生活需要的價值導向，政府也有必要扶持具有一定支付能力的群體改善住房條件。正如不少學者[15-17]提出的，我國的住房保障，不能局限于濟貧扶窮的底限性救濟，而是需要通過救濟與扶持相結合的方式適當擴大政策支持范圍，幫助不同程度的住房支付困難家庭。

基于上述考慮，應依據差異化可支付能力構建租購并舉的保障供應體系：一是對弱支付能力家庭“保基本”，即對租賃市場住房存在困難的家庭，提供配租型保障性住房；二是對中等支付能力家庭“優扶持”，即對可租賃市場住房但購買住房存在困難的“夾心層”，提供配售型保障性住房。配租型保障性住房是各地必須具備發展的住房保障類型，主要為公共租賃住房（公租房制度包括實物配租和發放貨幣補貼市場租房）；配售型保障性住房，為提升性住房保障，各地可因地制宜設置具體類型，其主體為共有產權住房。上述面向弱支付能力住房困難家庭的配租型保障性住房，和面向中等支付能力住房困難家庭的配售型保障性住房，共同構成我國城鎮住房保障體系。

（三）區分概念：明晰界定住房保障與住房福利的對象與類型統計范疇

現行政策法規中對保障性住房定義的不明確，造成住房保障和住房福利在覆蓋對象和統計口徑上的模糊，既不利于科學衡量我國的住房保障發展水平，也不利于各地橫向比較，更容易引發公眾誤解。

因此，在供應體系優化中，首先應當區分針對住房困難群體的保障性住房和面向特殊群體的定向政策性住房，將面向人才、公共事務部門員工的特殊住房單獨剝離統計，從而使住房保障對象真正聚焦于缺乏住房支付能力的弱勢群體。針對人才，可根據各地吸引人才的政策力度、財政能力，結合人才的層次類型、需求和住房可支付性壓力等，從市場房源、政府保障房房源中廣泛選取適宜住房供給，對其中符合界定的住房支付困難家庭，可納入住房保障受益家庭統計；針對公務員、教師、公交、環衛等公共事務部門員工，應與其他常住居民同等考慮，采用公平一致的住房困難程度和住房可支付性準入門檻要求，將其中的中、低支付能力住房困難家庭納入住房保障體系，同時各地可因地制宜，對緊缺的公共事業人員設定保障優先和定向供給，對其中符合人才認定要求的，可結合人才住房政策執行。事實上，以人才住房為引領，國內很多城市已經在積極探索，如深圳在2018年就創新性地將人才住房作為單獨類型，與商品房、公租房等并行列入住房供應體系，這都是對進一步梳理明晰住房供應體系的有益嘗試。

除國家統一定義的公共租賃住房以外，各地應結合本地實際，在住房發展規劃或相關政策中，明確公示配售型保障性住房的類型和相應保障對象界定要求，并逐漸區分保障性安居工程和住房保障的內涵與范圍。針對棚戶區改造、舊住宅區改造、城中村和農房拆遷改造，應遵循平等自愿的市場交易原則，予以合同約定的貨幣或商品房實物安置，各類拆遷安置房宜進入商品房市場交易體系，其安置對象不應與保障或福利體系混合計算。

五、結論與展望

我國住房制度已明確保障范圍覆蓋至城鎮（戶籍）中等偏下收入家庭、新就業無房職工和在城鎮穩定就業的外來務工人員。截至2015年年底，實際住房保障覆蓋面達15.3%~18.5%，廣義概念上的住房保障覆蓋面近30%。我國住房制度的改革，經歷了幾次發展方向的搖擺，住房保障覆蓋范圍也隨之調整變化，整體保障供應體系仍不夠穩定、清晰。當前，“政府保障與市場配置相結合”的雙軌制住房制度基本確立，在堅持市場化方向和適應基本國情與發展階段的要求下，住房保障的導向已經從帶有福利性質的“廣覆蓋”向“保基本”轉變，結合居民支付能力和政府保障能力，公平合理界定保障對象和保障范圍，分層實施租購并舉的保障方式，將成為我國住房保障體系優化的重要方向。